公共政策的“二次决策”——以网吧连锁政策为中心-公共管理

摘 要中国存在多重领导的行政管理体制，政府职能部门受地方政府与上级政府同类部门和党内职能部门多重管理，因此在政策过程中存在纵向过程、横向过程并存的路径模式，在中国这种党政一体、职责同构的特殊行政管理体制下，实际政策过程中往往产生纵向过程障碍、横向过程障碍以及纵向过程和横向过程的冲突。在政策过程障碍的情况下，地方政府存在二次决策。本文通过梳理了 2002 年-2012 年网吧政策演变历史和广东省地方网吧政策，例证公共政策过程中存在的二次决策现象。接下来，通过制度、文化、心理、博弈等四个维度对二次决策的机制进行了分析，在此基础上分析了二次决策优势和局限性，并给出了改进中国公共政策决策的思考和建议。关键词：公共政策 决策 二次决策IIThe second decision-making in management policies center on the cyber bars chain policies Major: Public AdministrationName: Supervisor: ABSTRACTChina exist multiple leadership administration system,departments of government are under multiple management of the local government、 higher levels of government departments and the similar departments of the Party,therefore there are two coexist path models in the policy process:longitudinal path and transverse path.the special administrative management system，the two paths models tends to have process barriers，and may conflict with each other。 Base on this Condition，the local government tend to have the second decision-making. In this article， I study the evolution of cyber bars policies Guangdong Province local policies from 2002 to 2012,from the example ,certify the existence of the second decision-making in the policy process.Next，analysis the mechanism of the second decision-making from Four dimensions：system,culture,psychology,game。On this base ,analysis the strengths and limitations of the second decision-making,then gives out suggestions to improve Chinese public policy decision.Keywords: management policies ; decision-making；second decision-makingIII目 录摘要IAbtractII目录III第一章 导 论1第一节 研究问题的提出与研究意义 1第二节 核心概念界定6第三节 相关文献综述8第四节 研究方法与论文框架13第二章 公共政策过程中的二次决策15第一节 中国公共政策过程的特殊性15第二节 地方政府二次决策的客观性20 第三IV节 二次决策的实质与表现形式25 第三章 网吧管理政策演变历程中的二次决策29第一节 2002 年之前的网吧管理政策与二次决策29第二节 2002 年至 2004 年的网吧管理政策与二次决策30第三节 2005 年至 2009 年网吧管理政策与二次决策33第四节 2009 年至 2012 年网吧管理政策与二次决策37第四章 公共政策的二次决策机制44第一节 公共政策二次决策的制度分析44第二节 公共政策二次决策的文化分析48第三节 公共政策二次决策的心理因素52第四节 公共政策二次决策的利益博弈54第五章 二次决策的优势与局限性60第一节 二次决策的优势60第二节 二次决策的局限性 V68 第六章 结论与建议75结 语82参考文献831第一章 导论第1节 研究问题的提出与研究意义一、研究问题的提出1、公共政策中央统一性与地方差异性的矛盾公共政策的决策是公共政策过程的重要部分，公共政策的议程设置、政策目标设定、政策方案选择等重要因素均在决策环节确定，政策决策的结果是公共政策。