行政处罚法、许可法(省法制办).ppt

1、行政处罚法、行政许可法讲 座,省委党校法学部 李小勇 电话1、法治是什么？,法治究竟是什么？,Rule by law,Rule of law,一、法治、行政法治与行政法定,已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律本身是制定的良好的法律！,亚里士多德,我来给个定义吧！,法律权威（形式法治）,良法之治（实质法治）,法治是公权力受到法律有效约束的原理、原则、体制、制度和实践。 标志：法律高于权力，权力受到法律的约束和控制。,西班牙2010-5-11报道，警方夜间发现一辆小车超低速行驶，违反高速公路的时速规定，警方经酒精测试含量超标，即将该人带回警局。发现原来司机是蒙特拉

2、斯的市长。10日，当地法庭判处罚款720欧元，并扣除全部12个积分，驾照作废；并罚在公共场所打扫卫生。最后法官让市长在市政府打扫一周卫生。,西班牙市长醉驾被罚,行政权的双重性：管理和服务性、侵害和腐败性。 如何约束行政权，使之尽量做好事，避免做坏事，成为政治文明的重大问题。,2、行政法治,行政法治是什么意思嘛？,“国家是个必要的祸”,恩格斯,权力不受约束，后果严重,行政法治就是法治背景下，以法律约束、控制行政权的原理、原则、体制、制度和实践。 其核心内涵是：行政机关依法取得行政权，依法行使行政权力，依法承担行政的法律后果。所谓“无法律即无行政”。 法律和行政权的基本关系是：法律地位上高于行政、

3、逻辑上先于行政、功能上约束行政。 法律约束行政权的基本目的：保障人权。,法律如何约束行政？主要方式有： 第一，行政职权法定。从主体和职权方面约束行政权。 第二，行政权的范围和方式法定。从权力的行使的实体和程序方面约束行政权。 第三，行政权作为或不作为的后果法定。从法律后果上约束行政权。 行政法治的三个方面均指向行政法定。,3、行政法定 含义：行政主体及职权、行政权行使与后果全部由法律明确规定，行政机关必须遵循法律的明确规定。行政法治、依法行政最终落实到行政法定原则。 行政法定原则是行政法立法、执法、守法、司法、监督等一系列运行机制的核心原理原则，是理解、运用行政法的一把金钥匙。 作为基层、中层

4、执法机关和执法者，主要是执行法律、适用法律，必须深刻理解、熟练掌握行政法定原则。,现在流行的说法是：“法的适用问题其实就是法的解释问题”。这句话是正确的。 如何理解和解释行政法，是我们执法者绕不过的一道坎。这就需要运用行政法定原则。 行政法是公法。 公法的解释原则是法治主义。法治主义以法律的明确规定即法定，作为基础和依据。 法治主义解释原则要求以法律的明确规定作为基础，遵循“法未授权即禁止”，以法定，即以法律的明确规定作为解释的基础，以字面解释为主要方法，反对类推解释和扩大解释。,与行政法相反，民商法是私法。私法的解释原则是自治主义，遵循“法不禁止皆自由”，在不侵害有关主体权益的情况下，可以扩

5、大解释、类推解释。 我们今天学习行政处罚法和许可法，我个人认为最重要的是要理解这两部法的核心和灵魂。 这两部法的核心和灵魂就是行政处罚法定、行政许可法定。,二、行政处罚法定原则,行政处罚是行政机关和法律法规授权组织在法定职权范围内依法定程序对公民、法人和其他组织尚未构成犯罪的行政违法行为给与行政制裁的行政处理行为。 行政处罚是对相对人加负担行为，因而法律规定了严格的条件和程序来约束行政机关的行政处罚权，以此维护相对人的合法权益。 行政处罚立法，为了约束行政处罚权，很好的贯彻了处罚法定原则。 处罚法定原则是理解行政处罚法的金钥匙。,行政处罚的设定、主体、种类、幅度、处罚范围、程序、执行、责任，均

6、由法律规定，不容许行政机关在法律之外自行确定。 1、处罚的设定法定。 这是具有重大意义的制度创新。是纠正乱设、滥设行政处罚的关键制度。 法律可以设定各种行政处罚； 行政法规可以设定除限制人身自由以外的其他行政处罚； 地方性法规也可以设定除人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚； 规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚； 其他规范性文件不能设定任何行政处罚。,2、行政处罚的主体法定 只能由法定处罚权限的行政主体进行行政处罚，否则就是主体不合格。三个标准。 一是事项管辖权。税法规定的行政处罚，只能由具有事项管辖权的税务机关做出，其他机关，哪怕是具有综合管理权的人民政府，也不能做出税务行政处罚

7、。 二是地域管辖权。 三是层级管辖权。,第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。,3、行政处罚种类法定 （一）警告； （二）罚款； （三）没收违法所得、没收非法财物； （四）责令停产停业； （五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照； （六）行政拘留； （七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

