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1、第十章 城市规划的运行与管理,内容提要 城市规划运行体系 城市规划实施 城市规划管理概论 城市管治与公众参与,一、 城市规划运行体系,城市规划的运行划分为两个部分：一是城市规划的编制过程，二是城市规划的实施、管理过程。 城市规划的编制过程:指为了获得一个既符合城市发展规律，又符合人类愿望的未来图景的城市未来发展的模拟过程； 城市规划实施、管理:就是通过城市建设活动的展开这一途径，使城市规划在城市发展中发挥作用，引导城市发展的过程。,一个国家城市规划运行体系一般包括四个方面: 规划法规 规划行政 规划编制 城市开发控制 其中规划法规是现代城市规划运行体系的核心，为规划行政、规划编制、开发控制提供

2、法定依据。,1、城市规划法规子体系,现代城市规划法规体系包括： 主干法 附属法规 专项法 相关法,有些国家（如中国），还可以分为国家和地方两个层面的规划法规体系。尽管各个构成部分的具体内容会有差异，各国和地区的规划法规体系的基本构成是相似的（如英国见表8-1）。,（1）主干法及其从属法规,规划法是城市规划法规体系的核心，因而又被称作主干法，其主要内容是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条款。 新城市规划法的诞生往往标志着城市规划体系进入了一个新的历史阶段，表现在规划行政和规划运作方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。 各国规划

3、法的详略程度不同，但都具有纲领性和原则性的特征，需要相应的从属法规来阐明规划法的有关条款的实施细则，特别是在规划编制和开发控制方面。,根据立法体制，规划法由国家或地方的立法机构制定，从属法规则由规划法授权相应的政府规划主管部门制订，并报国家立法机构备案。 在我国，中华人民共和国城市规划法作为主干法由全国人民代表大会常务委员会制定，城市规划编制办法作为从属法规由建设部制订。 在地方层面（以上海为例），上海市城市规划条例作为主干法由上海市人民代表大会常务委员会制定，上海市详细规划编制暂行办法和上海市城市规划管理技术规定等作为从属法规由上海市城市规划管理局制定。,以英国为例，主要的从属法规包括用途分

4、类规则、一般开发规则和特别开发规则。 用途分类规则界定土地和建筑物的用途类别以及每一用途类别中的具体内容；在同一类别中的用途变化不构成开发活动，因而不需要申请规划许可。 一般开发规则界定不需要申请规划许可的小型开发活动，因为这些开发活动对于周围环境不会产生显著影响，只要符合该规则的基本规划要求，没有必要进行个案申请；这些小型开发活动是大量的，采用通则管理方式，提高了规划工作的效率。 特别开发规则界定特别开发地区，如新城、国家公园和城市复兴地区由特定机构来管理（包括新城开发公司、国家公园管理局和城市开发公司），不受地方规划部门的规划控制。,许多国家的规划法在演进过程中具有综合化的趋势。 德国曾在

5、1960年和1971年分别制定了联邦建设法和城市建设促进法，在1987年汇总成为联邦建设法典，在1990年又将住宅建设减轻负担法纳入重新修编的联邦建设法典。 在英国，1990年的城乡规划法并没有提出新的城市规划体系，而是归纳了原有的规划法和有关的专项法，从而成为一部综合法。 在香港，1996年的城市规划条例草案增加了许多新的条款，也相应地废除或修改了有些从属法规和相关法律。 然而无论是主干法的综合化趋势还是采取法典形式，都无法完全替代从属法规和专项法。,城市规划的专项法是针对规划中某些特定议题的立法。由于主干法要具有普遍的适用性和相对的稳定性，这些特定议题（也许会有空间上和时间上的特定性）就不

