行政管理本科毕业论文-论我国城市管理综合行政执法存在的问题与对策

摘要在当代城市转型时期，我国城市管理和行政执法存在诸多问题，已成为社会关注的热点之一。随着城市化的不断推进，城市管理和行政执法在一定程度上反映了一个城市的文明，也反映了地方政府对城市管理和城市建设的观念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，也是城市管理的重点和难点。在构建和谐社会的背景下，在以人为本的行政执法理念指导下，厘清我国城市管理中存在的主要问题，进而提出更具实践性的政策建议是关键。这项研究就是从那时开始进行的。分析了我国城市管理综合行政执法的基本内涵和模式，探讨了我国城市管理行政执法的现状和存在的问题，进而提出一些有效的对策，为我国城市管理行政执法的完善和创新提供更多思路。关键词：城市管理；综合行政；执法；问题；对策

前言中国的城市管理不仅是社会管理的重要组成部分，也是一项集政治、经济、文化、教育于一体的系统工程。在当代城市转型时期，我国城市管理和行政执法存在诸多问题，已成为社会关注的热点之一。随着城市化的不断推进，城市管理和行政执法在一定程度上反映了一个城市的文明，也反映了地方政府对城市管理和城市建设的观念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，也是城市管理的重点和难点。近十年来，城市管理和暴力执法的负面报道不断成为新闻媒体关注的对象，在很大程度上影响了政府形象。城市管理综合行政执法把现代化进程中的城市变成了一个新战场。因此，我国城市管理行政执法体制需要不断创新和完善，以适应我国城市化发展的实际需要。创新城市管理行政执法体制，可以合理应对我国城市管理中的一些问题，合理防范我国城市环境执法队伍中的各种利益冲突和问题，从而更好地推动我国城镇化发展，为人民创造更加优质多彩的城镇化生活。一、城市管理行政执法体制的基本内涵（一）城市管理行政执法体制的概念城市管理行政执法体制“是指城市管理应用领域的执法机制，法律将上述两个或两个主管部门的权力集中起来，交给城市管理综合行政执法机关，原主管部门不再执行行政处罚权。”但是，在实际实施过程中，监督管理的综合行政执法机关仍然拥有行政处罚权、行政执法权和行政法律调查权。城市管理综合行政法的具体职责范围执法机构也有一定的法律依据，主要依据《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等配套文件的规定处罚权，包括市容市貌监督管理、环境卫生安全综合市政设施监督管理、城市规划建设监督管理、园林绿化监督管理，公安和交通监督管理部门除有相应的法律、法规、规章外，还有其他行政纪律处分权。其总体综合责任范围主要由七个具体的智能范围和一些具体规定组成，也称为“七+X”体制。但在每个省、市行政区域的具体实施过程中，综合责任的范围也可以改变，实际的具体实施范围由地方、市政府规定。（二）城管管理综合执法的权利范围城市管理的全称是城市管理监督部门，是经授权从事城市管理的综合行政执法机构。其执法权的范围主要包括：（一）市容环境卫生管理法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合市容标准和环境卫生标准的建筑物、设施。（2）城市规划管理法律、法规和规章规定的全部或部分行政处罚权。（3）城市绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权。（4）市政管理中法律、法规和规章规定的行政处罚权。（5）环境保护管理法律、法规、规章规定的行政处罚权的一部分。（6）在工商行政管理方面，指法律、法规和规章规定的对无证摊贩的行政处罚权。（7）公安交通管理法律、法规、规章规定的占用城市道路的行政处罚权。