《PPP模式下城市轨道交通项目财务评价问题及完善对策研究14000字（论文）》

第1章绪论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景城市轨道交通因其具有较好的灵活性和舒适性，已经成为许多城市的主流出行方式，该方式有助于改善市民的交通出行方式，提高市民的出行意愿，从而带动沿线地区的经济，促进城市发展。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）颁布实施后，激励了大量的城市积极参与城市轨道交通的建设，项目的数量呈不断增长的趋势。但随着项目投入运营，城市轨道交通项目出现了资金不足、债务居高不下等问题，为解决项目存在的资金短缺问题，财政部开始在部分城市推行建设PPP试点。由于城市轨道交通项目具有投资资金量大、公益性强、运营成本高及投资回报周期长等特点，传统的投资模式已无法解决项目资金紧张的问题，而PPP模式可以帮助项目拓宽资金来源渠道，提升项目的可持续性。为更好地推进PPP模式在城市轨道交通项目中的应用，吸引社会资本方参与投资，在进行财务评价时，应当结合项目特点对其进行完善，以提高评价结果的可操作性。1.1.2研究意义通过对城市轨道交通PPP项目及财务评价的现状进行统计分析研究，可以为了解城市轨道交通PPP项目提供数据资料、帮助完善财务评价体系，本文的研究意义主要体现在如下两个方面：（1）完善PPP项目财务评价体系，有助于PPP模式在我国的推广运用。现阶段有关项目财务评价的研究大部分是对投融资项目或政府投资的市政工程进行研究。而PPP项目在应用范围、收入来源、定价方法等方面较传统项目有所不同，在研究PPP项目财务评价时应当要注意这些特点。本文选取城市轨道交通项目进行研究，既可以促进我国城市轨道交通的发展，又可以为其他类型PPP项目的财务评价提供参考。（2）本文的研究涉及城市轨道交通PPP项目的合作年限、合作期限、地区分布情况、财务评价指标的应用频率、票价测算考虑因素等多方面，可以为了解城市轨道交通PPP项目及其财务评价的现状提供数据资料。1.2国内外研究现状通过查阅文献资料，现阶段关于城市轨道交通PPP项目的财务评价主要可以从三个方面进行论述。一是项目财务评价的研究，即目前财务评价中存在的问题，以及该如何选取评价指标；二是对于票价制定的研究，主要是关于城市轨道交通票价受哪些因素影响；三是对补贴模型的研究，重点是根据目前补贴测算时暴露的问题来完善补贴模型。（1）项目财务评价的研究朱筱菁（2016）研究统计了多个城市轨道交通项目的预测指标平均值，认为应当根据城市的经济发展水平和项目的特点进行财务评价。许晨（2018）为提高城市轨道交通PPP项目财务评价的科学合理性，运用DEMATEL模型有针对性的选取了项目财务评价指标。RuiSu（2019）运用模糊数学研究了项目财务评价体系，优化了目前的财务评价系统。ParthaB.Sampathkumaran,MartinWirsing（2013）研究了财务评价中的参数选取方式，提出了参数变化的结构化法，实现财务优化。焦新武（2016）研究了PPP项目和传统投融资项目财务评价之间的区别，提出应当从计算期、特许经营权、项目受益人等方面就传统项目的财务评价进行改进。崔新坤，张萍（2019）提出应当要从项目经济可行性和财政承受能力之间的关系来把握项目的财务评价系统，使PPP模式更能发挥出其应有优势。王伯英（2018）分析了PPP模式下资金回报率和财务补贴金额的测算这两方面的因素，为项目顺利实施提供理论基础。连春茗，孟昭亮（2017）研究了PPP项目财务评价中的内部收益率及政府财政补贴方式，提出应当根据现实情况选取合适的内部收益率，从而使财政补贴测算结果更为准确。（2）票价制定的研究韩伟（2021）研究了现阶段各地区主流的城市轨道交通票价制定方式，为使测算结果更为科学合理，设计了双层规划模型来进行票价测算。杜静（2021）提出了当前城市轨道交通在票价制定上存在的缺陷，提出可以从管理上来完善票价的制定方式，提升项目的经济效益。