6、宜由主干法来提供法定依据。 以英国为例，1946年的新城法、1949年的国家公园法、1965年的产业分布法、1978年的内城法和1980年的地方政府、规划和土地法等都是针对特定议题的专项立法，为规划行政、规划编制或开发控制等方面的某些特殊措施提供法定依据。,（2）专项法,（3）相关法,由于城市物质环境的管理包含多个方面和涉及多个行政部门，因而需要各种相应的立法，城市规划法规只是其中的一部分。尽管有些立法不是特别针对城市规划的，但是会对城市规划产生重要的影响。 在我国，中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国城市房地产管理法和中华人民共和国文物保护法等都是规划相关法。

7、在美国，联邦政府并不具有规划职能，但有关的环境立法对于城市开发产生了重要影响。海滨地区管理法鼓励州政府对于海滨地区（作为环境敏感地区）的开发活动实行除区划以外的特别许可制度。,2、城市规划行政子体系,目前世界各国的规划行政体系可以分为二种基本型制，中央集权型和地方自治型。大多数国家都在这两者之间寻求适合自己国情的规划行政体系。英国、美国和德国代表了三种不同类型的规划行政体系。 （1）中央集权型的规划行政体系以英国为代表。 英国政府的行政管理实行三级体系（中央政府、郡政府和区政府） 根据城市规划法，中央政府的环境、运输和区域部是城市规划的主管部门，其基本职能包括制定有关的法规和政策，以确保城市规

8、划法的实施和指导地方政府的规划工作，审批郡政府的结构规划，受理规划上诉。 有权干预地方政府的发展规划（地区规划）和开发控制（一般是影响较大的开发项目）。,（2）地方自治型的规划行政体系以美国为代表。 美国作为一个联邦制国家，政府的行政管理实行三级体系（联邦政府、州政府和地方政府）。 联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。 地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别。 并不是所有州的立法都要求地方政府编制总体发展规划作为区划，条例的依据编制总体发展规划并不是所有地方政府的

9、法定职能。,（3）德国的规划行政体系 1949年的基本法并没有土地利用规划的立法内容，各州都有各自的规划立法和相应的规划体系。直到1960年, 才制定了联邦建设法，随后又制定了有关条例，以规范各州的发展规划和开发控制。 联邦政府的规划主管部门是区域规划、建设与城市发展部，其职能是制定有关的法规和政策，确保联邦建设法的实施，协调各州的发展规划，并且负责制定跨区域基础设施（如铁路、机场和高速公路）的发展规划。除了执行联邦的规划法，州也有立法权，但必须与联邦法相符合。 联邦和州的规划法规都是作为发展规划和开发控制的法定依据，州政府在协调地方土地利用规划中起着十分积极的作用。,（4）中国的规划行政体系

10、 城市规划的编制和审批实行分级体制。各级城市的人民政府负责组织编制城市规划。 县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制。 直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。 省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划，省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。 除此而外的其他城市的总体规划和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区和直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。 分区规划和详细规划一般由市人民政府城市规划行政主管部门审批。,3、城市规划编制子体系,各国和地区的发展规划体系（

11、又称为空间规划体系）虽然有所不同，特别是在国家和区域层面上的发展规划，但可以分成两个层面，分别是战略性发展规划和实施性发展规划（或称为开发控制规划）。由于实施性发展规划是开发控制的法定依据，许多国家或地区又称作法定规划。,战略性发展规划是制定城市的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导框架，但不足以成为开发控制的直接依据。如英国的结构规划、美国的综合规划、德国的城市土地利用规划、日本的地域区划、新加坡的概念规划和香港的全港/次区域发展策略都是战略性发展规划。,以战略性发展规划为依据，针对城市中的各个分区，制

12、定实施性发展规划，作为开发控制的法定依据。 英国地区规划、美国区划条例、德国分区建造规划、日本的土地利用分区、新加坡开发指导规划和香港的分区计划大纲图都是作为开发控制的法定依据。 我国的城市规划编制子体系 城市总体规划是战略性发展规划，控制性详细规划作为开发控制的直接依据，因而是实施性发展规划。 在特大城市和大城市，分区规划也是实施性发展规划，但一般不足以成为开发控制的直接依据。,4、城市开发控制子体系,城市的开发控制是将城市规划的总体目标进行分解，并对之进行具体化，通过对城市建设过程中的各项具体活动提供指导和控制，来巩固、调谐和完善这些关系，使城市发展的整体目标得到完整的实现。 城市规划的本

