公共管理学（倪星）

公共管理学政治是我的责任，科学是我的爱好

——富兰克林中文名称：公共管理学英文名称：PublicManagement主持人：倪星教授、博导：E－mail：从“中国之谜〞说开去行政管理案例库第一讲公共管理学与中国世纪第二讲公共管理学的沿革第三讲公共管理的主体第四讲公共管理的目标第五讲公共管理的职能第六讲公共管理的过程第七讲公共管理的责任第八讲公共部门绩效管理第九讲公共管理创新公共管理学与中国世纪第一节社会环境的变化与全球性公共管理改革的浪潮一、当代公共管理改革的社会背景1、国际竞争：全球化2、科技进步：信息化3、财政压力：赤字中的民主4、政府失灵：官僚制的弊端5、民众呼声：私营部门的示范效应6、理论创新：新公共管理二、当代公共管理改革的主要模式1、调适型改革：西方兴旺国家2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国3、开展型改革：第三世界国家三、西方公共管理改革的主要内容1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化2、授权而不是效劳：授权一线、多中心治理、公私合作3、从垄断到竞争：公共效劳多元化、授权经营、业务外包、竞争招标4、从规章到使命：精简、竞争、效能5、从投入到结果：结果导向、绩效管理6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心7、从浪费到收益：寻求收益8、事先预防而不是事后治疗9、从集权到分权：参与、协作、扁平化10、市场导向：通过市场力量进行变革第二节中国公共管理改革的理论与实践一、当代公共管理改革的主导理论1、公共选择理论2、新管理主义3、治理理论二、中国公共管理改革的价值诉求1、民主的再思考2、公平的呼吁3、效率的追求三、中国公共管理改革的实践趋势1、民主行政民意行政法治行政责任行政透明行政…第三节社会治理模式的变迁与公共管理学的兴起一、规制型管理模式〔一〕古典组织理论的管理原那么1、目标导向2、专业化分工3、指挥统一3、层级节制〔连续分级〕4、权责相称5、授权6、管理层次与管理幅度相适应7、精简节约〔二〕规制型管理的一般方法规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理，要求在组织内部进行专业分工、层级节制和严格标准，以此提高组织绩效、实现组织目标。1、组织标准化〔1〕分工专业化。这是组织标准化的根底，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。〔2〕工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质量、时间和程序。〔3〕人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。2、工作秩序化〔1〕建立联系。秩序是一切组织存在和开展的根底。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。〔2〕理顺关系。理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反响关系等。〔3〕杜绝随意性。与此同时，它要求彻底去除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使行政组织成为一架精密的机器。3、管理标准化〔1〕组织成员之间的关系完全以理性准那么为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。〔2〕对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规那么和纪律，不因个人情感的不同而不同。〔3〕明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。〔4〕精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。2、缺点〔1〕规制型管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；〔2〕采用标准化的管理和效劳，无视人的差异性和多样性；〔3〕排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任；〔4〕依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。二、情感型管理模式〔一〕行为主义的管理原那么1、以人为本2、人与组织平衡3、正式组织与非正式组织平衡4、鼓励、沟通、参与、协调〔二〕情感型管理的一般方法情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。1、鼓励组织是人的集合体，组织的活动是由人来进行的；只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的士气，行政组织才能实现较好的绩效。鼓励就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成为了行为动机，然后开始行动。需求是鼓励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。2、沟通人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔膜。为了消除矛盾，到达相互信任和了解，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通，从而使组织成员之间到达相互了解和信任，形成良好的人际关系，产生强大的内聚力，以完成组织的目标。沟通是行政组织的血液，正是沟通赋予了行政组织以生命力。如果没有沟通，行政组织的活动就无法进行。3、参与一切管理活动都应该以调动人的积极性、开掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面开展的。参与管理方法认为组织管理的最正确境界，就是组织成员把组织任务当成自身之事。而要到达这种境界，组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系，即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、方案与标准。4、协调协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的工作关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突，具体分析其原因，并采用各种措施加以疏导，保证行政组织内部形成一种良好的合作关系，将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致，高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间协调活动。〔三〕评价1、作用在某种意义上，情感型管理方法就是一种以人为本的管理方法。人毕竟不是机器，人是有感情的动物，存在着各种复杂的心理活动和情感需要。在行政组织的管理中，去掉人的某些不当情感是无可非议的。但这并不意味着要将人的一切情感都毫无例外地排除掉。随着社会实践的开展，管理学者发现，在组织管理中适当地运用一定的情感因素，不仅可以满足组织成员本身的需要，而且可以大幅度提高组织的绩效水平。情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的缺乏而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推进了行政组织管理的开展与工作效率的提高。2、注意〔1〕情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的根底上发挥作用的。〔2〕情感型管理的作用是有限的，只是在微型组织和处于危机的组织中发挥巨大作用。〔3〕情感型管理与传统型管理存在着共同之处，容易造成混淆。〔4〕情感型管理也是将绩效放在首位的。三、后规制型管理模式〔一〕公共行政的传统信条1、政治中立2、层级制和规那么化3、永久性和稳定性4、制度化的文官制5、严格的内部管制6、平等化〔二〕治理创新1、市场化政府MarketModel2、参与式政府ParticipatoryState3、弹性化政府FlexibleGovernment4、解制式政府DeregulatedGovernment市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府问题诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理按劳取酬，私人部门管理技术全面质量管理，团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场，市场刺激协商，谈判试验企业型政府公共利益低成本参与，协商低成本，协调创造力，能动性市场化政府参与式政府弹性化政府解制式政府协调看不见的手由下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度以市场机制取代之减少层级节制临时任用制解除管制职责通过市场通过顾客抱怨无明确建议通过前后控制四、公共管理学的逻辑框架〔一〕私人管理与公共管理BusinessManagementvs.PublicManagementPrivatevs.PublicManagementvs.Administration〔二〕公共管理的构成要素1、主体——公共组织及其工作人员2、对象——公共问题、公共事务3、目的——公共利益4、手段——公共权力〔三〕公共管理的价值追求1、公共性2、民主性3、回应性4、竞争性5、透明性6、参与性7、效劳性8、效能性9、责任性10、有限性第二讲公共管理学的沿革

一、公共管理学的涵义和内容二、公共管理学的沿革与开展29一、公共管理学的涵义和内容

〔一〕

公共管理学的涵义在英语中，Publicadministration〔公共行政〕和Publicmanagement〔公共管理〕是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文献中，对作为学科的Publicmanagement主要有三种理解：30一是将公共管理学等同于公共行政学常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆31二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科32加森和奥弗曼：?美国的公共管理研究?佩里和克雷默：?公共管理：公共的和私人的观点?波齐曼和斯特拉斯曼：?公共管理战略?33〔二〕公共管理学的主要研究内容1、