施泉（2020）研究了票价测算的各项因素，并对不同因素的作用进行了梳理，旨在帮助票价制定部门更好地进行票价制定。（3）补贴模型的研究曾秋霖（2017）分析了对公交进行补贴的必要性，并基于社会福利最大化的原则，构建了财政补贴模型。常吉栋，周霞明，姜玲玲（2012）研究了目前主流的三种政府补贴模型，提出了目前补贴模型计算公式中仍存在的许多问题，分析了各种模型适用的项目范围。李曦（2018）研究了21号文件公式与传统等额本息测算方式的区别，提出21号文件公式在PPP模式上运用时存在的不足。1.3研究内容与研究方法1.3.1研究内容本文将结合城市轨道交通PPP项目财务评价的特点，对目前项目财务评价中出现的问题进行优化。本文的研究内容包括以下几个部分：（1）根据财政部政府和社会资本合作中心项目库中的数据资料，确定财政部PPP入库的城市轨道交通项目样本，收集项目样本及其财务评价现状相关的各项数据。（2）统计分析城市轨道交通PPP项目的地区分布情况、投资规模、各年新增项目数、合作期限和运作模式，并针对城市轨道交通PPP项目财务评价中的财务评价指标应用频率、折现率选取方式、票价测算考虑因素、补贴模型选择类型等数据。（3）根据统计的数据资料，深入分析城市轨道交通PPP项目及其财务评价的现状，并根据统计结果分析项目财务评价中存在的主要问题。（4）结合项目财务评价基本理论，考虑城市轨道交通项目的实践运用，提出项目财务评价的改进方法。1.3.2研究方法（1）文献分析法。基于现阶段项目财务评价的理论体系，收集并整理有关项目财务评价和城市轨道交通PPP项目的期刊、书籍、学术论文等文献资料，了解PPP项目财务评价的现有评价指标和研究现状，获得合理可靠的项目财务评价结论。（2）统计分析法。根据财政部PPP数据库中入库项目的数据资料，运用爬虫软件后羿采集器统计PPP财政部数据库中城市轨道交通PPP项目的各项数据，对搜集部分数据进行分析，得出研究结论。第2章PPP项目财务评价概述2.1PPP模式的概念PPP模式是指社会资本方与政府方通过签订合同，在公益性或准公益性服务领域达成合作，社会资本方将自己的资源运用到公共项目中去，利用项目运营之后能够取得的收益及政府方的财政补贴，来保证项目建设或者运营阶段的顺利进行。该模式通常由社会资本方负责项目的建设、运营和维护，同时，也可以采用“使用者付费”与“政府付费”的方法来实现合理的投入收益[1]。2.2城市轨道交通PPP项目的特点2.2.1投资金额大城市轨道交通项目通常投资资金量大，资金回收慢，作为一个庞大的系统，对于项目建设、运营维护等方面的技术要求高，导致政府投资人的压力大[2]。由财政部PPP数据库的入库项目可知，在市政工程这一大分类中，包括了城市轨道交通、管网、海绵城市、市政道路、公交、广场、景观绿化、公园、排水、停车场、供热、污水处理、垃圾处理等18个项目。通过对各项目的平均投资额统计发现，目前城市轨道交通项目数量虽然不多，但是投资金额巨大，其平均投资额高达1706389万元，远超其他市政工程类PPP项目，如下图2.1所示。单位：万元单位：万元图2.1市政工程各类别项目平均投资额2.2.2准公益性城市轨道交通PPP项目的准公益性主要体现在票价的制定上，根据PPP财政部已入库资料可知，所有的项目在进行票价制定时都会考虑到项目的准公益性。因此，引入PPP模式可以帮助项目获得更多的收益来源，从而更好地保证项目准公益性的实现，使票价既能满足市民需求，又能维持项目持续运营。此外，政府方还可以对社会资本方进行监督，让社会资本方选择合理的方式来运营项目，在确保高质量项目服务的基础上，合理有效的节约资源，既要保证项目的公益性，又能够降低项目的运营成本[3]。在PPP模式下，城市轨道交通项目既能方便居民的出行，还能促进沿线区域的发展，统筹项目的公益和商业价值。2.2.3投资回收期长根据PPP财政部数据库中城市轨道交通PPP项目财务评价的数据可知，当前我国项目的投资回收期一般在30年左右，且均超出项目设定的计算期，而其余市政工程项目的投资回收期平均在10-25年左右，相比之下城市轨道交通项目的投资回收期较其他项目相比较长。