农村房屋拆迁问题的法律思考剖析

1、随着农村工业化和城市化进程的加快，大量农民私有房屋被夷为平地，拆迁量逐年增加，矛盾日益突出。农民要求拆迁的呼声越来越高，损害农民利益的恶性事件时有发生。农村房屋拆迁的矛盾已经危及到农村社会的稳定，成为社会关注的热点。深层次分析有其制度根源，主要有四个问题。房屋拆迁是一项公法行为，属于对公民主要财产权的征收。政府之所以有权征用土地和拆除民房，不是基于其土地所有权，而是基于主权行为，并有宪法依据。中国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地。”我们可以从两个方面理解这一条款：一是农村集体所有的土地可以征用或被征用，征用的对象包括动产和不动产，包括房屋和土地；第二，政

2、府只能为了公共利益的需要而征用或征用土地。如果征地的目的是为了建设高尔夫球场、开发房地产等纯粹盈利的目的，政府就不应该激活征地权。目前，我国现行法律没有明确界定“公益性”和“经营性”，土地使用性质的确定完全由政府随意决定。现在，无论哪种投资主体从事建设，征地拆迁都是基于公共利益的考虑。上级法律对下级法律和地方政府行为缺乏必要的约束，公共权力被滥用。挂公益“羊头”卖商业“狗肉”，远远超出了“为公众利益”的范围。根据立法法第八条，公民基本权利和财产权的调整只能由基本法调整。宪法第62条规定，基本法的主体只能是全国人民代表大会。因此，从法律上讲，房屋拆迁应当由宪法和其他有关上位法规定，并符合严格的法

3、律条件。然而，到目前为止，我国还没有规范房屋拆迁的法律，只有国务院颁布的城市居民房屋拆迁管理条例，将本应由上级法律规范的拆迁事项让位于下级法律，其自身的原则由立法法确定。长期以来，农村房屋拆迁一直处于无法无天的状态，农民房屋的私有财产权一直被忽视或放任不管。在有形的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”中，这严重混淆了农民土地的集体所有权和房屋的私有性。地方政府在办理农村房屋拆迁补偿时，应参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法，有些地方甚至没有资格参照，农民获得公平补偿的权利在法律上受到了不当限制。本应受占卜法保护的农民合法财产权被转移到下级法律，下级地方法律、法规和规范性文件擅自处置农民财产。这

4、种法律转变不能不说是我国法律的一大缺失。第二，农村土地所有权缺失。从世界各国的立法来看，国外没有单独的房屋拆迁法律制度。房屋和土地是一个整体，称为房地产，与土地设计房地产相关，房屋只是土地的附属物。我们不能照搬它的法律体系。然而，目前农村集体土地所有权不明是农民在农村房屋拆迁中的权益得不到有效保护的深层次原因。中国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除依法属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。”农民集体所有制本质上是一种所有权主体缺位的所有制。谁是代表土地管理法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营

5、管理；属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营管理；属于乡(镇)农民集体所有制的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”上述立法规定，三个农民集体，即乡(镇)、村和村组，是农村土地集体所有权的代表，但它不是。首先，农村(镇)农民集体经济组织实际上并不存在。政府与社会一体化制度废除后，没有代表农村土地所有权的组织或机构，乡镇政府作为基层国家行政机关，不能依法成为集体土地的所有者。其次，村委会是一个基层群众自治组织。它不是农村集体经济组织；因此，他们不能成为农村集体土地的所有者。最后，家庭联产承包责任制后，村民小组基本上被取消了。而且，村民小组只是集

