《地方政府债务理论分析与政策梳理综述》7500字

地方政府债务理论分析与政策梳理综述目录TOC\o"1-2"\h\u19113地方政府债务理论分析与政策梳理综述 1250351地方政府债务分类与特征 1321621.1地方政府债务内涵 129031.2地方政府债务分类 1286001.3地方政府债务特征 3180532地方政府债务风险成因与特征 4289282.1地方政府债务风险定义 4299102.2地方政府债务风险成因 4285922.3地方政府债务风险特征 7316112.3地方政府债务风险防范政策梳理 91地方政府债务分类与特征1.1地方政府债务内涵地方政府债务是指各级地方政府财政收支出现缺口，通过发行债券、向金融机构贷款等途径进行资金筹措所形成的债务。地方政府作为债务方，按照法律规定承担到期偿还本息义务。政府债务对促进区域经济发展、推动城市化进程等方面起到一定积极作用。但随着债务规模的不断扩大，债务风险问题愈发严重。1.2地方政府债务分类（1）地方政府债务按来源主要分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的债务以及通过新的举债主体与方式形成的政府性债务，如图2.1所示。图2.1地方政府债务按来源分类（2）地方政府债务按属性划分为一般债和专项债。一方面，一般债券主要是用来缓解财政压力，弥补财政缺口，专项债主要用于资助专项具体项目工程中。另一方面，一般债券与专项债的偿债来源分别来自一般公共预算收入与政府性基金收入。（3）地方政府债务按用途划分为新增地方债、再融资债和置换债。新增债纳入一般公共预算与政府性基金预算管理，资金支持新增收益项目。再融资债和置换债均不纳入预算变动，其中再融资债用于偿还到期债务本金，置换债用于置换非债券形式的地方债。图2.2地方政府债务按属性分类1.3地方政府债务特征（一）规模庞大据财政部数据显示，截止2020年12月末全国地方政府债务余额256615亿元。相比于2019年债务余额增加21%。2020年GDP值为1015986亿元，相比于2019年增加3%。2019年债务增速逼近30%，债务增速是同年GDP增速近四倍，地方政府债务远远超过GDP增长速度，这无疑给地方政府财政带来巨大压力。地方政府债务规模的持续增长主要原因是项目种类繁多、应偿还的公益性项目款项较多、财政分权下的晋升压力以及缺乏科学的激励约束机制。其最主要的原因是缺乏科学的激励约束机制。一方面，中央与地方财权事权失衡，地方政府坚信中央政府不会让其破产，具有中央政府一定会对其实施“兜底”救助的预期，导致了地方财政预算软约束，助长地方政府大肆举债局面。当地方政府而无法偿还债务时，中央政府被迫对其实施救助，而中央政府对其实施救助的资金来源实则是从其他地区征收的税收收入，这便形成了不同区域地方政府的“跨区域”脱卸责任激励机制。另一方面，地方政府官员为满足自身政绩需求，追求职位升迁，其往往通过大肆举债在短期内推动区域经济发展，地方政府官员任期一般不超过五年，而债务偿还期限远超过五年，所以时常会发生现任政府官员被迫为前任政府官员“买账”现象。地方政府官员为追求政绩而大肆举债的“跨期限”脱卸责任激励机制致使政府债务规模庞大，风险集聚，最终扩散至各举债主体造成风险传染。（二）主体多元地方政府及其财政部门理应为举债与偿债主体，但由于地方政府财权缺失，财政收入与合规举债无法满足地方经济发展需求。因此，地方政府通过多元化路径进行举债。地方政府以融资平台为载体，银行等金融机构以及影子银行作为资金获取渠道。同时，还可以通过机关事业单位、产业引导基金以及PPP项目等渠道获取项目资金。在权力寻租的背景下，一些资质不好或者能力不佳的券商可以获取地方债项目的发行资格，如此多元化举债主体在各部门举债监督管理方面，存在监管缺乏协调配合等问题，债务举借过程涉及利益主体多元，经过繁琐的资金配置、使用以及偿还环节，资金流转多方，在资金流转过程中容易形成多方利益交换、权力寻租等现象，这些共同导致了地方政府债务的主体多元复杂性，增加地方政府债务风险。（三）形式隐蔽地方政府通过权力寻租、利益互换等方式为地方融资平台或中介机构提供无形资源，并利用各类政治资源，获取地方融资平台的资金支持，同时采取明股实债、伪PPP、抽屉协议等隐蔽形 式。