这意味着仅靠项目自身的运营收入无法弥补项目建设运营过程中产生的资金缺口，为确保项目的财务生存能力，采用PPP模式可以为项目提供政府财政补贴和相关的优惠政策，提高项目的运营收入，缩短项目的投资回收期。2.3项目财务评价的相关理论2.3.1项目财务评价的概念项目的财务评价是指从项目的财务风险入手，分析项目存在的各项风险因素，并对其风险进行监控和评估，并据此制定出一套切实合理的风险管理对策，以减少甚至消除风险，保证项目的持续发展[4]。2.3.2项目财务评价的内容（1）盈利能力分析盈利能力分析是财务评价的重点，是投资方最关注的一项内容，是项目运营的主要目标。其根本目的是通过评价及时发现项目存在的问题，并针对项目存在的问题制定解决方案，提高项目偿债能力和财务生存能力，进而提高项目获取利润的能力，确保项目的可持续发展[5]。（2）偿债能力分析项目的偿债能力是债权人关注的重点，它可以对项目的偿债能力进行评价，从而帮助债权人决策是否提供资金。项目的偿债能力是项目能否可持续发展的关键，静态上指的是用\t"/item/%E5%81%BF%E5%80%BA%E8%83%BD%E5%8A%9B/_blank"项目资产清偿项目债务的能力，从动态上看就是指利用项目资产和运营活动所产生的收入来偿还负债[6]。（3）财务生存能力分析项目的财务生存能力是以项目的实际经营活动为基础，用过对其未来的经营状况进行评估，以保证其在财务上的可持续性。要使项目达到可持续发展的最根本要求是拥有充足的净现金流，一般情况下，项目的财务生存能力主要通过两个标准来衡量：净现金流量和累计盈余资金[7]。2.3.3PPP项目财务评价的特点PPP项目的财务评价作为可行性研究报告中重要的内容之一，直接影响到政府对社会资本方财政补贴额的计算，也是项目吸引社会资本方参与竞标的重要经济指标。目前，国内对PPP项目进行财务评价时，多以2006年住建部与国家发展改革委员会共同发布的《建设项目经济评价方法与参数》为基础。与传统的项目财务评价相比，PPP项目财务评价的主要特征如下：（1）适用范围不同。传统的项目财务评价主要是为了项目的投资决策，而PPP项目财务评价适用于项目的全生命周期，在整个建设运营过程中都具有重要的参考作用，并且可以帮助判断是否要采用PPP运作模式，为双方确定合作条件提供参考依据[8]。（2）收入来源不同。传统投融资项目主要是盈利能力好、有竞争优势的项目，主要依靠项目运营过程中的收入来获取利润。PPP项目的收入包括项目的运营收入和政府的财政补贴，由于PPP项目的公益性和准公益性，使得政府的财政补贴成为项目的收入来源[9]。（3）定价方法不同。传统投融资项目通常由市场的供需关系来决定价格，而PPP项目则需要考虑到消费者的支付意愿，并结合项目运营所需的成本费用，在保本微利的原则上提出价格的制定方案[10]。第3章城市轨道交通PPP项目财务评价的现状与问题分析3.1城市轨道交通PPP项目现状在2022年4月26日召开的中央财经委员会第十一届会议上，中央强调了全面加强基础设施建设，要求推动PPP模式规范发展，这无疑会推动城市轨道交通PPP项目的发展。且在目前地方政府财政资金缺口巨大的情况下，未来我国城市轨道交通项目PPP投融资需求仍将持续增长。为保证数据真实可靠，本文采用财政部PPP数据库中入库项目作为样本，统计分析样本的各项数据。截至2022年5月，财政部PPP数据库中共有城市轨道交通PPP项目入库项目63个，其中示范项目18个，包括国家级示范项目14个，省级示范项目4个。本文针对进入执行阶段的59个项目，总投资共计10059亿元，进行数据统计与分析。13.1.1城市轨道交通PPP项目地区分布情况从各地区城市轨道交通PPP项目的分布数量上看，我国大陆地区目前共有21个省、区、市开展了城市轨道交通PPP项目，仅有西藏、宁夏、广西和上海等10个地区没有城市轨道交通PPP项目。下图3.1展示了城市轨道交通项目在各地区的分布情况，从各省城市轨道交通PPP项目数量来看，天津位于首位，共有10个项目之多，山东紧随其后位居第二，项目数为6个，此外，安徽、湖南、河南等地区的项目数均比较少，仅有1个。