6、体经济组织的成员，不是一级集体组织，因此不能作为集体土地所有权的代表。自1982年5月14日国务院颁布国家建设征用土地条例以来，地方政府可以通过征地程序支付远低于市场价格的补偿费，从而改变了农村集体土地的产权。在从集体所有制转变为国家所有制之后，土地可以进入土地市场，政府可以以比补偿费高几倍的价格转让土地使用权。巨大的经济利益驱使许多地方政府大量征用农村集体土地，导致耕地大量减少，损害了农民行使土地权利。第三，政府的角色错位。在农村房屋拆迁中，政府不再仅仅是一个管理者，而是将其权力延伸到公共资源的商业运作中，政府用权力低价征用土地；事实上，政府已经扮演了合作伙伴的角色，如果它以高价出售给企业和

7、企业，或者在土地使用者给政府一些好处后以低价使用。在农村房屋拆迁的实际操作过程中，政府角色的错位也表现在以下四个方面：第一，行政权力在不同层次下放；使农民的房屋拆迁补偿得不到保障。根据土地管理法等相关法律法规，农用地征收补偿办法由国务院规定，国务院授权省政府制定相应的实施细则，省政府授权市、县政府逐级下放本应由上级政府行使的权力。无权制定补偿标准的基层政府和有关部门可以通过行政文件、命令、通知等方式任意处置农民财产。由于权力下放，地方政府各行其是，拆迁补偿标准没有依据，拆迁补偿秩序混乱。根据立法法的规定，受权机关应严格按照授权的目的和范围行使这一权力，受权机关不得将这一权力下放给其他行政机关；

8、第二，行政行为缺乏法律界限，农民获得公平补偿的权利受到不当限制。在农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁工人签订，未经农民授权，村组不得代理。但是，由于缺乏对征地补偿法律关系的法律界定和规制，在一些地方，镇政府与村集团签订了征地协议，非法剥夺了农民私有财产所有权的主体地位；第三，行政在农村房屋拆迁过程中，政府及其工作部门具有多种身份，如规则制定者、参与者、裁判者和处罚机关；政府行为缺乏法律界限。当拆迁补偿安置方案不现实、补偿安置标准被人为降低、与农民没有达成协议时，政府以公共利益为借口直接行使强制拆迁权，严重侵害了农民的利益。第四，补偿不到位。在农村房屋拆迁中，

9、常用的三种补偿方式都存在明显的虚假缺陷。一是“参照法”，即指城市房屋拆迁补偿办法。由于房屋所在土地的不同性质；住房建设成本的形成机制也不同。另外，在我国城乡二元结构中，工农身份的差异产生了不同的利益，因此参照城市房屋拆迁补偿农民集体房屋拆迁是不合理的。第二，土地征用法第：条意味着在做出补偿之前改变土地的性质。征地后补偿和国有土地上的房屋拆迁补偿均可采用。然而，现实情况是，在集体土地上经常发生的房屋拆迁不具备征地的前提条件。换句话说，这里的房屋拆迁只是集体土地上的行为，不涉及土地征用。房屋拆迁应该如何进行？第三，咨询法第：条意味着拆迁人和被拆迁人将相互协商确定补偿。这种当事人之间的“私人”方法，

10、由于缺乏法律法规，很容易播下矛盾的种子。一旦打赢了官司，双方都会输，未来的麻烦将是无穷无尽的。根据国务院城市房屋拆迁管理条例的规定，“房屋拆迁补偿方式可以实行货币补偿和产权调换，由房地产市场评估价格根据被拆迁房屋的位置、位置、用途、建筑面积等因素确定”，农村房屋拆迁补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行货币补偿金额的产权调换。实行产权调换的，拆迁人应当按被拆迁房屋货币补偿额计算，货币补偿额与调换房屋价格的差额，结清差额后给予产权调换。然而，巨大的价格差异是拆迁农民根本无法接受的。因此，拆迁农民实际上只有一种货币补偿方式，货币补偿的致命缺陷是：既不能实现等价购买，也不能获得等价购买。目前的房地产市