13、质特征是对各种空间发展行为的规范和控制。 开发控制就是在具体的城市建设活动中，通过规划许可和规划监督等途径，借助法律、行政、经济以及社会舆论、团体压力等手段，将建设活动限定在城市规划所确定的方向和范围之内。,开发控制可以分一般为通则式和判例式。 通则式指只要符合有关法规的规定，一般开发项目可以不受规划管理人员的自由裁量而自然获得规划许可； 判例式则相反，任何开发项目都必须申请规划许可，接受规划管理的种种不确定性约束。 我国的开发控制基本上属于判例方式，规划审批的主要依据是控制性详细规划。在缺乏控制性详细规划的情况下，规划部门的管理规定（如各地的城市规划管理技术规定）也可作为依据。,在美国、德国

14、和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时几乎不享有自由量裁权。这种通则式的开发控制具有透明和确定的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺。 在英国、新加坡和香港，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门有权在审理开发申请个案时，附加特定的规划条件，甚至在必要情况下修改法定规划的某些规定，因而使规划控制具有灵活性和针对性，但也难免会存在不透明和不确定的问题。 由于通则式和判例式的开发控制各有利弊，各国和地区都在两者之间寻求更为完善的开发控制体系。通则式和判例式相结合的开发控制体系往往包括二个控制层面。 在第一层面上，针对整个城市地区，制定一般的规划要求，采取区划方

15、式，进行通则式控制； 在第二层面上，针对各类重点地区，制定特别的规划要求，采取审批方式，进行判例式控制。,1、城市规划实施的概念,城市规划编制的目的是为了实施，即把预定的计划变为现实。城市规划的实施是一个综合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社会团体的行为。 （1）政府对城市规划的实施 城市政府依法律授权负责组织编制和实施城市规划。所以，政府在实施城市规划方面居主导地位，体现为依职权的主动行为和依申请的控制、引导行为。,二、城市规划实施,主动行为： 政府实施城市规划的主动行为表现为三个方面：,政府根据经济社会发展计划和城市规划，制定其他相关的计划，如近期建设计划，土地使用计划、市政

16、公用设施各系统的发展计划等，以使城市规划所确定的目标得以具体落实；政府根据城市总体规划，进一步组织编制城市分区规划和详细规划，以使城市规划进一步深化和具体化，从而可以付诸实施操作。 政府通过财政拨款及信贷等筹资手段，直接投资于某些城市规划所确定的建设项目，如道路交通设施和供排水设施等市政公用工程设施，以便实现规划的目标。 政府根据城市规划的目标，制定有关政策来引导城市的发展。例如，通过制定产业政策，促使城市产业结构的调整，以体现城市规划所确定的城市性质和职能。,控制、引导行为： 除了直接的行为以外，城市人民政府及其城市规划行政主管部门还负有管理城市各项具体建设活动的责任。 对于非政府直接安排的

17、建设投资项目，政府规划主管部门的工作主要是对建设项目的申请实施控制和引导。 从城市规划实施的角度看，这是依申请的建设管理工作，如建设项目选址管理，建设用地控制管理，建设工程规划管理，以及对建设活动及土地和房屋设施的用途方式实施监督检查。,公民、法人和社会团体实施城市规划的作用体现为两个方面： 公民、法人和社会团体根据城市规划的目标，可以主动有所为，如对城市规划中确定的公益性和公共性项目进行投资，关心并监督城市规划的实施等。 公民、法人和社会团体即便是完全出于自身利益的投资和置业等活动，只要遵守城市规划的规定和服从城市规划管理，客观上即有助于城市规划目标的实现，也就可视为是对城市规划的实施。 可