（三）我国城市管理综合执法的模式城市综合执法体系的完善是“摸着石头过河”的经验探索，但这种探索并非没有规律可循。管理模式也是对城市发展过程和管理经验的总结。它具有共性与个性的统一性。在个性方面，每一个城市管理过程都会形成一种独特的模式风格；就共性而言，管理过程的科学性和民主性是他们的共同目标。回顾我国城市综合执法管理的改革进程，显然在模式选择上存在差异，但综合执法改革所处的整个国家治理体系的总体背景或时代领域是相同的。目前，我国城市综合执法体系可概括为以下四种模式：一是部门联动的“大城管”模式；二是服务型“小城管”模式；第三，加强基层“放权”模式；第四，依靠市级“统摄”模式。需要指出的是，这四种模式无法全盘概括国内所有城市综合执法体制的表现形式，在机制改革过程中，不同城市会依照各自执法实践由一种模式向另一种模式转变，同时，多数城市都是以上四种模式的糅合形式而非单一模式。1.部门联动的“大城管”模式这种模式的典型区域是北京市崇文区和厦门两地。在这种模式下，针对城市执法中存在的突出问题和难点，建立“任务型组织”，通过跨部门、跨领域的高效协调机制，处理单一部门难以处理的执法事项，变“部门分工”为“集团作战”，进一步整合管理资源，增强管理协同。按照“政府统一领导、街道领导组织、日常综合监管、全面强力执法”的总体思路，赋予街道以充分的权力、充分的管理、充分的时间和充分的责任，真正落实属地责任，实现科块结合、以块为中心的管理模式，将管理重心延伸到基层，构建综合治理、综合管理、综合服务三位一体的总体框架。2.服务导向的“小城管”模式西安是“小城管”模式的典型代表。这种模式下的城管执法并不排斥大城管模式下的综合执法优势，而是更加注重服务导向，转变职能，细化职责，突出“小而精”为人民服务和重点领域精细治理的特点，通过明确职责分工，将城市管理明确划分为权利和责任，形成一支联合管理、快速高效的工作队伍，分工协作与良性互动。3.强化基层的“放权”模式上海的区县改革就是一个“放权”模式中很有代表性的例子。这种模式可以看作是对分权和分权改革趋势的积极回应。通过转变政府职能，一些工作将下放给社会。抓好管理和服务力度，精简城管机构，降低管理层次，下放基层权力，强化街道、乡镇综合管理权威，强化基层执法管理权。4.依托市级的“统摄”模式贵阳市的实践可以看作是功能拓展的典型例子。在这种模式下，职能拓展是综合执法部门的突出特点。其第一要义是“小城管，即市政、园林、环卫、绿化等日常城市管理；第二层次的含义是社区建设和社会管理；第三个层次是发展、管理和发展城市经济。在制度整合和流程再造方面，改变原有的城市综合行政执法职能，拓展城市管理内涵，提高执法效率。二、目前我国城市管理综合行政执法存在的问题从目前全国开展的相对集中的处罚权制度工作来看，这项工作进展相对缓慢，各地区发展不平衡。从立法角度看，相对集中的行政处罚权领域存在着执法多、责任交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，行政主体与行政客体之间的矛盾仍然比较尖锐，严重影响了执法效率和政府形象。综上所述，主要包括以下几个方面：（一）立法滞后，执法依据尚不明确我国城市管理综合行政执法立法滞后。到目前为止，还没有系统的城市综合管理法。城管执法的法律依据只是行政处罚法。《行政处罚法》只规定了实行相对集中行政处罚权制度的原则，没有明确规定城管队伍成员的权利、义务、法律责任和职责范围。城管团队成员在执法过程中缺乏明确的相应依据、制度和规范约束。处罚部门的检查权属于什么样的权力，如何行使，这些问题都没有深入的研究。目前，城管综合行政执法的实施依据是原管理部门的法律法规，转移的执法职能也很不完善，影响了城市管理综合行政执法的刚性原则。在国家引入相对集中的行政处罚权之前，某一方面的行政处罚权已通过法律规定分配给相应的行政职能部门或直属机构。