公共管理学的历史开展2、

公共管理主体研究3、

公共管理过程研究4、

公共资源管理研究5、

公共管理改革与开展研究二、公共管理学的沿革与开展〔一〕传统公共行政学阶段

〔19世纪末至20世纪40年代中〕“行政学〞一词，由德国学者史坦因于1865年最早提出，但当时所讲的行政学，主要是指行政法。1887年，美国威尔逊?行政学之研究?成为公共行政学诞生的象征性标志。36传统行政学理论根底之一：威尔逊、古德诺关于政治与行政的“二分法〞思想和马克斯·韦伯的官僚制理论威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明确划分根底上，并由古德诺系统发挥韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形式的传统行政学研究产生重要影响37传统行政学理论根底之二：科学管理学派泰罗：?科学管理原理?〔1911年〕法约尔：?工业管理与一般管理?〔1929年〕38传统公共行政学的代表作：怀特：?行政学导论?〔1926年〕，该书把行政学研究内容归纳为组织、人事、财务、法规四局部。这是美国第一部行政学的教科书威洛比：?公共行政学原理?〔1927年〕代表性论文：古利克和厄威克：?行政科学论文集?〔1937年〕将公共行政学归纳为著名的“POSDCORB〞，即方案、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七项职能39传统公共行政学的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构为研究主要领域政治－行政二分法成为理论根底致力于行政管理的一般或普遍原那么的探索强调以效率原那么作为最高标准〔二〕行政学学派分流阶段

〔20世纪40年代末至70年代〕自那以后，美国公共行政学分裂成许多流派，由此进入一个长达近60年的范式别离、范式竞争和范式危机阶段。公共行政学的“身份危机〞也伴随而来。进入70年代后，公共行政学界进一步出现了大分裂，除了古典公共行政学的支持者以及西蒙的追随者之外，还产生了以下三个流派：

1、新公共行政学。新公共行政学作为一个学派，主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在标准理论的根底之上，强调公共行政应该追求社会公正，不能仅仅追求“效率〞。这一派的代表人物有瓦尔多〔Waldo〕和弗里德利克森〔Friederickson〕等。在20世纪70年代的学派分流中，公共行政学界的重镇人物西蒙退出了公共行政的研究。西蒙的最后一篇公共行政学论文发表于1973年的?公共行政学评论?，此后整整20年，他都没有再涉足这一领域。直到90年代他发表?为什么要公共行政？?一文，才算重新对公共行政学发表意见。当公共行政学陷入学科标准的剧烈辩论时，西蒙的离去对学科后来的开展走向究竟产生了什么样的影响，实难估量。〔三〕〔新〕公共管理阶段

〔20世纪80年代以来〕自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理〞(ＮewＰublicＭanagement)运动。“新公共管理〞是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，它有不同的名称，如“新公共管理(ＮＰＭ)〞(Ｈood等，1991)、“管理主义〞(Ｐollitt，1993)、“以市场为根底的公共行政学〞(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式〞(Ｂarzelay，1992)、“企业化政府〞理论(ＯsborneandＧaebler，1992)等1.〔新〕公共管理的研究角度波斯曼在1993年难以鉴别和命名的〔X〕角度现在被认为是“公共行政学的角度〞。公共行政学研究的角度主要关注于行政责任、行政伦理和社会公正。同时，致力于将管理与政治融合在一起。2.〔新〕公共管理的主要研究领域3.〔新〕公共管理研究的

奉献与缺乏第二，“新公共管理〞开阔了公共行政学的理论视野。它并不像传统公共行政学那样过于“内视〞，即只研究政府的内部组织管理。它对于外部管理也非常关注。第四，“新公共管理〞提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在?改革政府?一书中所描述的“企业化政府〞的十大特征：1.重新界定政府的作用〔从划桨到掌舵〕

