法学专科毕业论文-试论检察机关提起行政公益诉讼制度

摘要近年来，随着我国进入经济社会转型期，环境污染、食品安全、国有资产流失等损害公共利益的事件时有发生，有的甚至引发群体性事件。这些涉及公共利益的侵权事件往往由于缺乏合格的原告主体而得不到有效的救济。检察机关作为法律监督机关，在理论和实践上都有原告提起行政公益诉讼的依据。也是现阶段我国行政公益诉讼的最佳选择。行政公益诉讼制度建设是一项系统而复杂的工程，涉及公共利益的界定和公益诉讼原告的确定。检察机关作为我国的法律监督机关，具有原告提起行政公益诉讼的理论和法律依据，也是现阶段我国行政公益诉讼的最佳选择。检察机关提起行政公益诉讼，应当有具体的设置程序和相应的配套制度。本文从行政公益诉讼的理论基础和法律基础入手，分析了行政公益诉讼制度的必要性。然后分析了我国公益诉讼制度存在的问题，最后提出了完善建议，以期为相关制度的完善提供参考。关键词：公共利益；行政公益诉讼；权力监督；检察机关

行政公益诉讼的概念公益，顾名思义，即公共利益，这也是行政公益诉讼存在的前提。公共利益从宏观层面上来讲，它关系着我们每个人，我们可以把它理解为一种公共权利，因此，也可以理解公共权利是公民权利的延伸。而对于公共利益的内涵和外延至今学界还没有统一的说法。现实中也往往存在着打着公益的幌子而谋取私益，这种情况下，界定公共利益就显得尤为重要。既然理解为公共权利，就有行使公共权利的“人”，在宪政理论下，这个“人”就是公益的代表。实践中一般是由政府代表公益，但问题是，地方政府又存在着其部门利益和地方利益，并且在一些分侵害公共利益的行为中往往掺杂着政府的违法或不当行政行为。本文借鉴民事公益诉讼的概念，认为行政公益诉讼是指特定的国家机关和有关组织根据法律授权，就违反法律法规和公共利益的行政行为向法院提起诉讼的活动，法院应当依法追究法律责任。行政公益诉讼的范围应当限于因行政违法作为或者不作为侵犯公共利益而引发的行政纠纷。公益诉讼优先于下列情形：在第一种情况下，受害人是未指明的多数人，这包括两种情况：一种是行政机关不主动履行法定职责，即行政不作为导致多数人利益和社会公共利益受到损害。根据行政管理的性质，行政机关在正常情况下，不经公民、法人或者其他义务的申请，依照职权主动作出行政决定。行政机关不履行职责，将严重影响行政法规的正确统一实施，损害行政利益。根据现行法律，对于行政不作为，只有行政相对人有权对申请事项提起诉讼。二是行政机关主动实施的具体行政行为，损害了不特定多数人的利益，或者虽未造成实际损害，但对不特定多数人的利益构成实际威胁。在第二种情况下，只有受益人，没有具体的受害者。在实践中，行政机关的具体行政行为损害公共利益，但不损害具体主体利益的，没有人提起诉讼。或者，即使一些被赋予起诉权的主体对其提起诉讼，他们通常也只有权利主张自己的利益，而不是公共利益。行政机关作出违法的具体行政行为，参与具体行政行为的行政相对人取得利益，没有具体受害人的。在这种情况下，只有通过公益诉讼才能对违法行政行为进行司法审查。检察机关提起行政公益诉讼制度的必要性实现公共利益的必然要求没有补救就没有权利，任何权利如果只停留在法律规定中，而没有法律规定，最终可能无法实现。在法治国家，司法保护应该是获得救济的最终手段。如上所述，公共利益是一种公共权利。作为一项未指明多数的权利，要实现它，除了在实体法中实现外，还必须具有可诉性。只有这样才能真正实现。检察机关作为专门负责法律监督的国家机关，必须代表国家参与行政公益诉讼，以有效维护国家和社会公共利益。宪政体制的必然选择中国宪法规定，检察机关是中国的法律监督机关，具有宪法赋予的地位和职能。赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力也得到了大多数学者的认可。农工党中央在全国政协十届五次会议上提出的建议很有代表性。它认为主要有三点：第一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，代表国家提起诉讼有法律依据；二是检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受到干扰；三是检察机关有一支长期从事法律工作的专业队伍。检察机关为什么可以在刑事诉讼中作为“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益诉讼中作为原告，与在刑事诉讼中作为“原告”是一样的。因此，将检察机关作为行政公益诉讼的原告，不仅节约了司法资源，符合经济原则，也符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位。