德国环境影响评价制度中的公众参与

1、德国环境影响评价制度中的公众参与,第一部分：概述 第二部分：德国环境影响评价制度中公众参与的对象 第三部分：德国环境影响评价制度中公众参与的程序 第四部分：德国环境影响评价制度中公众参与的司法保护 第五部分：德国环境法中公众参与的特点 第六部分：我国环境影响评价制度中的公众参与,德国是大陆法系的代表国家之一，行政法和环境法的发展都比较完善，公众的环境意识和法律意识较高，因此研究德国环境影响评价制度中的公众参与具有一定的代表性，对我国法律体系来说也具有现实意义。本PPT主要从德国环境影响评价制度中公众参与的对象、程序、司法保护和特点四个方面介绍其制度设计。,一、概述,环境影响评价制度作为一项重要

2、的环境管理制度，是实现环境法中预防原则的重要手段。自美国在1969年的国家环境政策法中首次把环境影响评价作为一项正式的法律制度确立下来以后，环境影响评价制度在世界各国迅速得到了发展和研究。德国自上世纪70年代起就陆续在一些单行法中规定了环境影响评价，1990年正式通过了联邦德国环境影响评价法，该法在欧盟环境影响评价指令的基础上明确定义了一系列重要的概念，详细规定了具体的程序，协调了之前散见于联邦和州的众多部门单行法中的相关规定，理顺了不同位阶和不同部门的相关法律法规的关系。此后二十年，该部法律随着欧盟法的发展先后经历了几次比较重要的修改，同时一方面得益于完备的行政法和行政诉讼法体系，另一方面也

3、是基于政府的重视、公众环境意识的发展以及深厚的法律文化积淀和先进的立法技术，环境影响评价制度目前在德国已经发展得比较成熟和完善。,在环境影响评价制度中，保障公众参与和考察替代方案是公认的两大核心要素，是保证环评质量和实现环评目的的关键步骤。虽然德国由于各种原因，未规定必须考察“替代方案”，但是公众参与却是德国法律体系中有的重要规定。德国的公众参与制度，不仅制度完备，而且公众参与质量也较高。 接下来，我们将从德国环境影响评价制度中公众参与的对象、程序、司法保护和特点四个方面具体加以介绍。,为了执行欧盟的环境影响评价指令，德国在 1990年通过了环境影响评价法，在该部法律以及其他相关法律条款中，具

4、体项目审批程序中的公众参与得到了进一步完善和提高。首先，在一系列以前没有对非利害相关人开放的审批程序中引入了公众参与，如田野规划、长途公路干线和航道路线的确定、采矿工程等。这里主要是保证了公众的异议权。在大多数联邦州，规划程序中也有公众参与的相关规定。在2001年新修订的环境影响评价法中，把公众参与引进了一些新的程序类型，如高压输电线项目。其次，进一步规定了公众在参与过程中的获取信息权。比如环境影响评价法第6条就规定了项目申请者必须提供详细的资料以供公众查阅，包括拟建项目可能对环境造成的影响以及避免和减轻环境影响所采取的措施。通常这些描述都以环境影响研究的形式做出。,第二个对公众参与制度意义重

5、大的欧盟指令是综合防止和减轻环境污染指令（96/61/EG）。根据该指令第15条的规定，在工业设施设备以及垃圾处理领域的众多项目的审批程序中都必须给予公众广泛参与的机会。 第三个也是对公众参与最直接的规定，即欧盟公众参与指令（2003/35/EG）。该指令对公众参与的具体形式和方式进行了细化和必要的改变。除了在一国境内的公众参与之外，欧盟还对跨境公众参与有比较详尽的规定。关于跨境公众参与的规定最早要追溯到1991年的埃斯珀公约以及该公约在欧盟和德国的执行。对一些可能产生跨境环境影响的项目，其审批程序中的公众参与不限于本国，邻国的相关主管部门和公众也有提出异议的权利。,（2）规划中的公众参与 德

6、国法中的“规划程序”主要是指与土地利用和空间规划有关的“计划”和“规划”，它一般涉及到数量众多的建设项目，涉及到土地利用和保护，也涉及到一般性的防止污染和保护环境。规划程序中的公众参与始于上世纪60年代，主要是在城乡建设规划中，在部分联邦州的景观规划中也引入了公众参与制度。随着欧盟关于一定规划与计划环境影响评价指令（2001/42/EG）的颁布以及规划环境评价制度引入德国环境影响评价法，公众参与制度在规划程序中广泛确立。规划环评中的“计划”和“项目”主要包括交通、水利、海域、城市建设和能源等领域的规划。2006年通过的公众参与法进一步增加了公众能够参与的规划种类，而不局限于“德国环境影响评价法