18、以认为，城市的建设和发展，既要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资，所以城市规划的实施离不开非公共部门的作用。,（2）公民、法人和社会团体与城市规划的实施,2、城市规划实施的目的与作用 （1）城市规划实施中市场机制的缺陷 对城市建设和发展加以规划和实施规划管理是为了保障社会公众的利益，由政府以公共的名义来施行某些特定政策。 从某种意义上讲，制定城市规划就是制定城市公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。 城市规划的实施，就是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷和低效，使城市空间资源等得到优化的配置。,对于城市开发和城市土地资源配置而言，市场机制的缺陷和低效主要存在于以下五个方面： 外部不

19、经济性的存在。在土地开发中，房地产开发企业追求的是自身利益，往往把外部不经济性推给社会。 近期利益的驱动。房地产开发项目的经营往往不能客观地预计宏观经济形势和城市长远发展目标，总是趋于尽快尽量地利用自然资源和城市资源，而不顾对环境可能造成的危害和城市远期发展可能付出的代价。 对公共设施的忽略。市场不能保障社会公共设施的充分开发。 合成谬误的出现。在现代经济学的发展过程中，以凯恩斯学说为代表的宏观经济学揭示了另一种类型的市场失败-“合成谬误”。 社会价值判断的缺乏。市场机制完全建立在价格体系基础上，缺乏社会价值判断。,（2）城市规划实施的目的与作用,城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理

20、配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。 城市规划实施的主要作用表现为： 使城市的发展与经济发展的要求相适应。城市规划实施的重要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。 使城市的发展与城市社会的发展相适应。适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划实施所要发挥的作用。 使城市各项功能不断优化及保持动态平衡。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划的实施来加以解决。,3、城市规划实施的机制,城市规划的实施，需要有一定的手段和作用力，即称之为城市规划实施的机

21、制。从中外城市规划实施的经验看，城市规划实施的机制具有多角度、多层面、作用相互补充的特征。 （1）城市规划实施的行政机制 我国宪法赋予了县以上地方各级人民政府依法管理本行政区的城乡建设的权力。 城市规划法更是明确地授予了城市人民政府及其城市规划行政主管部门在组织编制、审批、实施城市规划方面的种种权力。 所谓城市规划实施的行政机制，就是城市人民政府及其城市规划行政主管部门依据宪法、法律和法规的授权，运用权威性的行政手段，采取命令、指示、规定、计划、标准、通知许可等行政方式来实施城市规划。,（2）城市规划实施的财政机制,财政是国家为实现其职能，在参与社会产品分配和再分配过程中与各方面发生的经济关系

22、。它是以社会和国家为主体，凭借政治、行政权力而进行的一种强制性分配。因此，也可以说，财政是关于利益分配和资源配置的行政。表现为： 政府可以按城市规划的要求，通过公共财政的预算拨款，直接投资兴建某些重要的城市设施，特别是城市重大基础工程设施和大型公共建筑设施。 政府经必要的程序可发行财政债券来筹集城市建设资金，以加强城市建设。 政府可以通过税收杠杆来促进或限制某些投资和建设活动，以实现城市规划的目标。如开征建筑税、投资方向调节税，或免征部分房产开发项目的营业税和交易契税等。前者是为了限制某些投资和建设活动，抑制过热的开发，后者是为了扩大房地产市场的需求，促进存量房产的消化。它们都与城市规划的实施

23、有关。,（3）城市规划实施的法律机制,城市规划实施的法律机制与行政机制相衔接，但有不同的内涵。城市规划实施的法律机制体现为： 通过行政法律、法规的制定来为城市规划行政行为授权和提供实体性、程序性依据，从而为调节社会利益关系，维护经济、社会、环境的健全发展提供条件。 公民、法人和社会团体为了促使城市规划有效、合理地实施，为了维护自己的合法权利，可以依法对城市规划行政机关作出的具体行政行为提出行政诉讼。司法程序是城市规划实施中维护公民、法人和社会团体利益的最后保障。 法律机制也是有效成立的行政行为的执行保障。中华人民共和国城市规划法规定，受规划行政处罚的违法建设工程当事人在接到处罚通告后不申请复议