图3.1各地区城市轨道交通PPP项目数量按照七大地区划分后对项目数量和投资金额进行统计分析发现，目前华北地区的项目数为22个，投资金额达到4573.30亿元，是项目数目和投资总额最多的区域；排名第二的是西南地区，共有13个项目，总投资2359.42亿元；华中地区和东北地区所含项目最少，只有3项，投资总额分别为247.37亿元和652.06亿元，如下表3-1所示。表3-1项目各地区分布情况序号地区城市轨道交通PPP项目个数/个投资金额/亿元1华北224573.302华东81208.733华中3247.374华南6556.665西南132359.426西北4637.867东北3652.06由上诉统计分析结果可知，城市轨道交通PPP项目的分布并不均衡，如山东省和江苏省等人口密度较大的地区，PPP项目相对较多，而河南和安徽等地虽然也是人口大省，但PPP项目却相对较少；在4个直辖市中，天津、北京和重庆的PPP项目数量均较多，相比之下，上海市作为经济发达地区，却尚未启动建设城市轨道交通PPP项目，处于较为滞后的位置；此外，在我国的5个自治区中，仅有新疆维吾尔族和内蒙古有PPP项目。在我国的七大地区中，华东作为人口最多的地区，其PPP项目数却仅排在第三位，而华北和西南地区则更倾向于采用PPP模式来进行项目建设，且投资金额也较大。3.1.2城市轨道交通PPP项目各年新增项目数量按照不同年份对城市轨道交通PPP项目各年新增数量进行了统计，从整体来看，我国的城市轨道交通PPP项目数量呈现出先增后减的发展态势，2012-2014年数量增长较为缓慢，2014-2015年期间项目数量有大幅度的提升，在2015年新增项目数高达21项，从2015年起，项目数量开始逐步减少，在2019年项目数量有小幅度波动，后继续下降，到2020年下降为2个，如下图3.4所示。由项目数据的变化可知，PPP模式开始推行的初期，在我国财政部和国家发展改革委等部门发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一批文件的影响下，快速推进了我国城市轨道交通PPP项目的建设。由于财政部在各地区推进建设试点项目，提升了社会资本方对项目建设和运营的热情，但随着项目的逐步投入运营，城市轨道交通项目出现了政府投资资金紧张、债务居高不下等问题，导致社会资本方在进行投资决策时变得更加谨慎。图3.4城市轨道交通PPP项目各年新增数量3.1.3城市轨道交通PPP项目投资规模为研究城市轨道交通PPP项目的投资规模，本文首先根据不同地区划分，统计了各地区的平均投资额，发现内蒙古、北京、贵州、四川、黑龙江、山东地区的平均投资额均较大，其中内蒙古的平均投资额最高，为374亿元，而内蒙古仅有1个项目。此外，北京的平均投资金额也高达363亿元之多，在各省中排名第二，远远超过其他省份。而排名第三的贵州，其平均投资额为253亿元，只有北京地区的三分之二。项目数量最多的天津，平均投资额仅155亿元，排在第9位。如下图3.3所示。值得注意的是，在平均投资额较大的城市中，大部分城市集中在北方地区，且北方地区的平均投资额明显高于南方地区，这说明我国的重大交通项目主要集中在北方地区，并且北方地区政府更倾向于采用PPP模式来建设城市轨道交通项目，PPP模式可以吸引社会资本方的加入，缓解政府的财政压力，从而帮助财政较弱的北方地区政府开展大规模建设城市轨道交通。单位:亿元单位:亿元图3.3各地区城市轨道交通PPP项目平均投资额其次，本文按年份划分，统计分析了项目各年的总投资额和平均投资额。由统计数据可知，总体上我国城市轨道交通PPP项目各年总投资额的变化与项目数量的变化相似，整体呈现出先增后减的态势，在2012-2014年期间增长较为缓慢，而2014-2015年增长速度较快，2015年总投资额迎来了一波高潮，达到峰值4043亿元，这是由于财政部对于PPP模式应用的推进，从2015年起开始逐步降低，到2020年时减少到106亿元，这主要是因为在实际运用中PPP投融资模式开始暴露出一些问题，导致社会资本方不愿再像前几年那样积极进行投资。