2.让民众自己管理自己的事情〔从管理→效劳→授权〕

3.在政府的管理活动中注入竞争机制〔从垄断到竞争〕

4.改变政府行为的内部驱动力——由“任务驱动的政府〞取代“规那么驱动的政府〞〔从规那么驱动到任务驱动〕5.转变政府的投入产出观念〔从重投入到重产出〕

〔新〕公共管理研究的缺乏〔1〕〔新〕公共管理研究仍然处于开展的早期，现有的文献并没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。〔2〕〔新〕公共管理的研究有一个很大的缺陷，即忽略了法律角度的研究。罗森布鲁姆〔Rosenbloom,1989〕指出，公共行政学的研究主要有三种角度：管理、政治和法律。然而，在公共管理的文献中却很少见到法律角度的研究。〔3〕无视了私人部门与公共部门的根本差异以及不恰当的“顾客〞隐喻，它把公民视为消费者和顾客。〔四〕公共管理学的新开展2003年，丹哈特夫妇〔JanetV.Denhardt〕、RobertB.Denhardt)合写了?新公共效劳?一书，该书对新公共管理论进行了批判，并系统阐述了新公共效劳理论的观点：1、政府的职能是效劳，而不是“掌舵〞2、公共利益是目标而非副产品3、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性4、政府要为公民效劳，而不是为顾客效劳5、政府责任并不简单6、要重视人，而不只是重视生产率7、公民权和公共效劳比企业家精神更重要“新公共效劳〞的创新主要表达在：其一，方法论的创新。该书运用了比较分析法和多元视角的方法；着力主张必须从民主治理的角度而不是仅从私营部门管理的角度来研究。其二，提出了重塑公共管理的价值标准的问题。认为公共管理的核心价值是：为公民效劳以增进共同的利益。其三，作者提出了公共管理的三个不同历史时期的行动指向的问题。认为在老公共行政阶段重点是提出并保卫“政治行政〞两分法和理想官僚治理念，强调行政官僚要对〔民选官僚〕的政治决策全权负责；在新公共管理时期，主要以顾客为核心，强调要像关注市场主体一样关注公共效劳的个体逐利者；新公共效劳那么强调在民主治理的社会里，应该以公民为核心来分配和供给公共效劳。当然，新公共效劳关于政府是“效劳，而不是掌舵〞的论断尚有待商榷，其相关理论也有待实践的检验和进一步的论证。公共管理学理论的沿革与开展历程对于我们有如下启示：第一，公共管理学理论开展的每一个阶段都有其奉献和缺乏，因而我们对其不应简单的肯定或否认。第二，不应当将政治与管理、政治与行政机械地割裂开来第三，公共管理学的研究应该紧密结合社会现实与行政开展的进程，为政府管理及其改革提供科学的理论依据复习思考题1、如何理解和把握公共管理学的涵义和内容？2、公共管理学的沿革与开展历程对我们有何启示？公共管理的主体第一节组织的含义与特征一、组织的概念1、词源中文的“组织〞是将丝麻纺织成布。英文的“组织〞〔组织〕那么来源于“器官〞一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。后来，“组织〞被引申为将一种物体的构成局部组合成一个整体。2、定义组织，是人们为了实现共同的目标，按照特定原那么和方法结合相关资源，并以特定结构运行的社会集团。3、特征目标的一致性原那么的统一性资源的有机结合性活动的协作性结构的系统性二、组织的根本要素1、物质要素人员经费物资设备2、精神要素目标责权结构人际关系3、一般构成静态的组织结构动态的组织过程生态的组织环境心态的组织意识三、组织的类型1、组织的目标：公共组织与非公共组织2、组织的形成：正式组织与非正式组织3、组织的特性：政治组织与管理组织四、组织的管理功能1、组织结构设计分解任务，设置相应的职能部门选择适宜的结构形式明确组织及其成员之间的职、权、责2、人力资源管理人力资源规划招募与培训考核与薪酬管理3、力量整合整合组织中的各种力量，建立高效的信息沟通网络，处理好组织的不同成员之间、直线主管与参谋之间、以及高层管理人员之间的各种关系，使组织机构中的各个局部要协调运转第二节组织的产生与演变一、理论模型1、理论分析组织是人类生存的根本方式。众所周知，社会性是人类所独有的特征，而组织性又是社会性的主要特征之一。没有组织，就没有社会。组织是连接人与社会的中介。通过组织，使各个具体的人联系在一起，将个人纳入到群体网络之中，从而共同组成了人类社会。组织是社会的细胞，社会的根本单元，是人们实现共同目标的工具。具有某种共同目标的人总是以各种不同的方式，聚合到各类不同形式的组织之中，成为其中的一员，大家相互合作，共同行动，通过集体的努力来实现目标，到达单个人所无法到达的目标或无法企及的结果。无数个大大小小、形形色色的组织相互交织、有机排列就构成了人类社会的总体结构。2、交易费用理论人与人之间的交互行为，相互产生或好或坏的影响组织产生的惟一理由是节约交易费用组织存在和延续的根底在于其内部管理本钱低于市场交易费用3、一个例证贸易能够使强者和弱者的福利同时得到增加锁〔个人〕－→联防队〔集体〕－→警察〔政府〕二、历史真实从社会开展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级，出现了国家，国家将其领域内的每个成员都编入一定的组织。同时，人们为了寻求更好的生活，建立和参加了越来越多的组织。就个人而言，一个人从生到死，在学习、生活、工作的各个阶段，要参加许多组织，同时为很多组织工作，接受很多组织的效劳。在进入现代社会之后，几乎已没有任何一个领域、任何一项事业、任何一个人能够处于与组织完全无关的地位。随着组织功能日趋分化，日臻完善，个人的每项追求、每个欲望，几乎都要在各种具有不同功能的组织中寻求实现的途径，或获得某种程度的满足。充分发挥组织功能，开展和完善人类社会的组织体系，已经成为了开展政治、经济、科技、文化、教育、卫生等各项事业，改善人类生活条件，提高人的尊严和价值的一个重要途径。2、不同之处－→学习的限度性质与目标不同组织产出不同生产过程不同环境差异成员的行为方式不同3、启示可学习之处：私有化、分权化、利益鼓励、本钱—效益观念政治性质：人民主权、政治决策过程、社会公平三、行政组织的作用与功能1、行政组织是行政管理的主体2、行政组织是行政人员的载体3、行政组织是管理功能发挥的关键4、行政组织是各种力量的会聚点和放大器中外行政组织3、总统直属机构4、独立行政机构三、州与地方政府1、联邦与州的关系2、州政府体制3、地方政府3、首相与内阁4、部三、地方政府1、地方政府的地位2、地方政府的结构3、职权与机构3、部4、咨询机关三、地方政府1、中央与地方关系2、地方政府的性质与地位3、地方国家行政机关4、地方自治团体人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关由之产生，对之负责人民代表大会集体行使职权，实行民主集中制3、单一制的国家结构形式中国是由各个行政区域组成的单一主权国家，实行统一的中央集权，具有统一的宪法和国籍，只有一个中央政府国家按地域划分行政区域，设立地方政府中央政府统一领导地方政府，地方政府必须服从中央政府在对外关系中，中央政府是国际法主体五、地方各级人民政府1、地方政府的层级在1949年新中国建立初期，地方政府有大区〔东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区〕、省、县、乡四级。1954年宪法撤消了大区保存省、县、乡三个层级。省、自治区、直辖市、特别行政区。现在全国有23个省，5个自治区、4个直辖市，香港特别行政区和澳门特别行政区。与县同级的有自治县、县级市。与乡同级的有镇、民族乡。另外在省和县之间，有自治州、地级市和省政府的派出机关地区行政公署〔它不是一级政府〕。八、九十年代我国多数地区逐渐将地级市和地区行政公署合并，并在地级市下设县、自治县、县级市，县之下设乡、镇。因此，实际上我国多数地方政府是四级：省、市〔地级〕、县、乡。另外，在我国还设有行政特区，原来全国有40来个，现在只有6个。2、地方各级人民政府的性质、组成、任期及领导体制宪法规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。按照宪法规定，地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级人民政府的任期是：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，每届任期5年；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府，每届任期3年。宪法规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。〞3、地方各级人民政府的职权4、地方各级人民政府的工作部门5、地方各级人民政府的派出机关地方组织法规定，省、自治区、县、自治县、市行政组织结构第一节组织结构概述一、行政组织结构的定义1、结构“结构〞一词是生物学上的名词，是指一个生物体对所具有的各种要素的科学的特定安排。2、行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。二、合理的行政组织结构的功能有效地满足公共组织目标的需要；稳定工作人员的情绪，调开工作人员的积极性；使组织保持良好的沟通关系；是提高微观和宏观行政效率的前提条件。三、合理的行政组织结构的标准1、任务与组织平衡2、各个组织、人员之间按比例配置3、分工明确，合作良好4、适应环境，具有弹性二、行政组织纵向结构的优缺点。1、优点〔1〕分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；〔2〕行动迅速，能及时地根据本地情况作出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；〔3〕能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；〔4〕各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。2、缺点〔1〕各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；〔2〕容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与开展；〔3〕容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。第三节行政组织的横向结构一、行政组织横向分工的种类1、按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为根底，设置不同的单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分部化的根本方式。公共组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。3、按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织效劳的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。优点：〔1〕根据效劳对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。〔2〕群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：〔1〕随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。〔2〕容易无视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。〔3〕容易造本钱位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。〔4〕按效劳对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。4、按地区分工按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局即是，本文只分析宏观的地区分工。第四节行政组织结构的根本形式一、直线制直线制是最常采用的一种组织结构，无论在机关、学校、企业和医院，随处可见。按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级，横向是辅助职能科室。特点：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。它适于小规模的任务，缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。二、职能制由于分工复杂，因此设立了专业职能人员，领导将相应的权力交给了职能部门，职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难，缺点是各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。三、直线职能制以直线制为根底，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。这种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的，是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只替领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。优点是保证了统一领导，防止了多头制，但容易无视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。四、矩阵制矩阵制是由专门从事某项工作的工程组形式开展而来的一种组织结构。所谓工程组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员组成的。通常人数不多，组成工程组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，工程组的使命就结束了，下一次任务又重新组织工程组。公共管理的目标：