表面看来，融资平台以及涉及PPP项目的私人企业偿还应有债务，在项目收益超过需偿还债务余额时，地方政府无隐性担保偿还压力，一旦融资平台或私人企业资金链断裂，出现资金流危机情况，地方政府不得不出面无奈兜底，致使相应资金支出。当地方政府债务风险无法获得有效控制时，地方政府可能通过提高税费、政策转变等形式实现风险转移。债务的形式隐蔽通常还表现为信息的不对称性，往往隐性债务数据不公开，真实数据难以测算。由于财政分权，地方政府官员不惜大肆举债以弥补资金缺口，在中央政府严格管控下，债务逐渐偏向隐性化，债务形式更加隐蔽，调控难度不断增加。2地方政府债务风险成因与特征2.1地方政府债务风险定义地方政府债务风险是指地方政府无法按期履行所承担债务还本付息义务所造成的风险。债务风险具体可表现为规模性风险、转嫁性风险与效率性风险。其中规模性风险主要是指地方政府还本付息额较大，地方政府无法按期偿还所带来的风险。转嫁性风险是指地方政府无法对当期债务还本付息时，将债务风险转嫁其他主体的风险，其中包括向中央政府求助和将需要偿还债务转嫁至下级政府等形式。效率性风险是指由于债务资金使用效率低下，财政支出项目未达到预期收益，致使无法按期偿还债务本息所造成的风险。2.2地方政府债务风险成因（一）财权事权不匹配中央与地方财权事权不匹配是致使地方政府债务风险的根本问题。中央集中财权，下放事权迫使地方政府通过违规举债方式获取资金以此弥补财权事权缺口，不规范的举债形式致使债务规模不断扩大。分税制改革至今，地方财政收入约为中央财政收入一半，但地方财政支出占比约为80%，显然地方政府承受的财政压力逐渐增加。常规发债与中央转移支付无法弥补政府财政资金缺口，因此，地方政府通过变相举债获取所需资金。分税制虽然破解了中央财政困难局面，但同时也造成了中央与地方财权事权的失衡，财权逐渐转移至中央，事权下放到地方政府，地方失去大部分财权却要承担较重的支出负担。财权上移、事权下沉这一财政体制迫使地方政府开拓新型融资渠道进行举债融资，以此弥补经济发展需求产生的财政缺口。地方政府为摆脱财政困境，通过大规模土地出让等手段获取财政资金。但由于中央政府对土地资源的严格管控，地方难以通过出让土地获取大量财政资金，巨大的财政缺口迫使地方政府通过融资平台、影子银行等渠道变相融资。除此以外，地方政府为了获取更多资金支持，泛化、异化PPP项目实现债务融资，这将会导致地方政府债务风险进一步增加。（二）官员激励机制不完善现阶段，我国地方政府秉持“唯GDP”的错误政绩观，晋升压力驱使地方政府“为仕途而竞争”，使得各地区政府形成“政治锦标赛”式的横向竞争，有限的财政收入无法满足地区经济发展所需资金，举债成为解决经济发展资金不足，满足官员政绩需求的最佳策略。一方面，政府通常拥有较为丰富的政治资源，这些资源具有权威性与私有性，地方政府利用信息不对称，与地方融资平台、金融中介机构发生权力寻租，利益寻租等行为。中央政府或地方政府的政策颁布和调整，使得政府拥有一手政治资源或未公开资源，地方政府利用掌握的政治资源，为地方融资平台提供无形或有形资源，政府通过地方融资平台的资金支持，从而在政治锦标赛中取得领先，但因政府任期与债务偿还之间存在期限错配，通过权力寻租、利益交换等行为。企业以及地方融资平台利用交换得来的有效资源进行过度举债、投资，增加地方政府债务规模与偿债压力。另一方面，地方融资平台通过政府所提供的的有形或无形资源，利用信息不对称，过度举债或者提供虚假信息以此获取超额收益，客观上导致银行等金融机构无法识别潜在风险，催生并放大地方政府债务风险。举债主体之间利益相关，当经济上涨时，地方财税宽裕，地方政府债务风险被隐藏，但当经济下行时，整个社会及企业资金收缩，地方政府债务难以回收，必然加重地方政府债务风险与振荡的顺周期性。（三）融资渠道单一现阶段，相关政策规定，地方政府通过发行政府债券为获取资金的主要渠道，受经济下行影响，财政收支存在缺口，发行债券无法弥补政府所需资金，巨大的资金缺口迫使地方政府利用融资平台等方式变相违规举债。其中土地收入作为地方政府重要的收入来源，过高的比重将会增加财政收入对土地收入的依赖。据相关数据统计显示，2015年以来，国有土地出让收入占比逐年上升，2015-2019年全国土地出让收入占比如表2.1所示，土地出让占比较大。受疫情影响，2020年我国土地市场相对低迷，但随着疫情得到良好控制，我国土地市场逐渐回温。