8、,4、处罚的幅度法定。 行政处罚的裁量权只能在法定幅度内进行，超出法定幅度的行政裁量，是越权处罚，因而是无效处罚。 5、处罚范围法定。 即第三条的内容。 “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚 的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。 没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。” 即受行政处罚的行为法定。法无明文规定不受罚。这是对行政机关行政处罚权的法律限制。 前述3）、4）、5）的内容类似于刑法的罪刑法定原则。,6、行政处罚程序法定 法定的行政处罚程序是代表最低限度正义的程序制度，行政机关必须遵守，违法法定程序的，行政处罚无效

9、。 当然在法定程序之外，行政机关可以酌定具有更多正义的程序。 法定的行政处罚程序，分为以下阶段: 一是调查阶段； 二是审查阶段； 三是决定阶段； 四是执行阶段。,1）调查程序 2人以上，并出示证件，表明身份，告知目的，要求协助配合； 检查相关资料，收集各种证据； 写出调查报告和拟做出处罚的意见； 告知当事人给与处罚的事实、理由和依据；告知当事人陈述、申辩的权利，告知当事人申请听证的权利； 对当事人陈述申辩的意见和材料进行复核。,2）审理程序 由法制部门进行审理。 组织听证； 写出审理报告。 3）听证程序 我国是内部听证。国外是外部听证。 听证主持人； 听证过程； 听证报告。实行卷宗主义。经过听

10、证的案件，卷宗是行政处罚决定的根据，也是司法复审的根据。在事实、证据、依据、处理、程序等固定起来，形成封闭性的文档。,4）决定程序 由机关负责人审批决定； 重大、复杂的案件由行政机关的负责人应当集体讨论决定。 5）执行程序 有申请人民法院执行和本机关强制执行两种。 均要履行通知义务； 查封同样价值的财产； 要考虑被执行人的生活； 错误执行要承担国家赔偿责任。,6）简易程序 对于违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。 执法人员要履行表明身份、固定证据、告知、听取、决定、交付文书、机关备案的程序义务。 行

11、政机关在履行上述程序的同时，必须制作并保管好各种程序文书，特别要求送达回执齐全。,三、行政许可法定原则,行政许可是指行政主体根据公民，法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。包括资格许可和行为许可。 有人问：行政许可是否就是行政审批？两者有区别。 行政许可究竟是授益行为还是限权行为？ 现在认为行政许可是以普遍禁止为前提，个别解禁为结果。因而是限权行为。 实践中存在的滥设行政许可，通过许可权来争权夺利，实际上是行政侵权、执法扰民的表现。,因为行政许可的限权性、侵益性，必须对行政许可进行严格的法律规制。如何规制？还得诉诸于行政法定原则。这就是行政许可法定原则。 许可法定原则是指

12、行政许可的设定和实施必须严格遵守行政许可法的规定，任何行政机关不得违反。 许可法定原则是行政审批革命、政府自我革命最主要的法律手段。,1、行政许可设定法定 1）行政许可设定主体法定 行政许可设定法定制度，解决的是指哪些国家机关有权设定行政许可以及以何种形式设定行政许可的问题。这一制度的立法目的是解决我国行政许可设定机关过多、过滥的问题。 法律可以设定各种行政许可（这个法律是狭义的法律概念）。 尚未制定法律的，行政法规可以设定除人身自由权以外的行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，其效力等同于行政法规。 尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定除人身自由权、资格、资质以

13、外的行政许可。,尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府规章可以设定一年期临时性的行政许可。 法律、法规、国务院决定以及省级政府规章以外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。 理解：法无明确授权即禁止。许可法未明确授予地级市、县级政府及其部门以任何行政许可设定权，这些机关无权设定任何种类的行政许可。,案例研讨,2003年8月27日，央视“今日说法”栏目报道了郑州市的“馒头办”事件。 郑州人喜欢吃馒头，所以馒头业比较发达。为了规范市场，加强馒头市场管理，郑州市政府成立了六个馒头管理办公室（市政府一个，各区政府五个）。对所有加工经营馒头的集体和个

14、人，一律采取许可审批制度，每个许可证要交纳1100元的办证费。并下文规定；不办许可证擅自加工经营的单位和个人，可罚款3000-20000元。并规定加工者每天必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉。（面粉经营部门每袋面粉给馒头办提成0.5元。）,因接到举报，发现一家馒头加工点没办许可证，擅自加工馒头。市馒头办和一区馒头办不约而同前来查处，双方数十人均身着制服，执法证及胸章，非常正规的狭路相逢在非法馒头加工点。因谁具有处罚权问题发生争吵并轻微动手。引来无数围观群众和三家媒体介入。激烈争吵也无济于事，没法，双方将官司打到省政府，大有闹到中央也要争到处罚权的气势。 非常可笑的是，“馒头办”

