行政学导论 齐明山 02 第二章 行政环境.ppt

1、行政学导论,齐明山 主编,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,第二章 行政环境,行政环境的含义与特点 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,重点问题,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,一、行政环境的含义,环境是任何形态的系统-无论是自然形态系统还是社会形态系统-产生、形成、进化和发展的必要条件之一，是一种孕育、产生和发展新物种、新制度和新思想的形而上的力量，也是一种约束力量。不同的自然的、社会的和历史的环境孕育、产生和发展了不同公共行政模式。因此，任何国家的公共行政都是在其特定的环境中经过漫长的历史产生、形成和发展为现在各具特色的公共行政

2、模式。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,公共行政的有效性就在于符合其赖以生存的行政环境。脱离每个国家的具体的行政环境就不可能真正深入地认识一个国家的公共行政。行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。一般的环境不能称为行政环境，只有那些影响公共行政的环境才能称为行政环境。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,要从以下几个方面理解行政环境： 要了解一个国家的行政环境，必须了解这个国家的历史。 要了解一个国家的行政环境，必须了解这个国家的政治和法律制度。 要

3、了解一个国家的行政环境，必须了解这个国家的经济发展状况。 要了解一个国家的行政环境，必须了解这个国家的民族文化。 要了解一个国家的行政环境，应该了解这个国家的科学技术发展水平。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的，是非常复杂的。这种复杂性表现为如下几点： 行政环境构成的复杂性。 行政环境要素互相作用的复杂性。 人的行为的复杂性。 不确定性 。,二、行政环境的特点,1. 复杂性,第一节 行政环境的含义与特点,2. 约束性,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,既然我们认为公共行政是行政环境的产物，那么，行政环境必然对公共行

4、政有限制作用和约束作用。公共行政只能在行政环境所提供的空间和条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政环境有历史性的限制条件，公共行政无法超越历史条件即历史环境的约束。 行政环境还有意识形态提供的价值和行为的约束条件。 公共行政不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。认识行政环境的约束性对政府能够做什么有决定作用。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政府只能在行政环境所提供各种有利和不利的条件下科学地选择自己的目标，才能履行其职能。政府在进行各种改革时，应该深刻地认识到行政环境的约束性

5、，只有这样才能够充分地看到改革的复杂性和艰巨性，才能够坚定改革的决心。,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。 不同质的特殊性。即国家之间行政环境的特殊性。 同质的特殊性。就是在同一种政治制度、经济制度和文化传统的前提下，行政环境也有区别。 特殊性还表现在一个国家的不同地区的行政环境的差别上。,3. 特殊性,第一节 行政环境的含义与特点,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,认识到行政环境的特殊性就会认识到公共行政的个性，没有个性就没有管理。一个国家的公共行政如果没有自己的特点，就不可能进行有效的行政管理。

6、如果不认识中国行政环境的特点，不分青红皂白、囫囵吞枣地照抄照搬西方的公共行政理论和行政模式，就不可能进行有效的行政管理。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,美国哈佛大学教授高斯最先提出对行政环境问题进行研究。1936年他发表了美国社会与公共行政，提出了公共行政与行政环境之间的关系问题。1957年哈佛大学教授里格斯在对发展中国家进行广泛的调查之后，发表了比较公共行政模式，1961年又发表了公共行政生态学，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。,一、行政生态学,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,里格斯将公

7、共行政分为三种模式： 一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式。 二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式。 三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响；文化环境与公共行政的相互作用与影响；心理环境对公共行政的影响；生理环境对公共行政的影响。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境，政治、经济、文化环境，也包括国

8、际环境。一般行政环境决定行政体制、权力体制、决策体制、战略和政策，决定行政心理和行政风格。,二、一般行政环境与公共行政,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。自然地理环境不仅对民族的形成和政府的塑造有重要影响，也能为政府提供物质资源，对政府确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响。同时，公共行政也能够破坏自然环境。,1. 自然地理环境与公共行政,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,

