关于信访制度改革的思考

1目 录内容提要 .1一、中国信访制度演化过程简要回顾 .1（一）新中国信访制度历史沿革 .2（二）中国信访制度功能变迁 .3（三）学界关于信访制度的存废之辩 .4二、现行信访制度面临的困境 .5（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满足社会稳定的需要 .5（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权利救济渠道 .6（三） “分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会负面影响 .6三、当前信访制度存在的合理性 .7（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中国传统文化和法律继承的特色 .7（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范公共权力 .8（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以发挥基础性作用 .8四、推进信访制度改革的对策建议 .9（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利益博弈关系中不同社会群体的利益权衡 .10（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合 .12（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局 .14参考文献 .17- 1 -关于信访制度改革的几点思考摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了 50 年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。关键词：信访；制度；改革；思考 一、中国信访制度演化过程简要回顾信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书”、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。- 2 -（一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在 1949 年 3 月，中共中央迁到北平，当年 8 月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951 年 6 月 7 日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅关于处理群众来信情况的报告上的批示，颁布关于处理人民来信和接见人民工作的决定 ，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。 决定下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957 年 5 月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案） ,初步形成了具有中国特色的信访制度。从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。 2这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自 1951 年 6 月至 1979 年 1 月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度” ，国务院几个信访机构于 1965 年成立了中央机关联合接待室，到 1966 年有二十多个中央机关参加联合办公。1977 年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自 1979 年 1月至 1982 年 2 月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于 1979 年成立了“中央机关处理上访问题领导小组” 。 1980 年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自1982 年 2 月至 1990 年前后的安定团结型信访。随着国家在 1982 年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986 年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。20 世纪 90 年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰” 。1995 年 10 月 28 日，- 3 -国务院颁布信访条例 ，自 1996 年 1 月 1 日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道” 。 信访条例颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮” 。2000 年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2005 年 1 月，国务院第 76次常务会议通过新修订的信访条例 ，自 2005 年 5 月 1 日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。2007 年 3 月，中共中央、国务院下发关于进一步加强新时期信访工作的意见 。当年 3 月，第六次全国信访工作会议召开。2008 年 7 月，中纪委发布关于违反信访工作纪律适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释 ，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了关于违反信访工作纪律处分暂行规定 。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。1951 年 5 月 16 日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。 ”3该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。 1999 年 2 月 5 日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不是符- 4 -合实际” ， “信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检验和监督” 。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。2006 年 8 月 5 日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”， “构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。 ”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法” 、 “渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自 1978 年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表” 。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度” ，这种 “制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解”，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。（三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。2004 年 11 月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果信访的制度性缺失及其政治后果出台，首次对信访制度的合理性及意义提- 5 -出质疑，于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划时期起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。另一种是主张“存”的观点。认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。其主张从信访的民主权利价值属性和现实政治意义出发，认为信访是公民的一项重要民主权利，是公民表达自由的一种途径；信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径，通过信访来制约行政违法行为；信访是反腐倡廉的信息源，信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。