这是一种双赢的制度安排，是中国宪政制度的具体体现。行政诉讼理论的必然发展与民事诉讼一样，诉讼利益也存在于行政诉讼中。在行政公益诉讼中，诉讼利益可以扩大，应当包括国家利益和社会公共利益。国家利益和社会公共利益是每个社会成员的共同利益。从抽象意义上讲，公民享有公益诉讼的利益。诉讼利益是使纠纷进入法庭审理，开启整个诉讼程序的实质要素。在实体法缺位、权利受到损害的情况下，诉讼利益是判断纠纷能否进入诉讼并由法院审理的判断标准。当事人在争议中有实际利害关系的，有权对损害自己权益的行为提起诉讼，即诉讼成立。在行政公益诉讼中，运用诉讼利益理论，扩大当事人资格范围，是诉讼法发展的必然。检察机关提起行政公益诉讼制度现存的问题未加限制性条件的列举式受案范围检察机关提起行政公益诉讼仍处于探索阶段。在新制度建立之初，应尽可能涉及制度的各个方面，并建立相应的程序，防止滥用诉讼的发生。《公益诉讼试点办法》第二十八条第一款规定了检察机关受理案件的范围，并以列举方式明确规定了行政公益诉讼中检察机关受理案件的范围，包括国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、国有资产保护等损害国家利益和社会公共利益的案件。这一概括符合我国当前司法实践的需要，但不足以概括所有需要检察机关提起行政公益诉讼的案件类型。为了确保一些不经常出现但对公共利益有重大影响的案件能够纳入行政公益诉讼的范围，应当在以后的正式法律文件中以总则作为总则。笔者认为，行政公益诉讼受案范围的典型特征是“行政机关及其工作人员在行使职权时的作为或不作为，给社会公共利益造成巨大损失”。具体包括：（1）行政机关违法不作为损害社会公共利益的案件。依据是行政行为的实施是否需要对方当事人的适用。行政行为分为申请行政行为和权限行政行为。行政机关不按照申请处理行政行为的，损害固定行政相对人的利益；行政机关不按照职权处理行政行为的，损害社会公共利益。然而，传统的行政诉讼只是将行政行为中的不作为根据其适用范围纳入司法审查的范围。因此，行政机关根据职权在行政行为中的不作为，应当纳入行政公益诉讼的范围。（2）行政机关的具体行政行为侵犯社会公共利益，行政相对人不为利益提起诉讼的。例如，在环境污染案件中，污染企业对环境造成巨大污染，损害社会公共利益，但行政机关对污染企业的处罚较轻。污染企业不会因为受益而起诉行政机关，最终受害者是社会公共利益。（3）行政主体的具体行政行为侵犯了社会公共利益，但由于没有具体的行政相对人，无法提起行政诉讼。例如，在城市规划中，由于缺乏特定的行政相对人，行政主体对历史遗迹的破坏，使得在社会公共利益受到损害时无法提起行政诉讼。检察机关未享有金钱给付请求权检察机关提起行政公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益。检察机关提起行政公益诉讼后，可以在诉讼请求中请求行政机关作为或者不作为某一行政行为。行政诉讼办法未明确规定检察机关请求纠正行政机关在公益诉讼中的不当行为的；如果行政机关不采取行动，可以要求其在规定的时间内采取行动，这是可以理解的，没有明确的规定。然而，在行政公益诉讼中，检察机关能否要求行为不当或不作为的行政机关支付一定数额的费用，以保护社会公共利益，仍存在争议。《试行办法》规定了行政公益诉讼案件的受理范围。由于行政机关的不作为或不当行为，环境受到了侵犯。此时，检察机关提起行政公益诉讼后，可以提起确认诉讼，确认行政行为违法。确认诉讼是否包括支付诉讼，是否要求行政机关支付一定数额的款项，尚存在争议。在环境行政公益诉讼中，企业往往造成污染。提起行政公益诉讼的原因是行政机关对污染行为的不当或不作为予以宽恕。在环境领域的行政公益诉讼中，检察机关的诉讼请求不得向有关行政机关提出金钱支付请求。可以要求行政机关代为行事的，建议行政机关对有关企业行使行政处罚权。笔者认为，检察机关不能要求行政机关对行政相对人进行处罚，这将侵犯行政权力的独立性，不利于保障行政执法权的优先权。暂时性权利保护措施的缺失行政公益诉讼案件有一个共同点，即被起诉行政机关的行政行为损害了社会公共利益。虽然司法机关采用了行政公益诉讼的新外衣，但司法机关仍然坚持对行政机关的作为或不作为进行判断，对行政机关应当承担的事前监督预防职能缺乏监督。司法机关的判决、裁定生效后，行政机关履行职责或者正确履行职责。此时，社会公共利益可能无法弥补。此时，行政公益诉讼只开启了救济途径，不保证权利救济的有效性，形成了救济无效的局面。