根据法治原则，这些相应的行政职能部门可以依法履行职责。相对集中的处罚权出台后，这些法律赋予的职权无法有效行使。相反，作为综合行政执法主体的城市管理监督部门行使这部分权力，导致依法行政的行政主体不依法行使职能，而是城市管理监督部门，综合行政执法的主体，可以依法行使其职能，但没有明确的法律可供参考的情况。例如《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定，在城市规划区内进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期停止建设、拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划的，可以采取纠正措施，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，处以罚款。“根据《城市规划法》的规定，处罚权的行使由县级以上地方人民政府城市规划部门管理。但是，相对集中的行政处罚权实施后，城市规划部门将不再行使处罚权行使惩罚的权力。无法律依据的城市管理综合执法部门拥有这一权力。城市管理综合执法部门履行职能后，没有确切的法律法规为其执法提供有力支持。此外，大多数对城市管理进行全面执法的城市都是通过政府法规授权的。以法规为执法依据，容易造成行政诉讼的不利局面；此外，由于我国尚未出台明确的行政执法法，城管综合执法机构采取暂停、强制拆迁等行政执法行动没有明确的法律依据。一旦发生行政诉讼，法院就没有可参照的评价标准，只能参照《行政处罚法》的相关规定或依靠其自由裁量权。综合执法机构无法充分有效地解释其具体行政行为的合法性。在司法过程中，这种情况将使执法部门难以获得强有力的支持。（二）体制混乱，执法工作推进缓慢城市管理监督部门体制混乱可分为三个方面，包括机构设置不规范、协调机制不畅和管理体制不健全。首先，制度设置不规范。目前尚不清楚城市管理和监督部门属于哪些国家机关。有的地方将其列为政府的组成部门，有的地方将其列为政府部门的下属机构，绝大多数城市政府将城市管理综合执法主体界定为公共机构。此外，城管执法队伍的设置也多种多样。城管综合行政执法主体执法的合法性得不到保障，不仅极大地影响了执法的公信力，而且制约了行政执法的效率和水平。这样一个混乱的体系很容易让公众质疑执法主体的合法性。二是协调机制不畅。将多个部门行使的政府管理职权集中到一个行政机关，是为了解决多执法、职责交叉的问题。但是，在综合执法体系形成的过程中，由于部门利益博弈、人员沟通协调、责任归属等原因，在部门职责划分上，我们往往从狭隘的部门利益出发，踢出管理难的“硬骨头”，没有人愿意借机到城管综合执法部门，掌握对自己有利的权力。因此，原有的执法机构没有减少。相反，由于行政处罚权界定不清，在执法实践中出现了新的责任交叉问题。第三，管理体制还不完善。现行法律、法规和规章具有高度的专业性。许多地方的城市管理没有上级主管部门，行政处罚权相对集中的执法部门在业务交流和信息提供方面存在很多模糊之处。由于缺乏集中的主管部门和统一的城管法律法规，各地城管综合执法队伍的管理制度、人员身份、组织性质和着装标识没有统一的标准，直接影响了队伍的形象，难以从根本上解决执法人员的身份、人身安全等问题，挫伤了城管执法的积极性，使许多高素质人员不愿加入城管执法队伍。由于无法解决身份问题而调任的现象也比较普遍，严重影响了城管队伍的稳定和综合素质。（三）观念有误，城市管理理念滞后长期以来，中国实行政府与社会高度一体化的管理模式。政府将社会公共事务的管理视为政府的管理。城管执法中尚未真正形成规范有序、以人为本、文明执法的城管队伍理念。事实上，从引入相对集中的处罚权到设立城市管理和监督部门，城市管理和执法一直奉行“大棒”政策，从设置限制到封锁。