效率与公平互联网上的背景资料材料5-1：收入差距___Google搜索结果材料5-2：中国内地首富排行榜材料5-3：暴富丁磊·财富过山车材料5-4：李彦宏在美国创造神话百度400老员工一夜暴富材料5-5：纳税50强仅4人上榜福布斯乱点中国富豪榜材料5-6：?福布斯?2006年富豪排行榜新鲜出炉第一节公平与效率的内涵一、公平1、定义“兼覆无私谓之公〞，“据当不倾谓之平〞“公正之无私，平等之不倾〞公正：公方正直，合情合理，不偏不倚，不求私利。平等：地位和待遇的相等、平均或一致2、多维度性社会学：公平是指社会成员之间的社会地位、经济收入、消费水平比较接近，而不过分悬殊。政治学和法学：公平是指权利与义务、行为与报偿之间的对称。伦理学：公平要求每个人都拥有相同的生存、开展权利和时机。经济学：公平是一种分配原那么，包括制度公平、市场公平、补偿公平。二、收入分配与公平1、收入的定义：是指个人在特定时期内所获得的、可自由支配的货币的数量。2、影响因素：在要素价格一定的情况下，个人收入受制于:自然禀赋差异个人偏好〔见材料5－7〕时机不均等价格随机波动运气3、不平等的衡量洛伦茨曲线〔LorenzCurve〕基尼系数〔GiniCoefficient〕〔见图5－1〕〔见表5－1〕恩格尔系数：食物消费占整个家庭消费支出总额的比重〔见表5－2〕贫困线与贫困率：食物本钱的3倍〔见材料5－8、材料5－9〕4、衡量中的问题经济的生命周期暂时收入与持久收入经济流动性实物的转移支付收入单位三、效率1、定义资源配置效率生产效率X效率帕累托效率〔Paretoefficiency〕如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。卡尔多效率在资源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能够使得社会总体效率水平提高。二、公平与效率的先后次序1、效率优先论效率与自由竞争相联系效率本身意味着公平2、公平优先论公平是一种天赋人权效率来自于不公平三、公平与效率的协调1、根本理念效率是公平的根底，公平是效率的前提第三节在社会转型中重构公平与效率一、制度公平、市场公平与补偿性公平1、起点公平2、过程公平3、结果公平二、“寡〞与“不均〞1、根本理念做蛋糕与分蛋糕一次分配讲效率，二次分配讲公平〔2〕新福利经济学代表：帕累托〔Pareto〕序数效用论：效用是人们的主观心理感受，可以知道大小，但无法精确计量。结论：人们之间的效用不可比较，政府不能随意进行再分配。如果收入差距是由剥削造成的，政府调节可增加社会福利；否那么，政府进行财富转移会降低人们的生产积极性，导致社会福利下降。4、政治决策价格管制最低工资立法就业支援教育振兴反贫困方案实物转移支付第四节公共管理中的公平与效率一、政府与社会关系的调适委托——代理关系二、政府的职能配置外部性公共产品收入分配垄断宏观经济三、政府的机构设置经济、政法与社会管理机构宏观与专业经济管理机构四、人力资源管理资历、年龄与能力民族、性别招聘、裁员与补偿五、权力划分纵向横向六、运行机制公开公正廉洁高效民主公共管理的职能第一节资源配置的评价标准一、资源配置的效率标准1、资源配置效率的含义帕累托效率〔Paretoefficiency〕如果在一定的资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利增进必须以其它当事人的经济福利的减少为代价，那么，这时候的资源配置状态是最优的。帕累托无效率〔Paretoinefficiency〕指的是一种资源配置状态还有可能在其它人福利水平不变的情况下，通过重新配置资源使一个人或一些人的福利水平有所增进提高。帕累托改进〔Paretoimprovement〕在存在经济无效率的情况下，假设进行资源的重新配置，确实使得某些人的福利水平有所提高，而与此同时，其它人的福利水平却没有降低〔至少是不变〕，这种重新配置就是“帕累托改进〞。非帕累托改进假设一种重新配置导致某些人状况变好，而另一些人状况变差，由于个人之间的效用无法比较，我们无法确定社会福利总水平究竟是提高还是降低了。这种情况称为“非帕累托改进〞。卡尔多效率在资源重新配置中，得者之所得多于失者之所失，即能够使得社会总体效率水平提高。补偿原理在资源配置发生改变之后，将新增加的收益在所有相关行为主体之间进行再分配，使得任何人都不受损失。2、资源配置效率的实现条件根本概念：社会总效益社会总本钱社会边际效益社会边际本钱净边际效益根本定理：边际效益递减边际本钱递增最正确产量的决定条件：MSB=MSC此时的总净效益〔TSB—TSC〕最大〔见图1-1〕结论：一种有效率的经济制度，必须使其资源配置满足如下条件，即每种物品的社会边际效益等于其社会边际本钱。二、资源配置的公平与稳定原那么1、公平洛伦茨曲线〔LorenzCurve〕基尼系数〔GiniCoefficient〕〔见图1-2〕2、稳定稳定物价——反通货膨胀充分就业经济增长第二节资源配置的三种方式一、习惯适应于传统的农牧业社会，功能有限，范围狭小二、命令1、产权结构理论上：全民所有制现实中：国家〔政府〕所有制困境：委托——代理关系2、决策机制——中央集中决策信息完全的假设——“计算机乌托邦〞政府科层本钱为零或低于市场交易本钱经济主体价值完全一致的假设3、动力结构理论上：按需分配——按劳分配现实中：劳动定额制与固定工资制困境：缺乏主动创新精神对策：强调监督机制重视意识形态发动三、市场〔具体分析见下节〕第三节市场失灵一、完全竞争市场的假设前提1、经济信息完全和对称2、市场充分竞争3、规模报酬不变或递减4、没有外部经济效应5、交易本钱可以忽略不记6、经济当事人完全理性7、生产资源私人所有二、完全竞争市场的资源配置前提条件：P=MPB=MPC=MSB=MSC结论：当所有物品的生产满足上述条件时，完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节，使资源配置到达最正确状态。三、市场失灵的内容1、效率的背离公共物品外部效应垄断〔见图1-3〕规模报酬递增2、分配的不公自然禀赋差异时机不均等价格随机波动3、宏观经济的不稳定市场调节的滞后性市场调节的盲目性合成谬误第四节政府经济职能的范围一、资源配置职能1、提供公共物品2、矫正外部效应3、促进有效竞争二、调节分配职能1、税收〔累进所得税〕2、转移支付〔社会保障〕3、工资与物价管制四、政府经济职能的实现1、组织保证经济决策机构经济调控机构方案指导机构政府经济咨询机构政府的经济监督机构国有企业2、人员保证除政治、知识、心理等一般素质外，政府经济管理者还必须具备如下素质：能够总揽全局、驾驭全局具有战略眼光和较强的预见能力善于进行综合分析具有既果断，又稳重的性格素养要有较宽广的知识修养3、政府经济职能实现的根本手段行政手段政府采用行政命令、行政规定、行政指示以及下达指令性任务，按照行政系统、行政区划对经济活动进行的干预。法律手段政府职能实现过程中的法律手段是指政府运用法律标准调整和处理各经济主体之间经济关系的方法。3、经济手段政府经济职能实现的经济手段是指用调节经济利益来指导和影响各个经济主体行为的方法。第五节政府失灵一、政府失灵的表现1、政府行为不能实现预期的社会目标2、政府行为到达了预期目标，但效率低下、本钱高昂3、政府行为到达了预期目标，也有较高效率，但损害了市场效率或社会公平4、政府决策失误导致经济波动，背离政府干预经济的初衷5、政府干预的范围和力度过大，超出了纠6、以法律制度标准政府行为7、不断改革和完善政府体制四、政府或市场：权衡两种不完善的选择中庸之道？？？公共管理的过程公共部门决策第一节决策的定义与类型一、决策1、定义决策是指组织或个人为实现某种目标而对未来一定时期内的活动方向、内容及方式的设计和选择。2、特征预见性选择性主观性2、优点集思广益、优势互补互相制约、防止专制协调一致、沟通良好3、缺点责任分散、争功诿过协调困难、效率低下相互牵制、弱势叠加第二节决策的过程一、诊断问题与识别时机发现偏差评估问题解释信息二、确定目标数量质量时间长短三、拟定备选方案提出尽可能多的方案征询他人意见四、评估备选方案本钱——收益比较不确定性与风险评估方案排序五、选择满意的方案从最正确到满意六、选择实施战略制订措施人员沟通目标管理工作报告制度七、监督和评估信息反响修正方案重新决策第三节群体决策的决策规那么一、一致同意规那么1、定义即所有参与者都同意、或者至少没有一个人反对。例如：联合国安理会常任理事国的地位〔见背景资料三、背景资料四〕2、特征符合帕累托最优准那么决策者的权力平等鼓励参与3、问题多数极权——即当过半数的投票人偏好一致时，可能形成一个自然联盟以压制联盟外的少数成员。投票交易——即投票者在投票赞成自己强烈偏好的议案同时，也赞成于己无关紧要甚至略有损害、而对另一投票者至为重要的议案，以换取他对自己强烈偏好议案的支持。〔见表A〕僵持——三个以上的方案得票相等，没有任何方案能够取得绝对或相对的多数。〔见表B〕符合理性的冷漠与无知无视利益差异〔见表C〕三、对多数票规那么的修正1、康多西特标准即成对表决法〔见表B〕投票悖论——投票结果随投票次序不同而变化，大局部甚至全部备选方案都有时机被选中。2、需求显示法即打分求和法，由集体成员根据自己的偏好强度对每个备选方案打分，然后计算各方案所得的总分，其中得分最多者胜出。〔见表C、D〕策略投票〔见表E〕3、加权投票法根据利益差异给予参与者不同的票数，相对重要者拥有的票数较多，否那么就较少；然后按照各个候选方案实际得到的票数多少，而非实际赞成人数的多少来选择方案。例如：欧盟、世界银行、股份公司的决策机制〔见背景资料八〕4、否决投票法先由集体成员对自己最不喜欢的方案投反对票，逐渐进行淘汰，最后剩下的一个即为可行方案。第四节决策的思维方法一、经验思维与逻辑思维1、经验思维经验联想经验迁移2、逻辑思维抽象思维概念思维辩证思维二、直觉思维与系统思维1、直觉思维直接性跳跃性随机性突发性2、系统思维整体性互动性环境适应性三、创新思维1、头脑风暴法2、哥顿法3、“零起点〞法4、挑错法第五节决策与心理一、光环效应〔晕轮效应〕夸大化二、首因效应〔先头效应〕第一印象三、近因效应〔新因效应〕新出现的刺激物四、从众效应群体压力五、定型效应过去的成见六、反衬效应相互比较七、乐队效应屈从权威八、黄灯效应挫折防范、躲避风险九、新闻效应生动例证十、颂歌效应报喜不报忧十一、当局者迷环境与出发点十二、旁观者迷环境与出发点公共部门领导创新思维与领导决策倪星教授、博导中山大学政治与公共事务管理学院020－84112123、十五种重要的领导能力规划未来的能力处理信息的能力决胜千里的能力支配时间的能力提高效率的能力自信心与意志力书面表达的能力智慧用人的能力交流合作的能力组织协调的能力标准行为的能力树立权威的能力驾御危机的能力不断创新的能力锐意进取的能力从长远看，唯一能持久的竞争优势，就是你的领导的自身开展力比对手学习得更快。这是组织开展的源泉，任何人都想模仿你，在他们模仿时，你又超越他一大步了。