过高的土地出让收入占比说明财政结构过度依赖土地出让收入，财政结构缺乏可持续性。表2.12015-2019年全国土地出让收入与全国政府性基金收入占比年份20152016201720182019全国政府性基金收入4233846643614797547984517全国土地出让收入3078335639499976291070679占比72.7%76.4%81.3%83.3%83.6%地方政府虽然可以通过发行债券举债，但仅仅依靠发行政府债券无法满足政府资金需求，地方政府只能自行开拓融资渠道。首先，土地财政作为地方政府财政收入重要来源，以融资平台为媒介，商业银行提供资金。其次，分税制改革后，中央政府为缓解地方政府财政压力，财政部支持地方政府合理利用银行贷款与放债方式设立融资平台，地方融资平台一方面有效推动经济内需发展，另一方面，融资平台的过度发展引起地方政府债务快速扩张。地方政府融资平台融资模式单一，治理结构不完善，且投资项目多为公益性项目，入不敷出等问题都进一步加大地方政府债务违约风险发生概率。最后，商业银行作为地方政府的主要资金来源，大多数城市商业银行存在内部治理结构混乱、杠杆叠加等问题，隐藏大量风险。同时，商业银行资产质量受地方政府政策影响，地方政府政策落实不到位，商业银行资产质量将会受到一定影响。另外，地方政府为推动区域内需发展以及获取“政治锦标赛”的胜利，地方政府为融资平台违规隐性担保，商业银行在政府信用背书下，大肆向融资平台输入资金，由于融资平台投资项目存在期限错配、收益率低等特点，资金回收存在一定风险，一定程度上影响商业银行的资金结构。随着监管不断趋紧，商业银行通过资管计划等隐蔽借道方式向融资平台输入资金。因此，中央政府在规范地方举债的同时，进一步激化与地方政府之间财权事权不匹配的矛盾，地方政府难以通过发行债券渠道获取充足资金，迫使其通过变相举债等方式进行违规融资，最终导致债务规模的不断增加。因此，中央政府以及监管机构加强监管规范融资行为，大量资金需求缺口无法通过常规举债填补，中央与地方矛盾不断激化使得地方政府债务形式更加隐蔽，规模更加庞大。可见，融资渠道单一导致地方政府债务不断扩大，债务风险增加。（四）监管机制不健全现阶段，我国地方政府债务监管存在内部监管不足、外部监管乏力的治理缺陷。近年来，地方政府融资行为得到一定规范，各级政府加大对融资渠道管控力度，但地方政府对债务举借、资金使用与债务偿还等环节缺乏动态监管机制，各地方政府通过寻找政策漏洞，打政策“擦边球”，利用城投债、“伪PPP”项目变相违规举债。首先，新《预算法》的相关规定缺少法律支撑，过多强调行政权力，给予地方政府过多行政操作空间，地方政府可以选择性披露信息，隐藏违规举债行为。其次，地方政府监管机构多元，各监管部门之间的权责划分不明确，未形成统一明确的制度规定。地方政府举债是政府性行为，财政部仅负责对相关数据的统计与整合，并未实现对地方政府举债决策、资金用途进行有效监督。正是由于监管机构权责划分不明确，导致监管金玉其外，败絮其中，形成人人都管却又人人都不管的局面。最后，地方政府债务管理不仅需要内部监管，还需要发挥市场机制的外部监督作用。由于地方政府处于全能政府的定位，缺少社会公众的监督，降低了地方政府项目的安全性和效率性，最终造成债务逐渐隐性化，现行规章制度无法对债务进行全面监管。地方政府利用其政治资源与政治地位对市场进行过度干预，引导资金去向，当融资平台发生债务违约时，政府作为担保者替其偿还资金，破坏市场平衡。2.3地方政府债务风险特征（一）风险集聚性丰富的政治资源与庞大的债务规模是地方政府债务风险集聚的主要原因。地方政府利用自身不可替代、专有的政治资源与各举债主体之间进行利益互换，并通过权力寻租等方式获取大量资金以此粉饰政绩，从而获取升迁机会。一方面，地方政府、地方融资平台以及金融中介机构三者之间存在信息不对称，在此情况下，各地政府受刺激经济政策影响，盲目构建地方融资平台，且在该领域形成相互模仿的羊群效应。地方融资平台则通过披露不真实财务信息以及利用掌握的关键政治资源进行过度举债，融资平台的资金使用情况以及项目风险无人问津，放大地方政府债务风险。另一方面，地方政府为地方融资平台提供隐性担保，金融机构积极为地方融资平台提供贷款的从众行为，在该领域构成“双羊群”效应。地方融资平台的信息不透明性使得银行无法合理识别项目的潜在风险。