相比之下，项目的平均投资额则比较平缓，在2012年平均投资额最高，高达445亿元，且该年仅有1个项目，在2014-2019年期间项目的平均投资额都较为平稳，其数值均保持在160亿元上下，在2020年下降到最低27亿元，如下图3.2所示。单位：亿元单位：亿元图3.2各年份城市轨道交通PPP项目投资金额3.1.4城市轨道交通PPP项目的合作期限按照《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)的要求，PPP项目的合作期限不得少于10年，《基础设施和公共事业特许经营管理办法》中明确规定了PPP项目的合作期限最长不得超出30年，所以大部分PPP项目的合作期限都是在10-30年期间。鉴于城市轨道交通PPP项目投资回收期较长，为了使社会资本方的利益得到更好的保障，其合作期限通常也较长。根据PPP财政部的入库数据显示，在59个城市轨道交通PPP项目中，有34个项目合作期限为25-30年，超过总量的一半，而合作期限大于30年的项目有7项，此外，合作期限在20-25年间的有16个项目，由此可知，有97%的项目合作期限在20年以上，而合作期限在20年以下的项目只有2个，由此可知，目前城市轨道交通PPP项目多为合作期限在20年以上的中长期项目，如下图3.5所示。图3.5城市轨道交通PPP项目合作年限与公共图书馆、海绵城市等合作期限在15年左右的项目相比，城市轨道交通项目多为25年左右的长期合作。此类项目通常具有较为明显的公益性特征，且投资规模较大、回收期较长，所以需要较长的合作期限。根据城市轨道交通PPP项目的财务评价可知，大部分项目的投资回收年限都大于30年，且大于项目设定的计算期，PPP模式可以拓宽项目资金来源，帮助项目缩短投资回收年限，帮助项目在合作期限内回收建设运营成本。3.1.5城市轨道交通PPP项目运作模式通过对城市轨道交通PPP项目运作模式的统计，目前大多数城市轨道交通项目采用BOT、TOT、BOO三种运作模式，其中BOT模式占据主导地位，共有48个项目采取了BOT运作方式，其占比高达81%。此外，TOT和BOO两种模式也有个别项目应用，还有12%的项目选择了其他方式，如下图3.6所示。BOT（建设-运营-移交）运作模式是指由社会资本方和政府方建立合作，到特许经营期到期后，将项目交由政府运营的一种模式。大多数城市轨道交通项目都采用BOT的运作模式主要是由项目性质所决定的，首先，项目的公益性要求社会资本方提供高质量的服务效率和服务质量，而建设和运营一体化的方式可增加社会资本方对项目建设质量的重视，保证项目设备的使用年限，从而实现公益性最大化，满足市民的服务需求；其次，项目运营维护所需的资金量大，由社会资本方来承担项目的建设运营责任，可以用建设期内的利润来弥补运营期所需的资金；最后，政府的财政补贴可以帮助社会资本方获得稳定收益，满足其低风险、高收益的需求，调动社会资本方积极参与项目建设运营。图3.6城市轨道交通PPP项目运作模式选择频率3.2城市轨道交通PPP项目财务评价现状目前，我国对城市轨道交通PPP项目的财务评价，主要依据2006年国家发展改革委员会和建设部颁布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），从项目的盈利能力、偿债能力、财务生存能力三个角度对项财务状况进行评价。本文将从前文59个项目中选取已公开相关资料的30个项目进行财务评价现状研究，从项目财务评价的指标选取、折现率的选取方式、票价测算考虑因素及补贴模型的选择三个方面进行统计分析。3.2.1财务评价指标的选择通过统计财政部PPP数据库城市轨道交通项目的财务评价得知，在30个项目中，大部分项目选择用财务内部收益率、财务净现值、投资回收期、投资利润率、利息备付率、偿债备付率和资产负债率这些指标来对项目进行财务评价。在进行项目盈利能力分析时，30个项目均采用了财务内部收益率、净现值和投资回收期这三项指标来进行财务评价，而投资收益率、资本金净利润率等指标的应用频率相对较低。