—彼得.圣吉

◆Part2提到组织变革，另外有一个四只猴子的寓言科学家将四只猴子关在一个密闭房间里，每天喂食很少食物，让猴子饿的吱吱叫。几天后，实验者在房间上面的小洞放下一串香蕉，一只饿得头昏眼花的大猴子一个箭步冲向前，可是当牠还没拿到香蕉时，就被预设机关所泼出的滚烫热水烫得全身是伤，当后面三只猴子依次爬上去拿香蕉时，一样被热水烫伤。于是众猴只好望「蕉」兴叹。几天后，实验者换进一只新猴子进入房内，当新猴子肚子饿得也想尝试爬上去吃香蕉时，立刻被其它三只老猴子制止，并告知有危险，千万不可尝试。实验者再换一只猴子进入，当这只新猴子想吃香蕉时，有趣的事情发生了，这次不仅剩下的二只老猴子制止牠，连没被烫过的半新猴子也竭力阻止牠。实验继续，当所有猴子都已换新之后，没有一只猴子曾经被烫过，上头的热水机关也取消了，香蕉垂手可得，却没人敢前去享用。组织禁忌经常故老相传，虽然事过境迁、环境改变，大多数的组织仍然恪遵前人的失败经验，平白错失大好时机。◆Part3老鹰是所有鸟类中最强壮的种族！根据动物学家所做的研究，这可能与老鹰的喂食习惯有关。老鹰一次生下四、五只小鹰，由于牠们的巢穴很高，所以猎捕回来的食物一次只能喂食一只小鹰，而老鹰的喂食方式并不是依平等的原那么，而是哪一只小鹰抢得凶就给谁吃，在此情况下，瘦弱的小鹰吃不到食物都死了，最凶狠的存活下来，代代相传，老鹰一族愈来愈强壮。这个故事告诉我们，「公平」不能成为组织中惟一的公认原那么，组织假设无适当的淘汰制度，常会因小仁小义而耽误了进化，在竞争的环境中将会遭到自然淘汰。◆Part4组织中也应该留意与去除所谓的「螃蟹文化」钓过螃蟹的人或许都知道，篓子中放了一群螃蟹，不必盖上盖子，螃蟹是爬不出去的，因为只要有一只想往上爬，其它螃蟹便会纷纷攀附在牠的身上，结果是把牠拉下来，最后没有一只出得去。组织里常有一些份子，不喜欢看别人的成就与杰出表现，天天想尽方法破坏与打压。如果不予去除，久而久之，组织里只剩下一群互相牵制、毫无生产力的螃蟹。◆Part5相反的，为了增加组织的战斗活力、延续组织的生命力，领导者可以在组织中安排一些「鲇鱼」。经常出海捕鱼的人都晓得，把鱼捕上来放在船舱里如果超过一段时间，鱼儿往往奄奄一息，所以有经验的渔夫经常在船舱里放上一尾鲇鱼。由于鲇鱼生性喜欢攻击身边的鱼，鱼群必须持续跳、躲、闪以防止其攻击，因此即使经过数个小时，捕上来的鱼还是活得很新鲜。组织里一片和谐并不见得是一件好事，假设有人能适当地扮演鲇鱼，刺激组织成员的生存力，也未尝不是一件好事。只不过鱼与鲇鱼的比率一定要控制好，否那么反易弄巧成拙。创新能力是领导能力中最重要、最珍贵、层次最高的一种能力。它包含着多方面的因素，其核心因素是创新思维能力。创造性思维的实现条件有两个：一是一定的知识储藏；二是创造性思维能力的训练创造性思维的知识储藏【案例教学】需要多少钢琴调音师？著名物理学家费米在一次讲演中曾经提到过这样一个问题：“芝加哥市需要多少钢琴调音师？〞然后，费米自己解答说：“假设芝加哥有300万人口，每个家庭4口人，而全市1/3的家庭有钢琴，那么芝加哥共有25万架钢琴，每年有1/5的钢琴需要调音，那么，一年工需要调音5万次。每个调音师每天能调好4架钢琴，一年工作250天，共能调好1000架钢琴，是所需调音工作量的1/5。由此推断，芝加哥共需要50位钢琴调音师。〞这是一个典型的“连锁比例推论法〞，在解决实际问题和获得创新思维的过程中经常被采用。在这种推论中，需要很多预备性知识做根底，，比方，你应该知道“有钢琴家庭〞所占的比例、调音师的工作效率、工作时间等。