然而，管理部门非但没有消除对执法对象的负面影响，反而受到了指责。因此，行政执法中的执法违法行为时有发生，执法环境陷入困境。（四）暴力执法，队伍素质有待提高由于城管执法队伍起步较晚，与其他执法部门相比，城管执法队伍的执法能力、执法手段和执法经验还不成熟，在一定程度上影响了正规执法的规范化。城管执法人员素质参差不齐，部分执法人员法律和专业知识相对缺乏，文化水平不高，办案能力有限。由于法律知识的缺乏和法律观念的淡薄，在执法过程中，很难熟练运用相关程序，严格控制自己的情绪，遵守法律要求的执法规范，甚至执法的粗糙方式，那么暴力执法现象自然有其合理性。此外，这些人还具有“执法者是管理者”的特权思想，权力和金钱交易现象在执法队伍中也很普遍。“在管理中体现服务，在服务中实施管理”的概念在这些执法人员眼中并没有普遍形成。（五）历史遗留，执法环境仍旧艰难城市管理执法现状不容乐观，难以得到管理部门和公众的广泛理解和支持。城管执法工作大多涉及社会弱势群体，反映了社会中许多深层次的矛盾和问题。城市管理者与被管理者之间的矛盾已成为各种矛盾的焦点。这些矛盾和问题，单靠城管部门是解决不了的。面对弱势群体对生活资料的需求和相当一部分社会群众的不理解，可以想象，执法难度很大，由此产生的问题对城市管理和执法造成很大阻力。非法修建和非法占用道路屡禁不止。摊贩和城管玩“猫捉老鼠”和“游击战”的游戏，使城管难以取证、处罚和执行；“暴力抗法”频频上演，极大地影响了球队的士气和风格。一座城市不仅仅是一座高层精英的城市。它应该是一个综合体，包含各种不同级别的人。的确，这些流动摊贩的出现给市容和环境卫生的管理带来了很大的麻烦，但他们会被禁止吗？舆论普遍同情弱者，媒体热衷于城管执法矛盾纠纷的负面报道。公民对城市管理和执法的偏见和抵制，给城市管理和执法带来了极大的麻烦。对这一矛盾的深层思考是城市管理权行使的价值合法性。三、完善我国城市管理综合行政执法的对策（一）完善城管执法相应的法律法规完善法制是改善城市管理和执法环境的基础。因此，当务之急是尽快制定城市管理综合行政执法专项法律，缓解执法者与执法相对人之间的合理性与合法性矛盾，使其在执法过程中具有足够的权威性和独立性，解决合法性不足的问题，明确城管执法的范围（执法权）、执法职能和执法手段。由国务院法制办公室牵头，有关职能部门参与，认真调查当前城市管理综合行政执法情况，尽快制定有关城市管理和执法的法律法规。一方面，要修订与相对集中的行政处罚权制度相抵触的现行法律法规，从公共权力配置、机构设置、人员配备、职能界定等方面重新“洗牌”，建立相对独立的审批权和处罚权相分离的法律体系，以适应相对集中的行政处罚权建立的分权体制，使城管执法部门更能得到执法部门的认可。另一方面，要制定城市管理法，通过国家立法，将原部门的行政处罚职能转移到地方城市管理综合行政执法部门，在与其他部门的协调过程中具有足够的权威性和独立性，以确保良好的城市管理秩序，促进城市经济发展。只有在法律的支持下，城市管理才能持续发展。（二）推进体制改革，适应发展需要在推进体制改革之前，我们必须澄清集中管理的问题。有专家建议国务院明确城市管理综合执法主管部门，设立专门机构，负责全国城市管理和监督部门的管理工作，实现全国城市管理综合执法领域的法制统一规范管理。建立健全指挥协调机制，统一指挥城市管理，实施监督。由于行政执法工作面广，行政执法人员在执法过程中有一定的自由裁量权，为了进一步深化和谐执法工作，使之沿着正确的轨道运行，必须进一步严格规范执法行为，完善各项执法体制，从制度和源头上改革创新行政执法体制要求，实现和谐城管和综合执法。对政府有关部门的职责、权限、机构设置和人员配置进行相应调整，禁止执法人员任意执法；尽可能集中城市管理领域的行政处罚权，合并相关部门的行政处罚职能，理顺执法管理体制，改变多头执法的问题，重复执法，扩大执法队伍；改变城市管理领域机构分散、政企不分离的现状。