24、，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。,（4）城市规划实施的经济机制,经济机制是指平等民事主体之间的民事关系，是以自愿等价交换为原则。 城市规划实施中的经济机制是对行政机制、财政机制及法律机制的补充，是以市场为导向的平等民事主体之间的行为。 城市政府及其城市规划行政主管部门既是规划行政主体，同时又享有民事权力。 城市规划实施中经济机制的引进，是政府部门主动运用市场力量来促进城市规划目标的实现。,根据改革开放以来的实践，城市规划实施中经济机制主要表现为： 政府依法律规定及城市规划的控制条件有偿出让国有土地使用权，从而既实现了符合规划的物业开发，又可为

25、城市建设筹得资金。 政府借贷以解决实施城市规划的资金缺口。借贷是要还本付息的，所以是一种民事的经济关系。 城市基础设施使用的收费，包括各种附加费，通过有偿服务来筹集和归还基础设施的建设资金，并维持正常运转。从而使城市规划确定的基础设施建设得以实施。 通过出让某些城市基础设施的经营权来加快城市基础设施建设，包括有偿出让基础设施的经营权，以及采用BOT方式（即让非政府部门来投资建设，并在一定期限内经营某些城市设施，经营期满后再将有关设施交返给政府部门）等。,（5）城市规划实施的社会机制,城市规划实施的社会机制是指公民、法人和社会团体参与城市规划的制定和实施、服从城市规划、监督城市规划的实施的制度安

26、排和作用力量。城市规划实施的社会机制体现为以下几个方面： 公众参与城市规划的制定，有了解情况反映意见的正常渠道。 人民政协等社会团体在制定城市规划和监督城市规划实施方面的有组织行为。 新闻媒体对城市规划制定和实施的报道和监督。 城市规划行政管理做到政务公开，并有健全的信访、申诉受理和复议机构及程序。,城市规划管理就是按照经过法定程序编制和批准的城市规划文件，依据国家和各级政府颁布的城市规划管理有关法规和具体规定，采用法制的、社会的、经济的、行政的和科学的管理方法，对城市的各项建设用地和建设工程活动进行统一的安排和控制，引导和调节城市的各项建设事业有计划、有秩序地协调发展，保证城市规划的实施。,

27、三、城市规划管理概论,1、城市规划管理的总体程序,（1）建立依据 即建立城市规划管理的具体依据文件，一般包括两个方面： 一是建立城市规划的有关法规。 二是编制科学合理的城市规划。 （2）报建审批 一般包括：（1）确定建设地址，核发规划选址意见书 （2）核发建设用地许可证 （3）确定规划设计条件 （4）审定建设设计方案 （5）核发建设工程许可证。 规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，简称“一书两证”，是城市规划部门对城市建设管理的重要手段 。,（3）批后管理 对批准建设的项目进行检验和监督检查工作，以及对违章占地和违章建设的查禁工作。 2、建设用地规划管理 （1）城市土地配置

28、和使用的管理的总体程序 城市土地的配置和使用管理是城市规划管理的核心内容，但是对于某一个具体的建设活动而言，其全过程牵涉到包括规划部门在内的若干部门，它们互相关联、穿插，共同组成对城市土地的开发控制体系（如图）。,在这个过程中，城市规划部门的主要职责是对建设用地的规划管理，集中体现在以下一些方面： （1）建设选址 这是执行城市规划的关键所在，直接关系到城市性质、规模、布局等城市规划目标的实施。在这一阶段，原则上需综合考虑下述问题： 认定城市建设项目的合理性及与城市发展的整体协调与否； 注重环境保护； 考虑城市各方面的承受能力； 是否符合城市规划的要求； 协调有关各方的意见； 提高土地价值。,（