创造思维能力的训练

【案例教学】盲人怎样买剪刀阿西莫夫是美籍俄国人，世界著名的科普作家。他曾经讲过这样一个关于自己的故事：阿西莫夫从小就很聪明，在年轻的时候屡次参加“智商测试〞，得分总在160分左右，属于天赋极高之列。有一次，他遇到一位汽车修理工，是他的老熟人，修理工对阿西莫夫说：“嗨，博士，我来考考你的智力，出一道思考题，看你能不能答复正确。〞阿西莫夫点头同意。修理工开始说思考题：“有一位聋哑人，想买几根钉子，就来到五金商店，对售货员作了这样一个手势：左手食指立在柜台上，右手握拳作出敲击的样子。售货员见状，先给他拿来一把锤子，聋哑人摇摇头。于是售货员就明白了，他想买的是钉子。聋哑人买好钉子，刚走出商店，接着进来一位盲人。这位盲人想买一把剪刀，请问，盲人将会怎样做？〞创新思维能力的养成：一是思维定势的突破二是思维疆域的拓展

一、思维定势的突破一般来说，思维定势有利于常规思考。思维定势的作用表现：专家很快地找到解决本专业问题地有效方法；学习中地举一反三、触类旁通；日常生活的通顺。思维定势不利于创新思考。有一位心理学家说过：“只会用锤子的人，总是把一切问题都看成是钉子。〞那么，在创新思维中，如何突破思维定势？1.审视传统【案例教学】黑色电扇全世界的电扇曾经都是黑色。1952年东芝电器公司的电扇积压。一个小职员向公司领导人提出了改变电扇颜色的建议。几个月内销售了几十万台。从传统中汲取营养，摆脱传统的束缚。

2.检验书本

3.鉴别经验：

【情景教学】天鹅都是白的？关于经验有两个同样真实的命题：经验是珍贵的；经验是或然的。4.谨慎从众：【情景教学】断臂维纳斯最美？当只有一种思维方式的时候，是不是创新思维被窒息的时候？5.警惕麻木：

【情景教学】查理艾尔顿的食物链理论北极狐的毛皮，四年一次顶峰。旅鼠四年大迁徙……创立了动物生态学。沉溺于司空见惯之中，就远离了创新思维的亲和

6.排除自设：

【情景教学】哥伦布树鸡蛋？对于创新而言，自设是自己打制的枷锁二、思维疆域的拓展头脑风暴发散辐射逆向思维颠倒条件颠倒作用颠倒方式颠倒过程颠倒结果转换角度视角转换要素转换问题转换跨越障碍借他山之石绕道迂回间接中的以退为进

1.头脑风暴

创造学之父美国人奥斯本在20世纪30年代创造了一种激发集体智慧产生和提出创新设想的方法—头脑风暴法。头脑风暴的目的：创造畅所欲言、自由思考的气氛，激发与会者创造性思维的共振连锁反响。时间：1~2小时人数：5~6人原那么：A、不许评价他人建议；B、自由设想、追求数量；C、追求新颖和奇特；D、补充、完善已有建议。

【案例教学】第36号方案

美国一段长达1000公里的线上，积满了因大雾而形成的凝结物，严重影响了通讯的正常进行。请同学答复，你说怎么办？为了尽快恢复正常通讯，负责这一段线路的部门采用头脑风暴法性社会各界紧急征求“能以最短时间去除凝结物〞的方案。第36号方案是一位空军飞行员提出来的：驾驶直升飞机沿线上空飞行，向下垂直喷射强大的气流，以去除线上的大雾凝结物。这一方案被采纳，效果又快又好。BrainStorming头脑风暴法头脑风暴法是鼓励在小组中进行创造性思维的最常用方法头脑风暴法的作用：想出许许多多主意列出一长串创造性解决方法，从中选出有希望的方案克服创造性思考时受到的限制6-12人小组产品开发与革新组织人力资源战略规划…….头脑风暴法的类别和特点无组织的头脑风暴法优点更自然节省时间组内沟通和小组荣誉感增强缺点产生的观点较少思索过程更易受他人观点影响进攻性人物会支配整个会议不允许对复杂问题深入思索有组织的头脑风暴法优点产生更多的观点更好地运用每人独特的思维方式减少进攻人物支配会议的可能性给与更多的时间思考复杂问题的解决方法缺点不自然费时组内沟通和小组荣誉感不强根据不同的情况采取不同的方法！头脑风暴法的作用用于产生大量观点或可选方案的方法。与其他方法相比，它激发更多的观点和更好的建议尝试充分运用所有员工的创造力产生大量的可选择方案后，我们就有更好的时机开掘更多的观点来帮助我们解决问题思维共振的方法维持批判精神的群体决策方法可以打破群体思维的方法保证了群体决策创造性的方法提高决策质量的方法要求参加者具有较高的联想思维头脑风暴法的使用个人使用小组使用在制定因果表时预估可能的原因产生可能的解决问题的答案〔常用于解决问题树中的某一个节点〕预测实施解决问题方案时可能遇到的阻碍可利用BBS聊天室进行BrainStorming〔在网上copy一个Homepage)用于解决问题树中的某一个节点？提出某个问题不要离题太远不要太深入BrainStorming的流程确认要讨论的问题准备会场组织人员宣布主题BrainStorming整理问题，找出重点问题会后评价从明确问题到会后评价，头脑风暴法有三个阶段介绍问题如组员感到困惑，可做一简单练习指定一人在看板记录所有见解鼓励组员自由提出见解会后以鉴别的眼光讨论所有列出的见解也可以让另一组人来评价明确阐述问题主持人在看板上记录小组成员提出见解会后评价头脑风暴法的实施步骤无组织的头脑风暴法每人随意发表意见在活页纸或黑板上记下每一条建议；所有的建议应随时可见如果人们运用头脑风暴法时，讨论或评价某一条意见，主持人应提醒他们遵守规那么当小组无意见发表时，主持人应设法激发更多的观点，如：“如果钱不成问题呢？〞或“我们怎样综合这些意见呢？〞当无新的意见产生时，如果必要，应要求组员解释、确认先前发表的意见有组织的头脑风暴法每人用头脑风暴法单独写下尽可能多的建议每人轮流发表一条意见在活页纸或黑板上记下每一条意见；所有的意见应随时可见假设讨论或评价某一条意见时，主持人应提醒他们注意规那么在继续轮流发言时，假设无意见，那么说“通过〞。轮流发言至人人皆无意见为止必要时，主持人应设法激发更多的观点假设无新的意见产生，如果必要，可要求组员解释、确认先前发表的意见1.重温头脑风暴法的步骤与规那么2.在活页纸或黑板上记下欲讨论的问题或议项，这样每人都能准确理解会议的中心议题3.发表意见这些步骤完成后，结束头脑风暴法，用其他的分析工具来正式评价这些观点的质量和有效性场地的大小较集中的封闭空间〔15平方米〕装饰简单足够的白板，可以记录有水喝人员的组成