11、场不可能重建出同样大小和价格的房子。如果拆迁农民不拆迁，不管原来的房屋面积有多小，一家人至少可以生活，但是一旦房屋被拆迁，他们往往会变得无家可归，所以他们有对立的情绪，有些甚至演变成暴力对抗。因此，公平补偿的标准必须具体化。应该考虑私有财产的现有价值和可获得的利益。如何有效保护农民的合法财产权，规范农村房屋拆迁，是现实工作中亟待解决的社会问题。因此，作者建议。一是树立科学发展观，切实维护农民合法权益。在农村房屋拆迁工作中，各级政府要树立全面、协调、可持续的发展观，坚持以人为本，以人的利益为出发点，树立“善待群众”的理念，坚持从实际出发，因地制宜处理好建设、发展和保护群众利益的关系，做到权利为民

12、所用、感情为民所系、利益得到很好的保护。要正确处理改革、发展与稳定的关系，根据当地现有财力和被征地拆迁农民的承受能力，统一改革力度、发展速度和社会承受能力，解决各种矛盾随着市场经济体制的建立、法人制度的完善、私营经济的迅速崛起、个人存款的增加和私有商品房的增加，如果商业拆迁引发的侵犯私人利益的行为仍像过去那样大量发生，矛盾将会加剧。因此，在全国人大已通过宪法修正案的前提下，为防止农村征地拆迁工作中出现政府部门多、政策不一致、补偿标准混乱的现象，我们应顺应社会发展规律，尽快对拆迁法律法规进行全面审查。根据宪法和基本法的要求，我们应该分析和研究一些与农村房屋拆迁有关的具体问题。废除这种废除将成熟的

13、经验和实践提高到国家的意愿，以立法的形式予以确定，根据公众意见制定新的条例，并对农村土地的征用和拆除进行管理。合理安排补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序和法律责任，并不断完善。拆迁法只对公共利益拆迁进行了调整，商业拆迁应遵循自愿、平等、等价有偿的原则，实行公平交易和转让，并受合同法和房地产转让条例的调整，逐步建立符合社会主义市场经济要求和现代法制精神，有利于维护农民合法权益和经济社会可持续发展的拆迁制度。第三，规范征地拆迁主体，正确界定公共利益的性质。在拆迁工作中，由于地块的用途不同，政府所扮演的角色也应该不同。作为国家的强制性权力，征地拆迁权只能由政府行使，并严格用于公共利益的需要。用于

14、商业项目的土地不应启动国家权力。房屋拆迁立法应区分商业目的拆迁和社会福利目的拆迁。根据国外经验和我国现实，“公共利益”应严格限制在以下类别：(1国防军事用地；(二)国家机关和公益事业研究用地；(3)能源和交通用地，如煤矿、道路和机场；(四)水、电、气等管线、站等公共设施用地；(5)国家重点工程用地，如三峡工程、粮食储备等。(六)学校、医院、养老院等公益事业用地；(七)水库、森林保护等水利和环境保护用地；(八)其他公认的或者法院裁定的符合公共利益的土地。第四，规范政府行为，建设法治服务型政府。政府行为法治化是建立和完善社会主义市场经济体制的前提和条件，也是践行科学发展观的基本要求。要强化各级政府

15、的法治理念，提高依法行政水平；对征地拆迁工作人员进行教育和监督，严格“依法拆迁、情感运作、文明工作”，规范征地拆迁、规范补偿、安置亲属、优先就业、规范具体行政行为；建造失落的土地。失地无业农民的社会保障制度。对于被拆迁农民的房屋，要防止“因拆迁而致贫困”。目前，各地对失地农民采取了“一次性补贴”和“年度补贴”的办法。然而，一些农民已经用完了补偿费，这使他们失去了他们的经济资源，成为“穷人”。因此，有必要建立“以土地换社会保障”的新机制和有效的农民社会保障安全网。抑制房价过快增长，加快低价商品房建设。有必要适当提高拆迁补偿标准建立农村征地拆迁协商机制和司法裁决机制，使征地拆迁过程规范化、法制化。为了从源头上遏制腐败，我们应该有严格的法律程序。要坚持“