15、被曝光后，郑州市还继续设立了“面粉办”、“面条办”。 “馒头办”、“面粉办”、“面条办”，均是非法设定行政许可，达到争权夺利、鱼肉人民的目的。,案例：河北武安、永年等县推行的“秸秆放到证”。 来源于:邯郸在线 严把“两证”，加大放倒秸秆查处力度。大力推行秸秆放倒证和准运证制度，与各养殖户、养殖场和经销户签订合同，除对从事饲草加工、发展养殖业、温室利用、堆积沤制、直接粉碎还田的企业或农户发放秸秆放倒证外，其它秸秆一律不准放倒，对私自放倒的，罚款500元。 强化执法，严厉打击焚烧行为。组成专门的督查小组，坚持有烟必查，有火必罚的原则，制定详细可行的处罚措施，视情节轻重，分别给予罚款5001000元

16、、行政拘留15天或依法追究刑事责任的处罚。,2）行政许可事项范围法定制度,行政许可事项范围法定制度，解决的是对哪些事项可以设定行政许可的问题。这其实就是解决政府的职能问题，或者说政府职能有限性的界限问题，许可法将传统的政府职能的定位逻辑“先政府，后社会，再市场”明确转变为“先市场，再社会，后政府”的定位逻辑。 设定不设定行政许可，要先看市场自身能不能解决问题，再看社会组织能不能解决问题，市场和社会不能解决问题的，才可以设定行政许可。 根据行政许可法的规定，可以设定行政许可的事项包括：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全、有限自然资源开发利用、

17、公共资源配置以及关系到公共服务和公共利益的职业资格许可等。,案例分析：上海拍卖私家车拍照,从1994年开始这一制度。2000年全年上海的私车牌照拍卖平均中标是14416万元，而2003年2月平均中标就已达25254万元，到2004年4月平均中标更窜升为45492万元，最低中标也达到了442万元。有人说，上海的私家车牌按重量计算，价格已经超过了黄金。由于牌照昂贵，自2002年起上海就开始流行起异地上牌。苏州市车管部门统计，上海居民仅在太仓、昆山等地上牌的就已达8000多辆。上牌地点还在不断扩大，从距上海较近的地区，逐渐转向苏北、南京、浙江等地区，致使这一制度形同虚设还造成了大量税收的流失。199

18、8年上海曾推出专门面对桑塔纳的私牌，以2万元的价格起拍，而所有非沪产车仍须以至少10万元的价格购置车牌。出产富康车的湖北随后出台针对上海的报复性措施，规定购买桑塔纳必须缴纳7万元的“解困基金”，贸易战使举国哗然。最近商业部官员指责上海市的做法违反了许可法和道路交通法。,3）行政许可设定程序法定,许可法规定了行政许可设定的基本程序制度：设定行政许可的说明理由和定期评价制度。 当代世界行政领域掀起了不规制运动，就是说没有特别的理由和必要性，立法机关就不允许和通过设定行政许可。我国的许可法回应了这一运动，这就是设定行政许可的说明理由制度。该制度要求起草拟设定行政许可的法律、法规和省级政府规章草案时，

19、起草单位应当采取听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明拟设定行政许可的必要性、对经济和社会产生的影响、听取意见和采纳意见的情况，以及不设立行政许可的好处及危害。,行政许可设定后，随着市场机制的逐步完善和相应客观条件的改变，行政许可也会丧失其存在的客观依据，就要清理和取消已经设定的行政许可。这就是行政许可定期评价制度。 许可的设定机关定期对其设定的行政许可经常性地进行评价。对已设定的行政许可的事项，如果公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修

20、改或者废止。 行政许可的实施机关也可以对行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。,2、行政许可实施法定,（1）行政许可实施主体法定 实施主体制度是解决的是谁有权对相对人的申请依法进行审查、进而作出是否准予行政许可决定的问题。 第一，具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。 第二，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。 第三，根据行政管理的需要，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。,许可法在实施主体制度三个重大创新,1）相对集中行政许可权制度。经

21、国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。当前，房地产开发、公民出国审批、公司设立登记等领域。 2）一个窗口对外制度。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。这是从组织机制上解决老百姓办事在机关内部不同机构之间跑腿的问题。,3）统一办理、联合办理或者集中办理制度。 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 这就从组织机制上解

22、决老百姓办事在相关机关之间跑腿的问题 。,（2）行政许可实施程序法定,针对过去存在的暗箱操作，程序不明确、不公开的问题，行政许可法规定了严格的行政许可实施程序。 许可实施机关必须严格遵守法定程序制度。（法定程序是保障最低限度正义的程序，在法定程序之外，许可实施机关为了更高程度的实现正义，还可以酌定一些程序）,1）申请和受理程序法定 申请人以书面或电子数据方式提出申请，并提交法律要求的证明符合许可条件的文件。 对于相对人的许可申请，许可法设定了必须受理制度。 申请材料不全的，许可机关一次性告知需要补正的全部材料，即一次性告知制度。 收件制度。许可机关受理当事人的申请后，必须出具书面文书，以证明受理了申请。,2）告知程序法定 受理申请人的许可申请后，许可机关必须告知当事人陈述权、申辩权和听证权。 行政许可涉及到