在分析项目偿债能力水平时，大多数项目都没有选定用于评估的指标，只有部分项目选择用利息备付率、偿债备付率、资产负债率等指标来评价项目的偿债能力，如下图3.7。图3.7城市轨道交通PPP项目财务评价指标应用频次3.2.2票价测算考虑因素通过对PPP财政部数据库中城市轨道交通项目票价测算因素的统计，各项因素的使用频率如下图3.8所示。在30个项目中，主要考虑到的票价测算因素有以下几种：乘客收入水平、其他交通方式票价、国内轨道交通票价水平、成本票价、乘客出行习惯、既有轨道交通票价，其中乘客收入水平和其他交通方式票价这两种因素的选择频率最高，多达22个项目。其次，国内城市轨道交通票价水平和成本票价这两种因素也有较高的选择频率，分别有15个和11个项目。而仅有5个和2个项目考虑了乘客出行习惯、既有轨道交通票价这两种因素，还有2个项目考虑了其他因素。图3.8城市轨道交通PPP项目票价测算考虑因素3.2.3补贴模型的选择现有的补贴模型有很多种，主要有三类：一是影子票价补贴模式、二是车公里计价补贴模式，三是2015年财政部印在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中提出的21号文件公式。根据PPP财政部数据库的统计显示，现阶段城市轨道交通项目主要采用车公里计价补贴模式和21号文件公式作为项目的财政补贴模型，其中车公里计价补贴模式的选择频率最高，共有14个项目，排名第二的是21号文件公式，项目数量为13项，还有2个项目选择了影子票价补贴模式，而仅有1个项目选择了现金流量法，如下图3.9所示。图3.9补贴模型选择频率3.3城市轨道交通PPP项目财务评价存在的主要问题3.3.1财务评价指标分析不全面分析项目财务可行性的常用财务评价指标包括财务内部收益率、财务净现值、投资回收期、利息备付率、偿债备付率、流动比率等。通过对这些指标的计算和分析，有助于我们了解项目的财务状况[10]。但根据财政部PPP数据库的数据统计显示，大多数城市轨道交通PPP项目的财务评价只选用了财务内部收益率、财务净现值和投资回收期这三个指标，这样可能会导致财务评价结果不够全面。由于城市轨道交通的投资金额巨大，因此在项目建设运营过程中，必须对借入资金进行偿还。而项目的偿债能力水平是债权人考量是否进行借贷的重要参考依据，但目前大部分城市轨道交通PPP项目偿债能力水平的评价中并没有选择相关的指标，导致对项目偿债能力的评价不够全面具体。3.3.2票价测算考虑因素不充分目前大多数城市轨道交通PPP项目的票价测算考虑因素仅包括乘客收入水平和同地区其他交通方式票价，但项目的运营收入主要来源于票价，在制定时应当综合考虑更多因素。通过对统计数据的分析，本文认为目前城市轨道交通PPP项目的票价测算存在以下不足：（1）通过对城市轨道交通项目的财务进行评价发现，许多地区的票务收入和非票务收入并不足以支付运营成本，很大部分都要依靠政府的财政补贴来维持项目的运营，这样会无形之中增加政府方和社会资本方的负担[11]。因此在制定票价时应当从城市的实际经济水平出发，综合考虑项目的成本票价，做到保本微利原则。（2）许多城市在票价制定时并没有考虑不同时间段的乘客出行习惯，这就导致了目前的票价在平峰时段没有竞争力，无法很好地转移吸引客流。城市轨道交通客流的来源是对地面公交、出租车客流的分流，而平峰期的乘客大多为非刚性需求群体，对于出行成本的敏感度较高，因此往往更倾向于选择公交出行[12]。由于目前大部分城市并没有对票价进行动态调整，在平峰期与高峰期采用的的计价方式均相同，没有很好地刺激客流，导致对平峰期的乘客吸引力不足。3.3.3补贴模型存在不足自21号文件公式出台以来，由于该公式“前低后高”的财政补贴方式可以有效缓解政府的财政负担，因此深受各地政府的欢迎，所以本文将着重对于21号文件公式进行分析。财政部（财金[2015]21号）文件明确，项目运营补贴的数额要按项目建设成本、运营成本和盈利情况来合理确定，其具体公式为：当年运营补贴支出数额=式中，n代表折现年数；年度折现率应当考虑发生年份，参照地方政府债券收益率合理确定；合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准[13]。