构建三大系统 创新社会服务管理

1、构建三大系统 创新社会服务管理宜昌市社会服务管理创新调查报告王庆玉 张国祥2010年，我国确定了36个社会管理创新综合试点城市。值此全面建设小康社会的关键时期，加强和创新社会管理，是继续抓住用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。加强和创新社会管理，具有践行科学发展观的实践价值，具有实现党和国家长治久安的社会价值，具有利民惠民的群众价值，具有提升管理效能的应用价值。宜昌市作为全国社会管理创新综合试点城市之一，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻

2、落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以化解社会矛盾、解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，以社会管理体制机制创新和信息化建设为重点，围绕“社情全摸清、矛盾全掌握、服务全方位”的基础性工作目标，构建了人口基础信息、社会矛盾联动化解、社区综合服务三大系统，全力推进综合试点工作重点突破，取得了初步成效。一、构建三大系统创新社会服务管理的现实条件从国家大局看，经过“十一五”时期的努力奋斗，我国社会生产力快速发展，综合国力大幅提升，人民生活明显改善，国际地位和影响力显著提高，社会主义经济建设、政治建设、文

3、化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设取得重大进展，谱写了中国特色社会主义事业新篇章。在社会领域，党和国家高度重视社会管理，根据国内外形势发展变化，不断就加强和改进社会管理制定方针政策、作出工作部署，有力推进了社会管理改革创新。现在，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。同时也应看到，当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域还存在不少问题。2010年10月，中共十七届五中全会提出，要“加强和创新社会管理”。从宜昌市情看，经过“十一五”的跨越式发展，宜昌

4、综合实力跃居中部地区和长江沿线同等城市发展前列，进入全国百强。这为宜昌不断满足人民日益增长的物质文化需要、解决社会领域存在的问题，打下了重要物质基础。在社会管理领域，宜昌市委、市政府多方协调社会关系、注重规范社会行为、勤奋解决社会问题、不断化解社会矛盾、努力促进社会公正、认真应对社会风险，保持了社会和谐稳定。“十二五”时期既是宜昌在新起点上实现发展新跨越、加快建设省域副中心城市的重要战略机遇期和黄金发展期，又是社会矛盾凸显期，对推进社会服务管理创新、优化发展环境提出了新的更高要求。宜昌市委、市政府认为，社会管理说到底是对人的管理和服务。管理是服务的手段，服务是管理的最高境界。社会管理作为一项系

5、统工程，创新工作千头万绪，但又不能胡子头发一把抓，只有从矛盾最多最大最尖锐的地方突破，社会管理创新才会有的放矢，才会彰显价值。综合分析宜昌社会管理方面的矛盾和问题，突出表现为以下三点：（1）基础信息不明。宜昌市面积21000多平方公里，2010年常住人口为人，流动人口近百万。随着社会的开放性、流动性不断增强，实有人口、实有房屋、重点人群等服务管理对象底数不清、情况不明、信息不畅，社会管理难度越来越大。（2）矛盾化解不够。当前，宜昌城市化正加快推进，因征地拆迁、劳资争议、医患纠纷、人口流动、城管执法、移民问题等等引发的各类社会矛盾多发高发、相互叠加。由于职权所限等多方面原因，不少基层同志不愿、不

6、敢面对矛盾，导致矛盾收集不及时、不完全，更谈不上有效化解。（3）服务群众不力。随着社会结构的深刻变动和社会管理重心的不断下移，社区在社会管理服务工作的地位和作用愈加凸显。由于社区管理体制没有理顺，社区服务资源和工作力量没能有效整合；社区负担过重，基层社会服务管理活力不够；服务设施和服务功能不完善，不能满足居民群众日益增长的物质文化需要。因此，加强和创新社会管理，是形势所迫、民心所向。为深入贯彻落实党的十七大和十七届五中全会精神，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，推动宜昌科学发展，根据全国社会管理创新综合试点工作的指导意见和省委、省政府关于加强社会建设、创新社会管理的意见，2010年12

7、月，中共宜昌市委、宜昌市人民政府出台了宜昌市社会服务管理创新综合试点工作实施意见，明确了宜昌市社会服务管理创新的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、保障措施和工作要求。2011年1月4日，召开了全市社会服务管理创新综合试点工作动员大会，宜昌市社会服务管理创新的大幕由此拉开。二、构建三大系统创新社会服务管理的主要做法（一）构建人口基础信息系统为了全面摸清宜昌市实有人口以及与之密切关联的“户政、住房、计生、就业、社保、民政、工商、司法”等各类基础信息，宜昌市以信息化建设为手段，构建全市人口基础信息系统，初步实现了人口信息从静态管控到动态管控，从单一管理到综合管理利用。首先，细化服务管理单元。宜