中国实行单一制的国家结构形式，是由若干行政区域单位或自治单位组成单一主权国家。单一主权国家意味着中央在公共政策制定权限上的集中，地方政策制定方面的限制，因此中国的公共政策表现为统一性，也即在不同的行政区域实施统一的公共政策。这种统一性在形式上表现在文本流上。中国公共政策的发布首先表现为文本流转过程，对某一特定公共政策而言，这个文本表现为政府文公，这一政府公文是特定的、唯一的。将特定的唯一的文本通过政府正式渠道流转至各个行政区域，也就完成了中央一级公共政策发布。但是在中央的公共政策发布完成以后，在继续进行的政策过程中，却表现出强烈的差异性，这种差异性是以不同行政划分呈现的，表现出明显的区域特征。这些差异性表现在：一、对原有公共政策的增加、减少、调整。这同样也表现在文本流上。地方政府在对接收到的中央发布公共政策在文本流转过程中对原有公共政策作出明显的改变，例如行政审批政策准入条件的提高或者降低、行政强制手段的加码，行政处罚标准的改变等等；二、对原有公共政策内容的强调与忽视。中央发布公共政策中，可能包含诸多要素，而中央对这些要素的要求是一致的，在文本中表现为直接的要素罗列，并无轻重之分。但是，这些不分轻重的要素在地方政策中却表现出了不同的地位，这来自于地方政府对某一要素的强调与忽视。被强调的要素会以细化的政策要求、具体的任务分配、2充足的行政资源保障等形式突出表现，而被忽视的要求很少甚至不会出现在下一步的政策运作层面。2、决策与执行的区分 中央统一性的公共政策，为何会表现为地方政策的差异性，是一个值得深入研究的问题。在目前所能查询的研究中，学者们将这些差异性解释为政策执行的差异。所谓政策执行是指政策执行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程.这是一种动态的过程. 政策执行的过程主要包括政策宣传,政策分解,物质准备,组织准备,政策实验,全面实施,协调与监控等环节。这就是说，政策执行是一个技术过程，其主要的作用是将原定政策目标转变为可以具体实施的方案、步骤和途径。政策执行带来的地方政策的差异化可能有以下原因：第一，政策执行主体本身的能力缺陷，由于政策执行主体本人的素质、法律水平不够带来政策执行阻滞；第二，政策执行主体对公共政策的理解和把握存在偏差。由于文本流转过程中存在的理解偏差，政策执行主体可能不能完全理解政策目标，造成执行效果的差异；第三，缺乏政策执行的相关条件，如经费、人员、装备等资源配备不足照成执行障碍，由于形成了政策实施的差异表象。将差异化归结于政策执行存在以下问题：第一，政策执行主体，本身是一个主体的集合。在中国的层级行政管理体制中， “执行”并非一个动作，而是一个动态过程，而层级的政策主体本身并非一线的政策执行者，如果将所有地方政策差异归结于执行差异，意味了除了中央一级存在决策主体外，省级以下均为政策执行主体，也就说了政策决策权限仅仅存在于中央层级，这显然不符合中国实际的官僚体制运作规则。第二，中央政府的公共政策流转到地方政府，执行并未开始，然而在执行未开始之前，公共政策已经在酝酿调整的过程之中。将地方政策的差异性归结于政策执行差异，显然忽视了政策执行之前的这个过程。第三，政策执行差异尽管能够导致地方政策的差异化表现，然而政策执行是一种技术过程，是将政策目标实现的过程，将全部的地方差异性归结于政策3执行，无法解释为何政策主体要对政策进行主观调整，这种主观调整的意图、动机和机制又是怎样的过程。3、二次决策的提出通过以上分析可知，公共政策的中央统一性与地方差异性的矛盾已经超出了政策执行所能解释的范畴。为何的统一公共政策，会转化为差异性的地方政策，而这种转化还可能发生在政策执行之前？这说明，在政策执行之前，政策主体存在一个政策决策过程，这个过程包含决策目标确定、备选方案拟定、拟定方案选择、 执行具体分配等具体步骤。本文将这个决策过程称之为“二次决策” ，以将其与中央的一级决策区分，将这一决策的政策主体称之为二次决策者。由于二次决策不同，产生的效果存在着极大差异。这些二次决策产生的原因何在，产生的体制和机制又是怎样，对公共政策目标产生着怎样影响，存在着哪些风险和问题，这就是本文的主要研究内容。本文以公共政策的二次决策为研究对象，选取互联网普及率较高的广东省做为研究背景，选取2002年-2012年最具典型特征的11年作为研究时期，首先阐述了公共政策过程中的二次决策现象，然后分析了网吧政策演变历程中的二次决策，接着，从制度、文化、心理、博弈等四个维度分析了二次决策的体制和机制，并进一步分析二次决策的优势和问题，期望为以