经过进一步梳理和解析，该公式可以分为两个部分，也就是为建设期间费用提供补贴，以及针对运营期间费用进行补贴，就城市轨道交通PPP项目而言，21号文件公式存在着两个方面的缺陷，具体包括：（1）建设成本的构成不明确首先，不应当用项目的全部建设成本作为计算基数。因为政府的财政补贴实质上是对社会资本方的投资进行补助，但全部建设成本中还包括了政府方资金投入，若使用全部建设成本作为计算基数会导致财政补贴金额过高。其次，建设成本中是否应该包含建设期利息并没有明确规定。由于21号文件中并没有对建设成本的构成进行具体说明，因此在测算过程中存在着含息和不含息的两种做法[14]。且若选择含息进行估算，则对于利率的预测也有许多不同的方法，根据不同机构选择的参数不同，进而会导致测算结果有所不同。（2）运营成本的构成不明确PPP项目的运营成本至少包括两个部分，一部分是项目的运营成本，另一部分是PPP项目的管理费用。21号文件公式没有考虑到不同类型PPP项目的特点，以及PPP项目与一般生产经营性项目的本质差异。通常，在运营期间，PPP项目存在大额资金投入的情况，如城市轨道交通类项目的设备更新、新增车辆等，但目前文件中并未对运营成本的构成进行明确规定[15]。第4章城市轨道交通PPP项目财务评价体系优化4.1构建城市轨道交通PPP项目财务评价体系城市轨道交通建设项目的财务评价是以投资和收益为基础的，财务评价指标的选择与评价结果的可信度直接挂钩。由于城市轨道交通项目资金量大、项目类型复杂且参与主体较多，因此本文将从三个方面构建城市轨道交通PPP项目的财务评价体系。（1）盈利能力分析项目的盈利能力分析是投资者十分关注的一个方面，即站在投资者的视角判断项目的盈利能力。而投资者作为项目的主体，关系着项目能否开展实施，因此盈利能力分析是项目财务评价的一个关键环节[16]。本文认为在项目盈利能力分析时，应当选取财务内部收益率、财务净现值和动态投资回收期这三项动态指标。动态投资指标可以充分地考虑资金时间价值，反映项目的实际收益水平，其结果不会受到外部参数的影响，能够较为客观地反映项目的盈利能力。（2）偿债能力分析由于城市轨道交通项目投入的资金量庞大，必然会借助贷款来筹集资金，且通常数额十分巨大，偿债能力分析主要是从债权人的视角来进行财务评价，是债权人评估是否对项目进行贷款的重要内容。因此，本文认为应当选取利息备付率和偿债备付率这两项指标来作为偿债能力的判断标准，通常，指标值大于1时则认为项目可以满足偿债要求，指标值越大，说明该项目的整体偿债能力越强，。（3）财务生存能力因城市轨道交通PPP项目的投资回收期较长，所以提前评估项目的可持续能力是很关键的。财务生存能力分析可以帮助社会资本方向政府申请财政补贴，获得可靠的资金来源，确保项目的可持续性，使项目后期具有较强的财务生存能力[17]。本文认为应用项目的现金流量表，计算各年度累积的净现金流量是否为正值，即根据项目的全生命周期看净现金流量是否大于零，若大于零，则说明项目具有一定吸引力。4.2票价测算考虑因素选择合理的票价可以平衡票务收人和政府财政补贴的关系，也便于进行票价的动态调整，城市轨道交通是市民出行的重要交通方式之一，社会资本方在运营管理时，除了为市民提供高质量服务，还应充分发挥其公益性，改特性在票价的制定时通常要充分考虑。在票价制定时应该要遵循“公益第一，兼顾效益”的原则，本文认为应当选取以下四个因素来进行票价测算。（1）乘客收入水平乘客的收入水平，即乘客对于当前票价的接受程度，该因素是城市轨道交通进行票价制定时应当首要考虑的因素，票价要在市民可承受的范围之内，确保市民出行时能够负担，提升市民的选择意愿，从而发挥出城市轨道交通的公共服务功能。（2）其他交通方式的票价城市轨道交通应该具备从其他运输方式来吸引客流的能力，改善城市交通资源紧张的问题，提高乘客出行的便捷与舒适度。城市轨道交通与公交相比，可以更加准时和快速，但是与出租车相比，也不具备其特有的“点到点”个性化服务[18]。