29、2）用地审批 包括如下一些主要步骤： 现场踏勘，以便及时发现问题； 征求意见，包括各相关部门的意见，相邻用地单位的意见等； 划定红线，以便委托设计单位进行工程设计，进行委托征地的预联系。红线图上要标明现状道路、规划道路，并提出用地规划要求； 审查建设单位提交的总平面设计图； 核定建设单位提交设计方案的用地面积； 核发建设用地许可证明。凭此证向土地管理部门办理征地手续。城市规划行政主管部门核发的建设用地许可证是批准性文件，而土地管理部门办理征地手续后颁发的土地使用证是土地权属的确认性文件。,（3）批后管理 主要包括： 用地复核。城市规划部门有权对征用、划拨土地进行验桩； 用地检查。在土地使用过程

30、中，随时检查各种违规、违章行为； 违章处理。对违章行为采用各种法律、行政、经济处罚手段。,“管治(Governance)”无论是作为一个流行的词汇还是作为一种新的制度架构理念，正在日益风行全球。正如20世纪80年代末出现的布伦特兰 “可持续发展”概念产生的深远影响一样，目前其研究与实践已经引起西方国家社会各界包括政治管理体系设计者与执行者们的高度重视。管治作为一种全方位的社会行动（运动），正在西方政治、经济、社会的各个层面展开。,四、城市管治与城市规划公众参与,1、“管治”及城市管治,（1）产生的宏观背景 20世纪60年代以后，西方资本主义国家进入了以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社

31、会（后工业社会），正由传统的福特主义和福利国家转向后福特主义和“劳保”国家。 后工业社会的生产特征及全球化的进程，使得世界经济生产方式的空间性，既强调跨越边界、区际差异，也强调控制和协调。 作为一种源自经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市生产及生活等各个层面，而更加促使西方国家重新探讨适应其民主政治传统与当代新时代要求的制度管理模式。 由于信息、科技发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理和控制方式往往不是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的即“管治”的理念。,（2）概念由来及含义 管治概念最初起源于环境问题，随后被逐渐引入到处理

32、国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。 管治的兴起，是对过去由国家作为绝对主体力量进行各种社会事物协调失败的事例做出的反应。 由于国家市场社会之间的关系发生了新的变化，出现了各种社会经济新情况和与之相伴随的新问题，这些问题再也不能简单的借助于纯粹“社会主义型”自上而下的国家计划或凭借单一“资本主义型”的市场中介的无为而治寻求解决了。 一种寻求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的“新社会治理观”在不断酝酿、磨合中逐渐形成。D.贝尔认为，国家对解决小问题则显过大，对解决大问题则显过小。斯托克认为，政府管治的时兴在一定程度上反映着人们寻找办法

33、以减少政府消耗的资源和经费。 因此可以说，在社会经济发展越来越多元化、不定化的今天，在非正式组织力量不断壮大的情况下，管治是一种无可回避的主动选择。,综上所述，与传统的以控制和命令手段为主、由国家分配资源的治理方式不同，管治是指通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到“双赢”的综合的社会治理方式。 Governance一词多被翻译为管治，其本质上区别于传统的“统治”或我们常用的“管制”概念，其产生正是为了克服传统管理方式的简单与不足，因而有学者建议将之译为“协治”。在此我们可以概括出管治的四个基本特征： （1）管治不是一套

34、规章制度，而是一种综合的社会过程； （2）管治的建立不以“支配”、“控制”为基础，而以“调和”为基础； （3）管治同时涉及广泛的公私部门及多种利益单元； （4）管治虽然并不意味着一种固定的制度，但确实有赖于社会各组成间的持续相互作用。,（3）并非万能的管治 管治并不是万能的，管治擅长于进行横向协调及协商规范，但却往往陋于通盘权衡。根本性短处在于它试图通过引进市场式的决策模式从而排斥通过政治来治理社会，存在着某些领域同常规政治分离的倾向。 管治概念的严重问题是无法考虑政治权力的特殊性，过分强调横向管治便减少了中央政府在主要问题上推行长期政策的合法性和可能性。 从操作层面上看，管治要排除中央集权的