9、（1）政治环境与公共行政。一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。政治体制决定行政体制，决定政治与行政两者的关系，决定权力的制衡关系，决定政府和政府首脑的产生方式,决定行政权力的划分与运行方式,决定决策的民主程度。,2. 社会环境与公共行政,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（2）经济环境与公共行政。经济环境是由社会生产力和生产关系的状况构成的。具体地说它包括社会生产力的性质、发展水平，生产资料的所有制的形式、性质和成熟程度。科学技术是生产力，是生产力各种组成要素中的重要要素。由于

10、世界各国的科学技术水平有很大差异，生产力水平也有很大不同，因此公共行政环境必然有很大差别。经济环境对公共行政有决定性的影响。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（3）文化环境与公共行政。文化环境是由意识形态和民族文化组成的。它是道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等的影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,意识形态对公共行政有指导作用和

11、强制性的作用。任何国家的统治思想都是统治阶级的意识形态占统治地位。因此，其意识形态对政府和国家公务员的行政行为和行政文化的形成不仅有指导作用，而且有强制作用。意识形态塑造公共行政的价值和国家公务员的政治人格和组织人格。这种政治人格和组织人格决定公共行政风格，决定行政人员与公民间的关系，决定政府和公务员的价值观，决定了为什么人服务，决定公共行政的性质、目标和方向。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的文化的重要内容。它为公共行政提供了新的环境和新的基础，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科学行政、民主行政、绿色行政和电子

12、政府的方向转变。这是不可阻挡的历史潮流，各个国家或迟或早地都会向这个方向发展。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（4）国际环境与公共行政。国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现代公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。尽管全球治理理论已经崛起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体。国家关系仍然构成公共行政的外部环境，即国际环境。国际环境对公共行政的影响有时也是决定性的。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,三、具体环境与公共行政,具体环境也叫组

13、织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。,1. 具体环境的概念与内容,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,组织环境一般是较稳定并且比较确定的。 组织环境的影响和作用涉及组织的效率和工作人员的士气。 组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，却能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性。 组织环境是一种约束力量、规范力量和整合力量。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,这里应当指出，组织

14、环境是领导者塑造的，当然并不是一任领导者能够完成的。但是，组织的第一任领导和第一批成员对组织环境的形成起到至关重要的作用。组织环境的败坏是领导者的责任：或者是因为领导者没有做出榜样，自身的行为破坏了组织环境；或者是因为领导者对组织环境不重视，不扶植正风正气，不打击歪风邪气所造成的。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（1）组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称为行政组织文化，在企业则称为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效

15、率观念等，法律意识，道德感情和价值观等。价值观是组织文化的核心。,2. 组织文化,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,公共组织的组织文化来源于统治阶级的意识形态和传统文化。在我国为人民服务是公共组织文化的核心价值观，这是由马列主义的意识形态决定的。同时，我国传统上也有“君为轻，民为本，社稷次之”的民本传统。当然，传统文化有其局限性，必须去粗取精、去伪存真、推陈出新。但是，组织文化是领导者营造的，尤其是组织的创始者和以后的继任者们，他们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（2）组织文化的作用。组织文

16、化具有价值导向作用。组织文化是不见诸文字的无形文化，但是它所起的作用却是一般的规章制度不能比拟的。组织文化往往向其成员默示在组织中应该怎么样对待领导，应该怎么样对待工作，应该怎么样处理人际关系，应该怎么样处理个人利益与集体利益，应该怎么样处理冲突和矛盾，应该怎么样对待晋升和奖惩等。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,作为领导者应该精心营造良好的组织文化。 组织文化是管理的基础，管理的灵魂。 组织文化是组织的个性。 组织文化为组织和组织成员提供精神动力。 组织文化的稳定性。,第二节 行政环境与公共行政,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,（3）组织文化的特征。目前，对组织文化的评价还不可能有一种可以