综上，城市轨道交通的票价应介于公交车和出租车的票价之间，如此才能更好地帮助城市轨道交通吸引客流。（3）成本票价对城市轨道交通项目而言，票务收入虽然并不是运营收入的唯一来源，但票务收入也是十分重要的一部分。由于项目所需建设运营维护成本高，为保证项目运营的可持续性，应当使项目每年的盈利收入不小于成本支出，即确保项目达到盈亏平衡[19]。所以在进行票价制定时，应当在考虑乘客收入水平的基础上，兼顾考虑政府的财政补贴情况及项目的建设运营维护成本。（4）乘客出行习惯票价的制定不仅仅取决于市场因素，还会受到乘客出行习惯的影响。如高峰期的乘客通常有比较迫切的需求，会更倾向于选择比较便捷快速的交通方式，而平峰期的顾客通常对于价格更为敏感，在众多交通方式中，他们往往更倾向于选择价格较为低廉的。因此根据不同时期乘客的出行习惯，对票价进行微调，提升城市轨道交通的竞争力是十分有必要的[20]。4.3政府补贴模型改进如前文所说，21号文件公式存在着许多争议，主要体现在建设成本的组成和年度运营成本的涵盖项目。因此，本文将从这两个方面出发，对该公式进行改进。（1）将项目全部建设投资成本改为社会资本方的投资成本，因为项目的建设成本由政府方投入资金和社会资本方投入资金两部分组成，而政府方实际上只需要对社会资本方进行补贴，而不需要对政府方投资成本进行补贴。（2）结合城市轨道交通PPP项目的特点，本文认为运营成本除了包括项目的运营管理成本、新增融资等方面，还应包括城市轨道交通特有的设备更新、新增车辆等大额资金投入费用[21]。在运营期间，城市轨道交通项目的维护成本较传统项目高，只有正视这些大额资金费用，才能提高财务支出的合理性。第5章结论与展望5.1研究结论本文采用财政部PPP数据库入库资料作为样本，从城市轨道交通PPP项目的地区分布情况、投资规模、各年份新增项目数、合作期限、运作模式统计分析了项目的现状。现阶段，我国城市轨道交通PPP项目在天津、山东等华北地区分布数量较多，项目的总投资额和新增项目数在2015年迎来高峰，之后开始逐渐下降，而项目的平均投资额则较为稳定，没有较大波动，此外，城市轨道交通PPP项目基本为长期合作，其合作期限基本上选取在25-30年之间，且主要以BOT运作模式为主。针对城市轨道交通PPP项目的财务评价，统计分析了各财务指标的应用频率、票价测算的考虑因素和补贴模型的选择。发现财务内部收益率、财务净现值和财务投资回收期这三项指标有较高的应用频率，多数项目在进行票价测算时会考虑到其他交通方式票价和乘客收入水平这两种因素，在补贴模型的选择上，大多数项目选择了车公里计价补贴模型或21号文件公式。在上诉统计分析的基础上，本文发现目前城市轨道交通PPP项目的财务评价存在以下几个问题：一是选取的财务评价指标较少。无法科学地对项目进行财务评价，帮助各项目参与方进行投资决策。二是票价测算因素考虑不全面。许多项目未充分考虑到成本票价这一因素，导致运营期间项目的收入不足以弥补现金流缺口。三是政府补贴模型存在缺陷。21号文件公式的计算方式没有充分考虑到资金的时间价值，并且公式中建设成本和运营成本的取值范围不够明确，增加了测算结果的不确定性。因此，优化城市轨道交通PPP项目财务评价是十分有必要的。本文提出了如下改进措施：首先，从三个方面出发构建项目财务评价体系；其次，从乘客收入水平、其他交通方式票价、成本票价因素及乘客出行习惯地各方面对城市轨道交通项目的票价进行测算。最后，从参数取值范围对21号文件公式进行优化。5.2展望本文通过统计分析财政部PPP数据库中城市轨道交通入库项目的数据资料，研究了城市轨道交通PPP项目财务评价的现状，对项目的财务评价进行了优化设计。本研究仍有许多需要进一步改进的地方，主要包括以下两个方面：（1）目前城市轨道交通PPP项目的财务评价仍采用传统的评价方式，并没有结合项目或企业自身的特点。自我国大力推进PPP模式以来，越来越多的社会资本方参与到城市轨道交通项目的建设运营中，项目的投融资范围也在不断扩大。因为各社会资本方的背景不同，对于项目财务评价的侧重点也各有不同，应当结合各方数据与视角，使项目财务评价更加贴合各