二、现行信访制度面临的困境信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的制度，在现实生活中发挥着重要的权利保障、权力监督、利益表达以及纠纷解决的功能。但随着改革开放的深入发展，信访制度面对众多的矛盾和冲突，显现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应，使得信访问题成为影响社会稳定的重要因素，信访制度也因此面临前所未有的困境。（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满足社会稳定的需要。随着我国社会主义事业的不断纵深发展，转型时期各项改革带来的诸如法律不完善、司法不公、执法不严及政策偏失等问题，大部分通过不同渠道汇集到信访部门，不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了自九十年代中期以后的“信访洪峰” ，信访工作及信访部门成为全社会关注的众矢之的。一方面“事要解决” ，要把问题化解在基层，尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，另一方面信访机构面对如此大规模的信访事件无力解决，强压、妥协、哄骗等无奈之举成为地方政府法治外处理信访事项的主要方式。虽然在领导的重视和批示的压力下，少量信访事项得以解决，但绝大部分求决未果的利益矛盾纠纷在“稳控”等强制措施下，再次引发老百姓强烈不满，进而导致群体冲突事件使信访制度陷入两难境地。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋” ， “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实- 6 -践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权利救济渠道。从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景。 4 信访机构不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，实践中不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其不断被赋予的调查、督办职能，工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，信访制度的功能早已突破了秘书性质的工作机构的定位，以领导批示为信访督办依据带有强烈的人治色彩。在依法治国的大背景下，是否意味着在误导和间接鼓励人们放弃正常的司法救济渠道而选择上访呢？我们应该清醒的看到，信访这种“玄机”重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得以实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。 5庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。信访虽然也是为了寻求正义，但它实质上还是历史上的“清官情结”,期盼以“人治”的力量来实现公平与正义，而这无疑对法治产生负面影响，从而在根本上延缓正义的到来。 6（三） “分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会负面影响。信访工作在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理的原则。 7 信访部门实行“块块”领导，这样，信访系统就缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生，信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动，影响了国家权力体系的正常运转。在处理涉法涉诉类信访案件时，地方党政及人大信访部门，将各级人民法院作为涉诉类信访的责任归属单位，采用行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。一方面造成了司法权威弱化，政府公信力大打折扣，本应通过司法程序解决的问题被无情抛弃，法院成了相对信访人而言的另一方当事人，司法独立受到严重挑战；另一方面涉法涉诉类信访案件持续攀升，民众寄希望于通过行政途径来解决问题，司法救济渠道日益淡化，中国法治化进程- 7 -受到严重冲击。建立健全信访工作责任制、违反信访工作纪律责任追究、将信访工作绩效纳入公务员考核体系、实行信访工作“一票否决，重点管理”等相关信访制度的进一步强化，当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成了社会稳定工作的指挥部， “花钱买太平” “摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标，压力型信访体制面对当前十分严重的信访形势积重难返，地方政府为达到息访的目的，不得以而采取收买、欺骗、打击等高压手段，一定程序上诱发了更多的信访案件，造成严重的社会负面影响。另外，信访机构庞杂繁多、归口不一，在本不具备行政机构职能的情况下却承担着超负荷的社会责任，运行成本非常大；在重大节庆和会议期间，地方政府要花费大量的人力、财力，付出高昂的成本控访、劝访及进京进省接访，应付信访问题成为“重中之重”的工作，不但影响了地方经济的发展，而且造成信访行政成本居高不下。三、当前信访制度存在的合理性信访制度作为关涉政府公信力的重要制度设计,自新中国成立 50 年以来，已广泛成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设中发挥了积极的协调、沟通作用。面对当前社会转型期矛盾凸显、社会利益多元化的格局，信访制度虽显诸多不适，但这是发展中的问题，需要用发展的观点来看待和完善，信访制度的长期存在并发挥作用必然有其现实合理性。（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中国传统文化和法律继承的特色。根据经济基础决定上层建筑的经济学原理，信访制度的制定和实施必须服从服务于党和国家治理社会的现实基础，必须符合政策贯彻和法律运行的需要。 “一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。 ” 8 作为一项制度，信访制度的出现并不是偶然的。正如黑格尔所说：“存在即合理”，一种事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现也是如此。由于社会问题的产生导致了相应制度的出现，因此每一项社会制度必定有其存在的空间，中国信访制度产生、发展及完善有其广泛的传统文化和法律承继的基础。大多数学者认为，中国古代的“直诉”制度与今天的信访制度有着千丝万缕的不解之缘，其用意都是企图跨越若干- 8 -层级进而在民众与高层和中央之间建立起某种联系，都是民意上达的的一种机制，诚如今天仍有许多人把“上访”称为“告御状”一样，信访制度可被认为是中国传统法律思想和理念的延续和发展。新中国成立后，社会主义建设一直在计划经济模式下运行，与之相应的高度集权政治体制和集权政治文化，致使“人治”思想、“官本位”意识在人们的心目中根深蒂固，挥之不去的“清官情结”，使大多数上访者更愿意求助于高官、青天，中国传统文化的积淀为信访制度的存在奠定了思想基础。“在中国传统社会里，清官是迷人的，它不仅有其实际利益方面的价值，而且有其象征符号方面的意义。 ”9（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范公共权力。政治参与是宪法赋予公民的广泛的民主政治权利，中国当前缺乏成熟的市民社会，因此动员式的政治参与必将长期普遍存在。我国社会的政治参与体制和多元化利益表达机制滞后于社会利益的分化，结果导致缺乏有效的制度渠道实现公民与政府和利益沟通，信访创造了这样的一种途径和可能，使社会的弱势群体可以向最高层的权威呐喊出自己的声音，反映自己对国家机关的建设和意见。对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定的促进民主与法治的功能。信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。信访制度在一定程度上补益了这种协调性制度的缺位，对我国的民主与法治建设起到了一定的推动作用。历史经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中，公共权力迅速膨胀是个全球性的问题。如何有效地制衡、监督国家权力，是宪政的重大课题。我国是一个以行政传统为主导的国家，国家权力支配社会各个领域，由于法律尚不完备，政策制定和执行过程或有偏失，种种行政违法失当、司法不公等现象频频出现，通过信访来监督制约这些行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以发挥基础性作用。- 9 -现代的民主法治国家，其显著标志和价值取向是保障人权，充分实现人的尊严和价值。对公民而言，信访意味