35、组织和控制思想，主张多种组织、多个层次和决策当局共同作用的模式，但这些多层、多变动结构中的多个成份难以自发的连接起来；同样难以想象的是，这样的结果就能产生协调的计划，达到人类各种群体所希望的各种目标。,（4）城市规划与城市管治 在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权，彼此之间相互依赖而关系复杂，存在较大的空间与时间跨度，共同参加某些项目而又具有共同的利害关系。 这时管治成为一种特别有效而适宜的调节方式，如运用在技术创新、集体行动战略或公共政策等方面，特别是在城市规划及管理中。 在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，空间资源的分配一向是政府握有的为数不多而行之

36、有效的调控社会整体发展的手段之一。 以实现空间资源合理配置为目标的城市规划及管理是城市管治的核心支撑。但随着社会经济环境的变革，传统的城市规划及管理中所奉行的单一、纵向的空间资源控制方式已愈来愈难以付诸实施。 必然亦需系统而明确地引入“管治”的思维。毫无疑问，以“空间资源管治”为核心的城市规划及管理是“广泛社会管治”的重要组成内容和基本实现渠道之一。,2、在中国引入城市管治的必要性及可能性 （1） 在中国引入城市管治的必要性 20世纪80年代以来，中国的发展已经越来越与全球一体化的进程紧密相连，因此前文所述的国际宏观背景变化也必然在中国有日益具体的表现；另一方面，中国也面临着更为特殊的国内现实

37、境况： 政治体制与经济体制的不整合：在中国，经济市场化的趋势比较明显，资本、土地和劳动力等生产要素得到重新组合和流动，然而计划经济管理模式的残余仍然主导政府的空间及社会管理方式。 民主与法制意识的增强：改革开放以来，随着民主化与法制化进程的大力推进，我国政府、社会团体、公众的相应意识及行为已经在社会经济生活中有广泛的反映，城市与区域发展中的各种问题及利益的协调，越来越成为社会各界关注的焦点,管理制度化、规范化的必然要求：缺乏管治的社会治理方式，不仅将导致非政府力量的利益损失，实际上也是将政府的单一管理置于极不稳定的境况（面临各种缺乏监督、约束的非规范力量的冲击）。建立广泛的管治理念及稳定的保障

38、体系，实际上是实现城市与区域综合管理制度化、规范化的必然前提。,（2）管治并非资本主义社会的专利 从本质上讲，管治概念的出现，实际上是为了适应急速变化的经济、社会、文化环境，一种寻求计划与市场结合、集权与分权结合、正式组织与非正式组织结合的“新社会治理观”。 因此管治不是传统计划经济或市场经济某一种政治经济体制才会遇到的问题，或某一体制擅长的专利，而必然成为世界各国的共同目标与行动。 从计划传统与市场传统两个方向共同走向管治，核心问题是如何作到最佳结合而不可偏废一方，一个基本的观点就是不能轻易放弃政府的权力。如果把全部权力都交给“管治”来处理，恐怕不仅是又进入一个时间、资源浪费的过程，更连社会

39、平衡的基本价值观都难以保持，因为市场是不保护弱者的，而政府恰恰不能如此（这就是政府存在的基本价值之一）。,区别与北美的自由主义传统，西欧近年来兴起的“第三条路线”，不能说不是一条经过多年检讨后方选择的道路和日益形成的新社会主流价值观念。 从这个意义上讲，中国的城市治有可能比西方作得更好，主要基于两个原因： 中西方具有两种不同的政治与文化传统，中国的传统价值观中保留、接受更多的集体、统一的理念； 中西方的城市与区域管治基于两个不同的出发基础，西方国家是为了应付日益多元、强大的社会力量，而中国是为了补充、完善原来过于强力的政府单一管理体系，因而在此过程中具有更大的回旋余地。,（3）中国是否存在城市