5－10人有主持人有记录员主持人的要求对主题有深刻的理解不独断有激情能控制场面和进度会戴2顶帽子，一顶帽子充当主持人，一顶帽子充当参与者有引导能力技巧引导技巧随时记录，不漏打断循环，从一点开始讨论思维发散，但主题不发散鼓励发言禁止评论限制时间〔10－60分钟〕不许评价！——要到评估阶段才能进行评价讨论评价支持宣扬提问皱眉咳嗽冷漠叹气规那么一创造性见解评价妄加评论的负面影响如果进行评论，许多人就会变得更加拘谨。他们未发表的意见或许非常好，或许可以激发别人的好意见人们花费在评论上的精力未能用在产生好意见的现实任务上异想天开！——说出能想到的任何主意规那么二规那么三越多越好！——重数量而非质量见解无专利！——鼓励综合数种见解或在他人见解上进行发挥规那么四集思广益，团队的叠加性！BrainStorming之后合并问题的同类项对问题进行排序组合问题评论问题，认证问题的可行性

2.发散辐射

发散辐射作为一种四面八方去思考的方法是指，已所思考问题的需要做为发射的基点，让思考活动象花园、菜地里的旋转喷头那样，朝多个方向做立体式的发散思考，力求产生最大量新颖独特、富有价值的设想。【案例教学】一支普通的粉笔，想想看，它都有什么用途〔越多越好〕？【案例教学】第23届奥运会

1976年加拿大的蒙特利尔市承办21届奥运会，花费35亿美圆，亏损达10亿美圆。1980年的莫斯科奥运会消耗更是惊人，花费90亿元之多。第23届奥运会在美国的洛杉矶市举行，不但没有负债，还盈利2亿美圆。主持人彼得·尤伯罗斯说，这要归功于1975年他在美国佛罗里达州听了英国专家德波诺博士关于创造性思维方式的演讲，学到了德波诺博士辐射发散思考法。彼得·尤伯罗斯的创新做法分为“节流〞和“开源〞两个方面。“节流〞方面主要有：1.不花费巨资新建大批体育场馆，而是尽可能地利用洛杉矶市已有的体育场地；

2.不花费巨资新建供各国运发动下榻的豪华的奥运村，而是利用当地三所大学放假期间的学生宿舍；3.必须新建一个游泳池。以允许在指定场地营业和作广告为条件，说服了当地的“麦当劳〞连锁快餐店出资400万美圆新建了一座华美壮观的游泳池；4.必须新建一个自行车赛场。以和上面相同的条件将这一任务交给了当地的“7-11〞商店。“开源〞的方面主要有：1.这届奥运会选择了30家“赞助〞厂商，共出资1亿1千7百万美圆。2.找来50家供给商，从杂货店到废物处理公司一应俱全，这些商家每家至少赞助400万美圆；3.播送电台转播奥运会的体育新闻从来不交费。这一届奥运会以7500万美圆的高价，将播送权出售给了美洲、欧洲、和澳洲的一些国家的新闻媒体。

4.以往的奥运会的门票都是当场或提前几天出售，这届奥运会改为提前一年出售，这样赚了一大笔利息。

3.逆向思维司马光砸缸救同伴的故事千百年来为人们津津乐道，无不赞叹他表现出非凡的智慧。一般遇到从水缸里救人这样的事，往往是从人离开水这样的思路去想，司马光当时极有可能也这样想过。但在当时的情况下，这样的想法是行不通的。司马光这时表现出来的及其罕见、令人惊异的聪明在于，他情急生智地瞬息见便掉转了思维方向。人离开水和水离开人两种不同的思路，殊途同归，令人击掌称绝。前者称之为正向思维，后者称之为逆向思维。逆向思维的形式是多样的。〔1〕颠倒条件的逆向思维颠倒条件的逆向思维是指，由于一切事物和问题都依赖于一定的内外部条件，其中的某个主要条件一旦有所颠倒，必将会引起事物和问题也发生相应的改变。因而就事物或问题的某个重要条件颠倒过来思考，有可能获得对事物的新认识，想出解决问题的新方法。【案例教学】出售贫穷和落后

日本兵库县有一个小村子叫丹波村。在日本全国普遍都已逐渐富起来的时候，这里因为自然条件差交通闭塞，与外界隔离，无人襄助而依然贫困。后来他们从东京请来了一位专家。这位专家按照“要出售得多，才可换得多〞的思路去思考，怎么也想不出一个切实有效的致富良方来，因为这里什么致富的条件都没有。后来，他将这个条件倒过来想，什么条件都没有，只有贫穷，那么，贫穷就是致富的条件；什么出产都没有，只有落后，那就出售贫穷和落后——使无人襄助变为引人注目。〔2〕颠倒作用的逆向思维〔3〕颠倒方式的逆向思维基于事物与其起作用的方式之间彼此依赖、相互影响的内在联系，事物起作用的方式发生颠倒，必然会引起事物本身也产生相应的某种变化，因而再创新思考中，可以就事物起作用的方式从相反的方向去思考，一引发出某种新设想、新创意。

〔4〕颠倒过程的逆向思维事物运动开展过程的方向一旦有所颠倒，人们对它的认识和态度便会有所改变。所以，就事物起作用的过程从相反的方向思考，能从中引发新设想的萌生。

【案例教学】史丰收的速算〔从低位数向高位数变成从高位数向低位数〕〔5〕颠倒位置的逆向思维两个及两个以上的事物之间在空间上总是包含着一定的位置关系。或者两两相对，或者一前一后，或者以上一下，或者一左一右。从甲所处的位置看乙或看甲和乙之间的关系，同从乙所处的位置看甲或看乙和甲的关系得出的认识往往是不一样的。因此，将甲乙之间的位置关系倒过来思考，有可能形成新的看法，产生新的设想。

【案例教学】蒙哥马利的自问〔6〕颠倒结果的逆向思维在具有因果关系的事物之间，从作为结果的事物乙出发，倒回去思考作为原因的事物甲，以及思考事物乙产生的开展过程，往往能获得新的认识和设想。【案例教学】电磁转化英国物理学家戴维根据化学能可以转化维电能，颠倒结果最终发现了电能也可以转化为化学能；英国物理学家法拉第根据点能生磁，倒过来想而最终发现了磁也能生电。【案例教学】托尔斯泰的数学题