因此，地方政府债务的“双羊群”效应极易增加地方政府债务规模，并形成风险集聚。（二）风险传导性地方政府债务涉及举债主体多元，各举债主体之间联系密切，涉及范围包括财政端与金融端。其中财政端包括地方政府，中央政府，金融端包括融资平台、金融机构与影子银行等非金融机构。因此，地方政府债务通过财政端与金融端进行风险传导。就财政端而言，随着近年来的“减税降费”，政府财政与偿债压力增加，政府偿债压力超过自身偿债能力范围时，迫使中央政府无奈为其兜底，风险从地方政府向上级中央政府转移。就金融端而言，融资平台与地方政府存在密切联系，地方政府大肆设立并以融资平台为媒介发行城投债或以土地作为抵押品获取“政绩”资金。地方融资平台的资金来源不仅仅依靠银行等金融机构，在经济下行时，与影子银行之间也存在资金融通行为。影子银行自身结构的复杂性以及信息披露不透明性，将进一步触发地方政府融资平台债务风险。一旦资金紧缩，政府为了保证经济的正常运转，将会举债还贷，形成借新还旧的局面，给当地带来债务陷阱，形成恶性循环。地方政府债务的风险传导机制表现为：金融中介机构、影子银行、—还本付息—地方政府融资平台—隐性担保—地方政府部门（借新还旧）—更高的风险溢价—中央政府无奈“兜底”—债务风险的“特斯拉”效应。（三）风险共振性我国地方政府债务具有顺周期性。具体表现为经济上行时，地方政府对社会经济发展盲目自信，通过利用融资平台等方式过度举债，加快经济发展速度与民生项目的投入，地方融资平台过度自信与过度投资。资金一方面利用债务推动经济发展，另一方面通过权力寻租与利益互换等行为，获取“政治锦标赛”的胜利。在经济下行阶段，资金链收缩，财税收入减少，政府的偿债压力增大，形成债务危机。为保证社会经济的平稳运行，地方政府开始新一轮举债，借新债换旧债，陷入债务陷阱。政府通过置换债券，表面上“稳”增长，实则促使地方政府债务对社会经济发展传导出顺周期效应，这种借新还旧虽能缓解债务的一时之痛，但同样会使得政府陷入借新还旧的周期性风险振荡中。如果不进行有效干预，风险将会迅速传导，最终引发债务危机。一旦经济下行时，将会触发再融资危机，从而呈现风险的共振特征。图2.3地方政府债务主体与风险特征地方政府债务风险防范政策梳理地方政府债务问题自1978年改革开放以来便已产生，但地方政府债务自1994年实行分税制起才开始进入粗放发展阶段。自实行分税制以来，中央与地方政府之间财权事权的失衡导致双方矛盾激化，地方政府为承接超财权部分的事权压力，不得不通过寻求其他路径获取资金，其中就包括建立地方融资平台进行融资。本节主要梳理2008年以来地方政府债务政策文件。以2014年为时间节点，将政策分为三个阶段，2008-2013年为第一阶段，2014-2017年为第二阶段，2017年-至今为第三阶段。第一阶段：债务激增（2008-2013年）2008年经济危机爆发，我国经济面临下行压力，中央政府实施“四万亿”刺激经济计划，同年3月，人民银行与银监会联合出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），鼓励合法设立地方融资平台，缓解政府财政压力，融资平台数量迅速增长。但由于对融资平台缺乏有效监管，地方政府为融资平台提供隐性担保，致使政府债务规模不断扩大，债务风险集聚。为规范对融资平台的管理，2010年国务院颁布《关于加强地方政府融资平台公司管理相关问题的通知》（国发[2010]19号），“19号文”全面核实融资平台债务数量并进行规范处理，规定公益性资产不得作为资本注入融资平台，剥夺部分不符合规定融资平台的融资功能。“19号文”的颁布对规范融资平台具有指导作用，并为“43号文”的颁布奠定基础。地方政府债务治理自“19号文”的颁布取得一定成效，但由于财权事权不平衡的问题依旧存在，地方政府企图寻求新的融资手段获取资金，举债形式更加复杂化。2012年多部门联合颁布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），“463号文”规范融资平台融资行为，规定不得为企业单位出具承诺函。审计署于2011年和2013年分别对地方政府债务进行全面审计，旨在厘清债务情况，严控债务规模与增速。第二阶段：债务清理整顿（2014-2017年）综合2011年与2013