7、附件二”中所列出的目录。,（3）立法中的公众参与 奥胡斯公约第8条规定，如果某法案是由行政部门起草或者准备的，而且该法案可能对环境产生重大影响，则公众可以参与其中。 在德国法中，公众参与立法过程主要在两个方面： 一是当某“计划”或者“项目”以法律或者行政法规的形式通过时，这种情况主要是指联邦州的空间规划。这实际上属于规划中的公众参与，但由于该规划是以法律法规的形式做出，所以在形式上也可属于立法中的公众参与； 二是在许多联邦州制定某些与环境有关的行政法规或规章时也引进了公众参与制度，如划定自然保护区、水资源保护区、林区和土地保护区等。由于德国是双元制的立法体系，根据联邦德国基本法第72条的规定，

8、在自然保护和风景维护领域，各联邦州可以根据具体情况制定与联邦法律不同的法律法规，因此各州都有自己的自然保护法，相关的规定各有不同，有的是任何公民都可以参与，有的是只有利益相关的公民可以参与。,除了以上两种情况之外，德国法中再没有其它关于立法程序中公众参与的规定。只有部分“受到认可”的自然保护团体有权在特定的立法程序中，比如由联邦政府或者由联邦环境部起草制定的与自然保护和景观维护有关的行政法规或其他法规的制定过程中，发挥一定的作用。但是由于大多数涉及自然保护和景观维护的行政法规的立法权限都属于联邦州，而不属于联邦政府，因此这种情况出现的机会并不多。 除了法定的参与权之外，长期以来不管是公民个人还

9、是社会团体都可以通过非正式的途径对立法产生一定的影响。联邦各部在起草法律或者行政法规时，除了听取专家意见之外，也会听取一些相关社会团体的意见。近年来随着电脑和网络的普及，这一程序也越来越被非正式化地固定下来。一些重要的法律草案在提交联邦议会审议之前，都会公布在网上供公民参阅，提出意见和建议。这样一方面增加了立法程序的透明度，另一方面也改善了公众参与的条件。但是由于缺乏法律支持，所以相关部门并没有法律义务要听取公民的建议，换言之，这种公众参与的主动权在相关部门方面，公民个人或者社会团体的参与权并不受法律保护，更不能进入司法程序。,三、德国环境影响评价制度中公众参与的程序,（1）具体项目中的公众参

10、与程序 德国环境行政法中的许多单行法对具体项目审批程序中的公众参与都有明确的规定，比如：联邦不利环境影响防治法第10条和第17条、原子能法、基因技术法、水法、联邦矿业法等。除了各单行法之外，行政程序法和环境影响评价法对公众参与也做出了相关的规定。虽然公众参与的具体步骤在具体的单行法中有一定的差异，但是总体来讲，根据环境影响评价法第9条关于公众参与的规定以及行政程序法第73条关于听证程序的规定，大致的步骤是基本一致的。,首先是公告，即要告知公众与该审批项目相关的重要信息，如项目申请书等。根据环境影响评价法第9条第1a款，公众参与程序之初必须公告以下信息： 项目申请书； 确定的环境影响评价义务；

11、负责环评和项目审批的单位、获取相关信息和提出意见的单位等； 可能做出的审批决定以及决定的形式； 项目申请者提交到审批部门的材料清单； 查阅提交到审批部门材料的地点和期限； 公众参与的其它具体步骤。 公告过程中经常涉及的问题主要是公告的形式和方式：是在行政机关的官方公报中公开、在当地的报纸上公开还是公布在网上？,其次是公示阶段，该阶段主要是公开项目申请书及其它相关资料供公众参阅，一方面保证了公众的环境信息权，另一方面公众也只有在详细了解项目信息的情况下才能够提出真实的、有针对性的和有建设性的意见和建议，这也是公众能够有效参与的基础。该阶段主要存在的问题是公示的范围，即哪些资料是应该被公开的，哪些

12、资料是可以被公开的，哪些资料是不应该被公开的。 公示的地点主要是在受该项目影响的地区（一般是县或者市），由于现代电子办公的普及，公布在政府网站或者部门网站上也属于公示。公示的时间一般是一个月，当然也有例外的情况，比如在环境影响评价法中对审批前置程序中的公示期限就只规定了“适当的时间”。,第三步就是公众提出建议、意见或者异议等。接受公民意见和异议的单位一般是负责项目审批的行政管理部门，具体的联系人和联系方式都必须在第一步的公告中明示。在大型项目的审批程序中，一般还必须举行正式的听证会），以保证广泛的公众参与。由于听证会的主持部门与审批部门并不一定相同，因此公众也可以直接向听证会的主持部门提出异议

13、。 提出意见和异议的期限一般是在公示结束后两周。但是由于在整个公示期间公民也有权随时提出异议，因此整个异议期实际是一个月零两周。为了防止公众参与的无限扩大化，德国行政法规定，超过时效期间的非基于特殊的私权要求（如基于相邻关系或者物权保护）提出的异议失效。这里的“失效”有两层含义：一方面是“形式上的失效”，即逾期提出的意见和异议可以不被纳入听证会讨论的范围，可以不再被审批部门和官员接收，他们在做出审批决定时也可以不再考虑这些意见或异议；另一方面是“实质上的失效”，即错过异议期限的有权提出异议的公民丧失了通过司法程序保护自己异议权的权利。 至于提出异议的形式，可以是书面的，也可以在审批部门及官员处