从前，有一个农夫，死后留下了一些牛。他在遗嘱中写道：“妻子：分给全部牛的半数再加半头。长子：分给剩下牛的半数再加半头，所得的牛是妻子得牛头数的一半。次子：分给还剩下牛的一半再加半头，所得的牛是长子得牛头数的一半。女儿：分给最后剩下的牛的半数再加半头，所得的牛是次子得牛头数的一半。〞结果一头牛也没杀，正好全局部完。问：农夫死时剩下了多少头牛？解这道题可从事物开展的结果——女儿所得牛的头数，倒回去想：女儿得的牛，是最后剩下牛的半数加半头，结果一头牛也没杀，也刚好分完，女儿得的牛是多少呢？只能是1头。次子：女儿得牛数的一倍：2头。长子：次子得牛数的一倍：4头。妻子：长子得牛数的一倍：8头。农夫所留下的牛是1+2+4+8=15

4.思维角度的转换

从不同的角度去观察思考事物的不同侧面，获得的认识也往往会有所不同；人们观察和思考事物需要常规视角。思考活动要有所创新，也需要有意识地摆脱这种“常规角度〞而采取“非常规的角度〞——特别去关注和捕捉事物开展趋势的不明显的可能性。有的可能性看起来“很不明显、〞“很难实现〞，而它在特定的条件下却常常会“出人意料〞地成为现实。〔1〕视角转换对一个事物或问题，要力争从众多地新角度去观察和思考它，以求得更多的对事物的新认识，萌生和提出更多的解决问题的新方法。【案例教学】皮鞋推销员的故事太平洋上某个岛上，有一天一前一后来了分别属于两个国家、两家皮鞋厂的推销员。他们都在岛上逛了一圈都对岛上的市场作了一番调查了解。第二天，这两个推销员各自给厂里发回了电报先到的那个推销员发回的电文是：此岛无人穿鞋，皮鞋无销售市场，我于明天返回。〔2〕要素转换任何事物都是由假设干要素组成的。事物要素，特别是其决定作用的要素的改变必然会引起事物的存在相应地发生变化通过采取措施，改变其中的某个或某些要素，可以使事物发生人们所希望的某种变化。要素变换也可以成为我们思考事物和问题的一种新的方法。【案例教学】田忌赛马〔3〕问题转换在思考的过程中，可以将不能办到的问题转换为可以办到的问题；将复杂困难的问题，转换为简单容易的问题；将自己生疏的问题转换为自己熟悉的问题，从而找到解决所面临问题的恰当可行或效率更高更好的方法。【情景教学】曹冲称象

5.思维障碍的跨越

〔1〕借他山之石事物的开展并非总是笔直向前的，而是有直有曲，有进有退，时而走“一〞字线，时而走“之〞字路。人们的思路作为客观事物开展规律的反映，自然也就不能总是直来直去，常会有遇到障碍的情况。可以考虑能不能以解决甲问题为手段而到达解决乙问题的目的。【案例教学】分骆驼

一个老人留下遗言，将他的17头骆驼分给三个儿子。长子分给1/2，二儿子分给1/3，三儿子分给1/9。骆驼一头不许宰杀。17头是个单数，又不许宰杀，那就不可能分给长子1/2，二儿子1/3，三儿子1/9……你说怎么办？可以借一头牛按老人的遗言分。借来一头牛后骆驼的总数就成了18头，那就可以分得下去了。长子分得1/2，得9头；二儿子分得1/3得6头；三儿子分得1/9，得2头。三个儿子实际得到得骆驼总数仍然是17头。〔2〕绕道迂回当思考的问题遇到了难以克服的障碍时，为了另辟蹊径，或者降低难度，或者减少代价，可以考虑不设法直接去消除障碍，而有意识地走一条曲折地路，以求避开或越过障碍，解决问题。

【案例教学】买房又送车

假设干年前，北京的一个文化馆需要扩建，北京市政府为此拨款1400万元。需要迁走地居民将近100户，按照当时地商品房售价，一套住房套16万到18万。总共需要2000万元。市政府只拨了1400万，尚差600万之多。后来有个人给他们出了个金点子：在北京郊区为搬迁居民买100套住房；同时，再买100辆天津“大发〞汽车分送给各个搬迁户。当时郊区一套住房售价3万多元，一辆“大发〞汽车只要4万5千元，二者加起来也不过8万元左右。这样，搬迁100户居民，总共只需800万元。市政府拨款的1400万元，不仅可以满足需要，还能节余600万。〔3〕间接中的在面临复杂困难的有待于创新的问题时，有时可以不直接采取措施去直接、正面地解决问题，而考虑能否以解决某个相关问题为手段，以求或者代价更小，或者效率更高地到达解决原有问题为目的。【案例教学】乐凯摄影大奖赛〔4〕以退为进在对问地解决暂时还不能有所前进的情况下，思考怎样采取某中与自己愿望或利益性抵触的做法，即有所“后退〞或“退让〞，从而积聚力量，创造条件，时机成熟时再推向前进，以最终众到达解决问题的目的。【案例教学】范邰断案〔古代县令，审案，二人夺绢，剪开，一喜一怒〕领导理念不同的单位、不同的任届，领导做的事情都是相同的；要开创局面，攀登新高，惟有创新。决策的思维方法一、经验思维与逻辑思维1、经验思维经验联想经验迁移2、逻辑思维抽象思维概念思维辩证思维二、直觉思维与系统思维1、直觉思维直接性跳跃性随机性突发性2、系统思维整体性互动性环境适应性三、创新思维1、头脑风暴法2、哥顿法3、“零起点〞法4、挑错法第五节决策与心理一、光环效应〔晕轮效应〕夸大化二、首因效应〔先头效应〕第一印象三、近因效应〔新因效应〕新出现的刺激物四、从众效应群体压力五、定型效应过去的成见六、反衬效应相互比较七、乐队效应屈从权威八、黄灯效应挫折防范、躲避风险九、新闻效应生动例证十、颂歌效应报喜不报忧十一、当局者迷环境与出发点十二、旁观者迷环境与出发点公共管理的责任主讲人：政务学院倪星教授、博导84112123、提纲腐败指数时间中国得分中国排名样本数量透明国际腐败感觉指数20053.278158透明国际行贿指数20023.52021世界银行腐败控制指数2000－0.28982151国际管理发展学院贿赂和回扣指数19992.2223747世界经济论坛贿赂和腐败指数19983.533159排名国家（地区）得分1芬兰9.72丹麦9.5新西兰9.54冰岛9.45新加坡9.3瑞典9.314香港8.216美国7.729爱沙尼亚5.6台湾5.659中国3.5多米尼加共和国3.5埃塞俄比亚3.5101尼日利亚1.6102孟加拉国1.2排名国家（地区）得分1芬兰9.72冰岛9.63丹麦9.5新西兰9.55新加坡9.414香港8.018美国7.521日本7.050南韩4.366中国3.4巴拿马3.4斯里兰卡3.4叙利亚3.483印度2.886俄国2.7131海地1.5132尼日利亚1.4133孟加拉国1.3排名国家（地区）分数排名国家（地区）分数1澳大利亚8.512法国5.52瑞典8.413美国5.3瑞士8.4日本5.34奥地利8.215马来西亚4.35加拿大8.1香港4.36荷兰7.817意大利4.1比利时7.818南韩3.98英国6.919台湾3.89新加坡6.320中国3.5德国6.321俄罗斯3.211西班牙5.8国内公司1.9时间中国得分中国排名样本数量1980－19855.131988－19924.7319952.16404119962.43505419972