笔者认为，在司法机关作出判决或裁定前，检察机关可以根据职权申请或采取临时维权措施，司法机关应当责令行政机关采取必要的行政行为，防止社会公共利益继续受到损害。更确切地说，临时维权措施是公益诉讼的辅助性和中间性程序规范。在司法机关作出判决前，如果国家利益和社会公共利益已经受到损害或者可以预见，司法机关可以根据职权或者申请，决定被起诉的行政机关改变现有行政行为形成的法律状态，确保案件结束后，不会因时差造成损害扩大或无法弥补的利益。需要指出的是，虽然由于证据不足，采取临时维权措施不会全面提高司法机关的自由裁量权风险，但可以及时恢复国家利益或防止国家利益的损害和扩大，让检察机关和司法机关共同承担风险，有利于保护国家利益。检察机关申请临时维权措施，不一定得到司法机关的批准。司法机关需要对申请的内容进行实质性的审慎审查。司法机关还需要尊重行政机关独立行使行政权力的原则，以免影响行政行为的公正性和行政效率。必须强调的是，临时权利保护措施是对被起诉的行政行为所涉及的权利和义务的临时确定，并不意味着最终判决。必须防止以保护公共利益、避免行政诉讼判决、影响实体正义实现为借口，暂时确定具体行政行为的效力。完善检察机关提起行政公益诉讼制度的对策适度扩大受案范围公益的界定与公益诉讼案件的范围密切相关。然而，基于对公共利益概念的高度抽象，理论界存在很大分歧，无法达成一致。到目前为止，法律还没有对这一概念做出明确规定。然而，行政公益诉讼案件中对公共利益的界定无非是立法安排和法院自由裁量权。立法安排可分为汇总、列举和发送。也就是说，通过权威的表述，公共利益在法律条文中得到了明确的概括，司法实践和社会的典型情况被纳入和排除。笔者认为，虽然公益范围的立法概括具有权威性强、有利于法制统一的优点，但在短期内仍难以实现。虽然法院的自由裁量权很便宜，但不利于司法公正。因此，笔者认为，当前行政公益诉讼案件范围仍应遵循授权模式，即首先结合当前社会需要和司法实践，界定行政公益诉讼案件范围，然后在条件成熟时从立法层面对其他模式进行规制。一些因行政违法行为引发的、经常发生且具有重大社会影响的事件，应当纳入行政公益诉讼的范围。公益诉讼的预防性特点决定了公益代表人提起公益诉讼和法院对案件的判决不一定基于已经发生的具体侵权事实。只要他们符合公共利益，并且有可能处于高度危险之中，公共福利代表就可以进行干预。特别是在涉及公共生活、健康和安全的案件中，监督权的主动性可以将侵权结果消灭在萌芽状态，从而避免不可弥补的损失。因此，当涉及生命健康的重大公共危害尚未发生或尚未完全发生时，法律有必要允许公益代表通过司法手段予以消除。因此，笔者认为，在检察机关现有案件的基础上，应更多地关注弱势群体的利益，将食品生产、医疗服务、审批、招标投标等过程中的违法行为包括在内，涉及公共安全的公共工程的发包和施工，可能对公共利益，特别是生命、健康和其他重大利益造成重大损失。拓宽行政公益诉讼案件来源在现行《人民检察院关于实施公益诉讼的规定》中，对公益诉讼的来源只有相对简单的规定。在司法实践中，虽然不排除检察机关有其他案件来源，但现行规定存在案件来源单一、规定模糊的缺陷。检察机关承担刑事公诉任务繁重，人员有限。只有履行自己的职责，才能不可避免地赋予人们附带的意义，这在充分发挥行政公益诉讼的预防性方面没有得到很好的体现。因此，笔者认为，检察机关应充分调动和联系各种社会力量，多渠道收集案件线索，促进其他主体的参与，更有效地维护国家和社会公共利益，也有利于行政公益诉讼的良性发展。一是公民、法人和其他组织发现的线索。公民、法人和其他组织在日常生活和生产过程中与社会公共利益有着非常密切的关系。尤其是公民，随着民主意识的增强，人们越来越积极地参与社会法治建设。公民具有基数大的特点，是公共利益受损的最直接受害者。因此，最容易发现行政机关违法，损害社会利益，尤其是公民周围的公共利益。因此，检察机关应当及时处理公民、法人和其他组织提供的线索。符合案件范围的，依法处理。不属于本案范围的，还应当书面说明理由。二是人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索。人大、政协、党委、政府在履行职责、受理投诉、申诉等方面掌握的案件线索，也应当成为检察机关案件线索的重要来源。检察机关应当制定完整的受理程序，做好与上述机关的联系，并依法处理。公民向检察机关申请复议复议作为一种公民救济方式和内部监督纠错机制，具有诉讼不及时、不方便群众的特点，在解决行政纠纷领域发挥了重要作用。随着我国行政诉讼制度的不断完善，特别是案件线索来源的不断扩大，会有提供线索的公民不接受检察机关不立案、不起诉