8、昌大胆改革现行城市服务管理层级，建立“数字网格”，以社区网格为城市服务管理的基本单位。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，将城区112个社区划分为1110个网格，在两级政府行政体制框架内，形成市、区、街道、社区、网格五级服务管理层级，变原来的“四级管理服务”为“五级管理服务”。通过社区网格边界勘查和城市部件普查，网格“四至”界限清晰，城市部件归属明确，为全面摸清社情信息、实施精细化的服务管理奠定基础。其二，创新信息采集机制。把信息采集工作建立在群众广泛参与的基础之上，建立专群结合的信息动态采集机制。一是着力信息来源全覆盖。组织“新八大员”社区志愿者广泛收集信息，为网格管理员及

9、时提供人口、房屋等基础信息变动情况。同时，网格管理员在服务群众中主动采集小区、房屋、门牌、住户、居住人等基础信息。通过统一配发的3G无线信息采集终端“社区e通”，直接上传到全市人口基础信息系统。二是着力信息核查专业化。网格管理员根据社区志愿者等提供的信息和网格监管中心的指令，入户核查和调查，并利用“社区e通”及时更新。三是着力信息工作有效监管。通过网格管理中心（站）日常管理、网格监管中心GPS定位监控以及志愿者组织的内部约束机制，确保信息采集及时、全面、准确。通过专群结合、“面上收集和点上核查”相结合的方式，既实现了各类信息全面收集、动态更新，又避免了信息频繁多头采集、入户扰民。其三，搭建信息

10、共享平台。宜昌依托电子政务专网，整合公安、人社、民政、司法、房管、工商、计生、卫生、教育、残联等部门信息资源，建立起多方响应的人口基础信息共享交换平台。通过这个平台，将收集的各类人口信息与部门信息进行关联、比对、核查，形成包括人口、房屋、就业、社保、计生、信用等9大类、189个子项的人口基础信息数据库。网格管理员根据“两实”调查和人口普查的基础数据，通过“社区e通”进行录入。公安、司法、民政、卫生等部门对25779名吸毒人员、爱滋病人、刑释解教人员、社区矫正对象、精神病人等重点人群进行信息录入和数据图层叠加工作。2011年5月，全市人口基础信息数据库初步建成。其四，强化信息综合利用。宜昌市拓展

11、人口基础信息数据库功能，充分发挥其在服务群众、维稳处突、应急救援等方面的信息支撑作用。我们利用空间地理信息技术（GIS），对城区人口基础信息进行空间化处理，在1：500电子地图上直观展示出了“人、房、物”等各类基础信息及分布情况，实现了便捷的信息查询、统计和准确的空间定位。公安、消防、计生、房管、司法等部门在基础管理、信息研判和应急管理等方面，正积极探索利用方式。消防部门利用人口基础信息平台，建立起新的消防应急指挥系统。（二）构建社会矛盾联动化解系统宜昌市在试点中立足于全面收集、有效化解矛盾，着力再造矛盾化解工作流程，创新组织构架和工作方法。首先，全面收集矛盾。宜昌市充分发挥街道（社区）综治信

12、访维稳工作中心（站）的作用，依托社区专职工作者、网格管理员、社区志愿者，通过居民恳谈、干部（党员）下访、定期排查、诉求热线、网络巡查、媒体监督等渠道，将矛盾排查化解关口前移到社区、网格、楼栋，全面收集各类矛盾纠纷。为了有效调动基层干部主动走进矛盾、收集排查矛盾的积极性，宜昌开发了“社会矛盾联动化解工作信息管理系统”，并通过电子政务专网延伸到社区。系统运行近一年来，全市共收集各类社会矛盾1万余件。先期试点单位石板溪社区，收集的矛盾数量同比增加5倍，实现了全面收集、主动掌握。其二，再造矛盾化解工作流程。社区收集的矛盾，能化解的及时就地办结“销号”；无法化解的按矛盾的不同类别在系统中进行分流，由相关

13、责任单位按要求在规定时限内办结。为了明确程序、提高效能，宜昌市构建了社会矛盾联动化解流程电子图。参与社会矛盾联动化解的34个市直部门，再造内部化解流程，大幅压缩矛盾化解时间，压缩比为59%。按照“一门受理、分线处理、一笔审批、统一回告”的工作机制，一个窗口受理社区上报的社会矛盾，分“即办件”和“承诺件”及时分流到相关科室或协调有关部门予以办理。办理完毕后，再统一将化解情况回告社区，向群众反馈。如市城管局通过成立应急指挥中心，实行“三心合一，三环运行”，大大提高了矛盾化解和城管应急处置的效率。其三，联动化解矛盾。2011年1月，社会矛盾联动化解工作在城区全面启动，所有街道、社区和相关市直、区直部