14、口头提出异议并由双方签字确认（但该种情况并非在所有的审批程序中都被允许，比如在联邦不利环境影响防治法中就不允许以该种形式提出异议）。现在基本所有的单行法中都允许以电子邮件的方式提出异议。,第四步也是公众参与程序中最重要的一步，即听证会。2006年之前，只要有及时提出的异议，就必须举行听证会。2006年首先在当年通过的加快基础设施建设项目的审批程序法中规定，在某些大型基础设施建设项目，如联邦公路干线、联邦水路、铁路、磁悬浮轨道、管道铺设等的审批程序中，审批部门可以自由裁量是否召开公开的听证会。 2007年在减少和加快属于所规制的审批程序法中也规定审批部门可以根据异议的具体情况决定是否需要举行听证

15、会。如果及时提出的异议都被驳回了或者这些异议都是主张特殊的个人权利的，则可以不举行公开的听证会。为了加快审批程序也可以不举行听证会。而且在某些联邦州法中（如巴伐利亚州森林法第83 条第1a款）也规定审批部门可以自己决定是否举行听证会。,如果要举行听证会，首先需要发出公告并且通知相关人员。听证会的参加人员主要包括审批部门的政府工作人员、项目申请者和及时提出异议的公民和团体以及审批部门能够确认的其他与拟议项目相关的公民。直到上世纪70年代，“通知”在原则上还指通知到个人，但是随着公民对于与环境相关的行政程序参与热情的高涨和参加人数的增多，现在的“通知”通常可以通过公告的形式实现，只要待通知的人数达

16、到一定的规模，如根据行政程序法第73条第6款第4句规定，只要待通知的人数超过50人，就可以通过公告的形式通知参加人员，而不需要再另行单独通知。 对于听证会的形式，不同单行法的规定也不尽相同。有的规定是必须举行公开的听证会，有的规定只是项目申请者、异议者以及其他受拟议项目影响的人员参加。,听证会举行之后就是审批部门的审批决定。虽然根据现行法并非只要存在及时提出的异议就必须要举行听证会，但是所有部门都明确规定了在审批部门做出审批决定（即批准或拒绝申请）时都必须“考虑”及时提出的公民异议。至于公民提出的异议在审批部门的考量中占多大的成分，不仅取决于具体部门法的规定，也取决于具体项目的具体情况。 当审

17、批机关做出批准或者不予批准的决定之后，必须将这一决定及时通知项目申请人、提出异议的公民以及其他与该项目相关的人员。当然，这里的“通知”也可以通过公告的形式作出。,（2）规划中公众参与的程序 规划中公众参与的程序与具体项目中公众参与的程序基本一致。 （3）立法中公众参与的程序 由于德国环境行政法中并未规定立法程序中必须引入公众参与，因此也没有严格意义上的立法中公众参与的程序。,四、德国环境影响评价制度中公众参与的司法保护,如果在审批程序中审批部门未依法进行公众参与或者违法进行公众参与，公民可以以其参与权受侵害为由，在审批程序进行过程中就向行政法院提起诉讼。如果等审批部门做出审批决定之后再以程序瑕

18、疵为由提起行政诉讼，通常很难再改变已经做出的行政行为。在这种情况下，一般只有当该行政行为同时违反了保护个人权利的法律规定，行政相对人才能以此为由提起撤销或改变行政行为的诉讼。或者是根据环境法律救济法第4条的规定，只有当应该进行环境影响评价的项目完全没有进行环评，或者没有进行为了确定环评义务而进行的个案预先审查时，被政府“认可”的环保团体可以提起撤销该审批决议的行政诉讼。,五、德国环境法中公众参与的特点,（1）与“欧盟法”紧密联系 随着欧盟一体化进程的加快，欧盟各国在法律领域的合作也越来越多，环境法是一个非常典型的例子。比如欧盟的环境影响评价指令（85/337/EWG）于1985年颁布，德国在1990年通过环境影响评价法。德国的公众参与法（2006年）也是为了转化欧盟公众参与指令（2003/35/EG）而制定。如今欧盟在环境事务方面的保护水平较高，许多国家只需要将相关的欧盟指令转化为国内法即可保持较严格的环境保护标准。,（2）规定了跨境公众参与 德国在欧洲大陆有着比较特殊的地理位置和地理条件，它是欧洲邻国最多的国家（9 个），两条重要的国际河流流经德国（莱茵河和多瑙河），因此在环境问题上积极进行双边和多边合作就非常必要。德国从上世纪 80 年代起就陆续与周边邻国签署了一系列的双边和多边的环境领域的合作协议，如与捷克政府签署了两国在环境保护领域加强合作的双边协议