同时，要进一步完善执法质量评价体系，落实网格执法、执法过错责任追究制度等。（三）要疏堵结合，实行人性化管理毫无疑问，城市管理的根本目的是为人民服务。城管执法人员不仅要有坚定的政治信仰，还要掌握城管执法的专业知识，定期接受培训，切实提高思想意识和工作能力，特别要注意提高法律专业知识和执法专业知识。城管执法人员要有明确的“服务”意识，认识到执法人员也是服务提供者，在积极、周到、及时、高效履行职能的同时，积极探索提高执法效率、提高执法质量的途径。如何采取更加人性化、人性化的管理方式，更好地为广大群众服务，是城市管理和执法工作者应该探索和追求的目标。城市管理要注重沟通与沟通，实现管理者与城市人的和谐，不断提高政府的服务意识和服务能力。在当今信息爆炸的时代，信息更新的步伐正在加快。在这种情况下，建立学习型城管行政执法队伍是时代发展的必然要求。时代发展的一切新知识都是行政执法人员学习的内容，这就要求我们加大学习力度，与时俱进，不断开拓新的学习和研究领域，努力提高行政执法人员的综合素质。（四）严格执法程序，建立监督机制执法程序一旦确立，按照法定程序开展执法工作是主体的重要前提。否则，必须按照法定程序进行，执法工作的责任必须按照法定程序进行。此外，作为执法的对象，城管执法主体的执法程序的合法性可以根据程序来确定，从而更有效、更及时地保护其合法权益不受侵犯。同时，有效监督执法主体的主观随意性，限制权力的任意扩张。因此，城管执法机构必须严格按照《行政处罚法》规定的程序执法、依法办事。在城市管理和执法过程中，引入了一套听证程序。结合城市管理和执法的特点，从听证的范围和条件、听证的通知和通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、反辩论制度、，听证笔录制度、听证文件、证明程序等。这样，可以在一定程度上实现城管执法的阳光化，进一步避免城管执法与对方之间的强烈冲突，这无疑是解决当前症结的良药。同时，为了扩大城管执法监督的范围，可以聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光，建立公民投诉制度，加强社会和群众对城管执法部门和执法人员的监督，使城管执法决策更能体现公共利益。只有这样，行政相对人的合法利益才不会受到执法机关违法程序的损害，也才能减少相对人的反对。（五）鼓励创新思路，改善执法环境在新形势下，行政执法面临着许多新情况、新问题。对于这些新情况、新问题，我们不能简单地用旧方法、旧观念来对待。要以创新思维和发展眼光对待，坚持疏通与封锁相结合，加强法制建设和制度建设，用法律手段引导和规范。在行政执法过程中，我们会遇到各种各样的问题，比如被动抵制和群众不配合执法。此外，行政执法人员在执法中还会受到虐待、围困和殴打。归根结底，这些问题是政治、经济、文化等矛盾的综合反映，这就要求我们按照和谐社会的要求思考行政执法工作，拓展工作视野，开拓创新思路和新政策，创新运用法律、经济、行政等手段，全面解决行政执法中存在的问题。构建和谐社会要求我们跳出传统的行政执法思维模式和工作模式，对新时期的行政执法有新的思考和认识。

结束语在强调个人自主的现代社会，人们的权利意识不断觉醒，被管理的每一个细节都反映出越来越强的脱离倾向。与此同时，面对复杂的社会事务，政府无法继续扩大权力范围。它必须清楚地认识到自身能力的局限性和寻求合作的重要性。这样，行政执法的三大主体就被合理地纳入了街道管理之中。其中蕴含的公民自我管理和社会多元治理理念，为真正实现公共利益、满足公众需求提供了可靠途径，也为城市综合行政执法体制改革提供了可能的解决方案。总之，只有严格执法，同时实现文明和谐执法，行政执法才能真正得到人民群众的支持，促进而不是阻碍和谐社会的建设，真正通过行政执法创造和谐包容的局面。城市管理