40、与区域管治的空间 针对在城市与区域规划的编制及管理体系中引入“管治”的理念并采取相应的措施，有相当一部分人报以极大的担心，担忧“管治”将对我国好不容易建立起来的脆弱的规划权威、规划制度带来巨大的冲击吗？ 事实果真如此吗？到底是什么力量在破坏规划权威、规划制度？是城市与区域管治过了头还是根本就管治不足？ 如果我们假设在城市管治中政府权威及非政府组织的力量总额是一定的，在理想规范型的城市管治模式中，政府权威及非政府组织的力量必然是相互挤占的；,在中国，在政府权威及非政府组织的力量之间事实上存在着一个重要的干扰因素来自于集团个人利益、行政长管意志等的各种非规范力量，它们对城市规划的编制、实施及管理造

41、成了极大的冲击。 显然在这种境况下引入城市管治的理念与制度，不仅不会冲击我国“脆弱的规划权威、规划制度”，相反，是通过政府权威及非政府组织的力量的同时壮大、相互协持来消除各种非规范力量的干扰，从而提高规划的权威性、制度性、法定性。 因此可以说，城市治是对城市规划制度的有力保驾，是对政府权力机构与社会民众行为的双向规范、双向促进。,3、城市规划的公众参与 （1）城市规划公众参与的借鉴 管治对城市规划来讲并不完全是一个新的思想，从60年代Dvidoff的“倡导性规划理论(Advocacy Planning)”直到今天在规划领域中一再的提及的“公众参与”，实际上也都是针对城市规划及管理工作的复杂性、

42、政策性、社会性而采取的一种管治思维。 近年来，在全球化、社群主义思潮的促动下，城市中志愿团体、非赢性单位、非政府机构、社区企业、合作社、社区互动组织等广泛势力兴起，并要求不仅仅依靠政府手中的正式资源来解决集体关切的问题。,公众参与是确保城市规划的民主性的重要环节。 在发达国家和地区，规划法规为发展规划和开发控制二个阶段的公众参与提供了法定依据和法定程序。 在战略规划和法定规划的编制过程中，有不同程度和不同方式的公众参与的法定环节。一般来说，法定规划具有更为直接的公众利益影响，因而公众享有在程度上和方式上更为完全的参与机会。 在开发控制阶段，具有显著影响的开发活动必须公布于众，使任何可能受到影响

43、的第三方也有机会参与。 美国在审理有条件的用途许可和规划设计评审时，都要举行公众征询。 在英国的地方规划编制程序中，要进行为期数周的公众征询；如果公众意见不能得到解决，则要由环境部任命的规划监察员来主持听证会。,近年来，香港城市规划条例修订的一项核心议题是在规划过程中设置公众参与的法定环节。 在编制法定图则前，首先发表规划研究报告，进行为期3个月的公众征询，为编制法定图则提供参考。 在完成法定图则的草案后，公众可在2个月内提出意见，由规划委员会加以考虑。 对于法定图则的修订，公众征询阶段从3周增为6周，使公众有足够的参与机会。 在开发控制阶段，应先公布规划申请的发展计划，让公众发表意见，供规划审批时参考。,与政府的其它行政管理职能一样，规划上诉是维护政府机构行政行为的公正性的必要机制。规划上诉的机构设置和法定程序是规划法的重要组成部分。 当规划申请被否决或规划许可附有条件时，开发申请者（称为行政相对方）有权对于规划审批决定提出上诉；在对违例开发活动进行强制处置时，行政相对方也有上诉的权力。 规划上诉由相对独立的部门（如美国的区划上诉委员会和英国的规划监察部门）进行裁决。当规划部门享有较大的自由量裁权时，法定的监督机制就更为必要