14、门267个单位纳入联动系统。一是上下联动。对于社区自身无法化解的矛盾，改变原有的多层次逐级上报的做法，在矛盾联动化解系统中直达市直、区直部门或街道，实现社区、街道、部门三级联动化解。二是部门联调。构建矛盾大调解工作格局，积极开展“诉调对接”、“检调对接”、“警司联调”，推动人民调解、行政调解、司法调解衔接配合和相互融合。2011年前4个月，综治信访维稳工作中心（站）通过矛盾联动化解平台共受理各类矛盾2035件，办结数1826件，办结率为90%，其中，90%的矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。其四，强化检查监督。借助信息化手段，加大检查监督力度。在市综治办内部成立了“市社区网格监管中心”，选调了

15、6名工作人员，利用电子监察系统“红灯预警机制”，对延时办理的责任单位和责任人实施直接监督。“中心”成立不到1个月的时间内，就对28起超期预警事项进行了重点督办，对35起办理超期、评价不满意事项进行了调查处理。“市社区网格监管中心”利用GPS定位技术对网格管理员实施现场监督。市、区综治办对责任单位实行分级考核，考核结果每月一通报，并与单位综治目标管理、文明机关创建、公务员年度考核挂钩。（三）构建社区综合服务系统宜昌市在综合试点工作中，坚持在服务中实施管理，在管理中体现服务，大胆进行基层体制重大改革，通过“三个三”的体制创新，全面推动行政服务、社会服务、法律服务“三进社区”，有效提升基层综合服务管

16、理能力。首先，改革基层服务管理体制。宜昌市借鉴“大部门制”的改革经验，整合服务资源，凝聚工作合力，重构基层组织体系。在街道社区组建了“三个中心、三个站”。一是整合街道劳动保障所、民政办、计生办、残联等部门的职能和人员，建立街道“便民服务中心”，综合履行便民服务职能。二是整合街道原综治办、信访室、司法所等部门的职能和人员，建立“综治信访维稳中心”，综合履行维稳职能。三是新建街道“网格管理中心”，综合履行推进辖区网格化管理的职能。在社区对应成立“三个站”，履行相应职能。目前，各街道、社区“三个中心、三个站”机构、人员全部到位，新的基层社会服务管理工作体系初步建立。其二，增强基层综合服务力量。在试点

17、中，我们始终注重组织和发动群众参与到社会管理之中，在基层建立了“社区专职工作者、网格管理员、社区志愿者”三支队伍。一是扩大社区专职工作者队伍，每个居委会社区专职工作者从5人增加到7至9人。二是组建社区网格管理员队伍。按照“一格一员”标准配置网格管理员，通过公开招录和整合综治、人社、民政、公安等部门的基层协管力量，组建了1110名社区网格管理员队伍。其中，大专学历占62.73%，大学本科学历占17%，40岁以下的占88%。网格管理员综合履行“信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理”六项职责。目前，网格管理员由“市社区网格监管中心”负责管理，实行“统一购买服务、统一薪酬待遇、统

18、一综合履职、统一考核管理”。三是发展社区志愿者队伍。按社区志愿者注册率占居民人口10%的标准，积极组建综合信息员、环卫监督员、治安巡防员、民间调解员、劳动保障服务员、社会养老服务员、计生服务员和心理咨询疏导员组成的“新八大员”志愿者队伍，协助网格管理员开展社情信息收集等社区服务管理工作。目前，在城区重点路段协助维护交通秩序的就有1.6万名志愿者。其三，推动三类服务进社区。宜昌市强化社会管理中的政府服务和社会协同管理，是依托基层便民服务中心（站），建立社区综合服务管理平台，以此推动行政服务、社会服务、法律服务进社区。整合面向社区居民的各类社会服务，利用信息化技术，与有关部门和组织的业务处理系统对

19、接，建立了社区前台受理部门（组织）后台办理社区前台回复的运行模式。政府职能部门把凡是可以由社区代办的行政服务事项，下放到社区综合服务平台办理，居民不出社区就可以享受到便捷的服务。发挥政府的主导作用，积极动员各类组织、社会力量参与社区服务，大力实施“闲散青少年志能激发、刑释解教人员帮扶安置、吸毒人员管控关爱、精神病人救治康复、留守儿童亲情关爱、空巢老人孝亲服务”等工程。组织法学会、律师协会、消协等组织，开展“法制宣传、法律援助、法律咨询、消费维权”进社区活动。市区涌现出“孙万清平台”、“爱心超市”、“明跃热线”、“平价医疗”、“农民工公寓”等一批特色社区服务的典范。三、构建三大系统创新社会服务管

20、理的机制保障构建人口基础信息、社会矛盾联动化解、社区综合服务三大系统，事关社会服务管理创新全局，涉及方方面面。一套务实管用的工作推进机制是综合试点顺利进行的关键所在。在试点工作中，宜昌市坚持高位推进、合力推进、试验推进、项目推进，从组织领导、日常运行、示范带动、投入保障等方面建立了具体工作机制，支撑起三大系统。第一，建立组织领导机制。宜昌市在试点工作中成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长、14名市级领导任副组长，相关部门主要负责人为成员的领导小组，形成多方参与的工作格局。领导小组下设办公室，由市委副书记兼任办公室主任，从各部门抽调10名人员集中办公。在高规格的综合试点工作动员大会上，市委书

21、记作动员报告，“四大家”全体领导成员参加，形成了良好工作氛围。试点工作启动后，市委常委会坚持每月听取社会管理创新工作汇报，研究部署工作，保证了整个社会管理创新工作始终在党委强有力的领导下推进。第二，建立日常运行机制。为实现社会服务管理创新的可持续和常态化，宜昌市建立了“合署办公、两结合三纳入”的运行机制。即：创新办与综治办合署办公；创新办集中式攻坚与综治办常态化建设有机结合，创新办、综治办协调指导与相关部门具体负责相结合；把社会服务管理创新纳入市委市政府月度工作例会，纳入年度目标管理和科学发展考核评价体系，纳入综治工作目标责任考核。在创新办、综治办的组织协调和指导推动下，各方力量有机整合、形成

22、合力，建立了任务明确、责任到位、有序有效、运转顺畅的日常工作机制，确保了综合试点工作顺利推进。在社区工作运行机制方面，为了解决政府和社区间职责不明、社区负担过重、行政管理与居民自治不能有效对接的问题，按照“政事分开、资源整合；流程简化、效能优先；有序参与、共建共享”原则，着力建立职责明确、运转高效、综合管理的基层社会服务管理运行机制。一是理顺政社关系，建立社区公共服务事项准入和政府购买服务机制。对社区协助办理的公共服务事项进行清理，制定下发文件，公布经批准进入社区的公共服务事项，明确政府职能部门和社区职责，优化服务流程。凡需要新增的进入社区的公共服务事项，由相关部门按程序上报市社会服务管理创新

23、领导小组审批。经批准进入社区的公共服务事项，按照“权随责走、费随事转”原则，实行政府购买服务。二是强化综合履责，构建社区网格化综合服务管理机制。在社区“三个站”内，实行社区专职工作者“轮流窗口值班、一口受理办结”模式，推动社区专职工作者由“专人专职”到“一岗多能”转变，变“专科医生”为“全科医生”。在社区网格里，采取网格管理员“一人一格、综合履职”的形式，在社区基础信息采集比对工作结束和志愿者队伍组建后，积极探索网格服务管理和社区居民自治的良性互动，进一步丰富网格服务管理内容，实现社会服务管理“全覆盖”。三是回应居民需求，构建“扁平化”诉求响应机制。充分发挥社区“三个站”和基层“三支队伍”的作

24、用，通过党员工作室、人大代表工作室、居民议事厅、居民恳谈会、诉求热线、网络巡查、志愿服务等渠道，及时收集居民诉求；对社区无法解决的问题，区分不同责任主体实行“扁平操作”，直接分流送达街道、区直或市直部门解决，实现社区、街道、部门整体联动，做到矛盾不出家、小事不出社区、大事不出街道。四是着力培育发展，构建基层社会多元化治理机制。社区党组织、居委会、“三个站”各归其位，各司其责，形成社会管理与社区自治互联、公共服务与社区服务互补、政府支持与社区资源互动的社区治理机制。实行社区直选和兼职委员制；完善社区民主管理制度；大力培育发展社区社会组织。以此形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。第三，建立示范带动机制。试点试验、示范带动是宜昌市推进社会管理创新的一个重要方法。坚持制定实施方案与试点试验同步推进，边谋划、边试点、边总结、边完善、边推广。广泛学习借鉴社会管理创新先进理论研究成果和先进地区经验，深入开展调查研究。对于社区网格化综合管理、