应急管理理论与实践 课件 第1章 应急管理属性与应急治理强化

应急管理理论与实践

（中国人民大学出版社）第1章应急管理属性与应急治理强化讲授者：时间：地点：应急管理理论与实践

第1章

目录１．１应急管理的内涵与中国实践１．２应急管理的属性与体系建构１．３应急管理的外延与综合治理应急管理理论与实践中国人民大学出版社１．１应急管理的内涵与中国实践第1章应急管理属性与应急治理强化应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.1应急管理的含义基于《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）等国家法律法规规定，结合我国应急管理的现状，应急管理是指：在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的框架内，以政府为管理主体，全社会共同参与，通过预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等一系列工作，防范化解重大安全风险，及时应对处置各类灾害事故，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，全面保障总体国家安全。应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.2应急管理的特征公共性01其主体、对象和过程都应在公共治理的框架内开展系统性02应急管理的目标、对象、流程均是由多个要素汇聚融合、相互作用而形成的体系前瞻性03政府能够掌握和运用突发事件的规律性，开展预防预警工作专业性04指通过专业的人员、设备、知识、技能，来应对不同领域或类型的突发事件。常态性05涵盖了非应急状态下或事前的防灾、减灾、备灾等工作应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.3应急管理的原则以人为本、减少伤亡（把保障人民生命安全放在首位）依法依规、规范管理（标准和法律犹如车之两轮，共同保障应急管理工作有序发展）以防为主、防抗救相结合分类管理、分级负责统筹协调、有效联动（在分类管理、分级负责的基础上，明确统一指挥和属地管理为主的基本原则，强化多层次的有效联动）科技支撑、强化素质社会协同、共建共治应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践各级政府是应急处置的责任主体基层单位与社会组织在应急处置中应履行相关义务公民在突发事件应急处置中应履行相关义务应急处置的相关主体及其责任义务中央层面管理责任主体和法定职责具备应急管理职能的有关部门及其机构主要包括：（１） 15个国务院组成部门。（２）８个国务院直属事业单位和国务院部委管理的国家局。（３）３个国务院直属机构。包括市场监管总局、海关总署和广电总局。（４）国务院台办。

1.1.4.1应急处置的相关主体及其责任义务应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.2应急管理的体制机制与常态运行体制机制是应急管理常态运行的基础，其核心是机构设置和职能设定。“三定方案”———定机构、定职能、定编制（人员），是以定机构为依托，以定职能为核心，以定编制（人员）为保障，是指政府为完成法定的应对突发事件的任务而建立起来的、具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能1.应急管理体制机制的基本原则统一指挥统一指挥、专长兼备、反应灵敏、上下联动01综合协调上下级政府协调社会组织团体协调02分类管理根据突发事件的过程性质和机理差异进行分类管理03分级负责根据事件等级确定不同层级的政府进行分类处置04属地管理当地管理就地管理05应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.2应急管理的体制机制与常态运行2.我国应急管理体制机制的发展演变Part01分灾种管理阶段自1949年至2003年“非典”之前，分灾种管理突出表现为不完整单部门负责制、临时性指挥部机制、外生性减灾机制和重大自然灾害的中央“兜底”机制。Part02综合化管理阶段第二代应急管理体系的主要特征是综合化管理，2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”为核心的应急管理体系Part03添加标题自2018年应急管理部成立之后，从强调全灾害管理走向重视全过程管理应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.2应急管理的体制机制与常态运行３我国应急管理体制机制的架构现状当前，我国正在努力创建一套全新的应急管理制度，构建适应国家治理体系和治理能力现代化的应急管理体系，统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制正加快形成。第一，党中央、国务院是应急管理最高领导机构第二，各级应急管理部门统筹管理应急管理事务第三，统一指挥和调动地方积极性相结合第四，应急管理部对内加强职能的融合和重塑，优化组织结构和运行机制第五，应急管理部对外处理好“统”与“分”的关系，界定好“防”与“救”的职责。第六，健全社会力量参与机制，发挥应急救援的整体合力应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.3应急管理的法律规范与长效建设1.应急管理法律规范的意义与价值应急管理的法律标准与体制机制之间有着紧密的联系。一方面，应急管理体制机制为法律标准的研制提出具体的、适应当前形势需求的要求；另一方面，法律标准作为法律法规、政策文件的技术支撑，共同为应急管理体制机制的有效运转提供保障。应急管理的法律标准与体制机制的关系应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.3应急管理的法律规范与长效建设2.我国应急管理法律体系的历史与现状我国应急管理法律体系建设工作有两个重要的历史节点。第一个重要节点是2003年抗击“非典”，2003年５月正式颁布的《突发公共卫生事件应急条例》标志着我国公共卫生应急处理工作进入法制化轨道第二个重要节点是2008年抗击中国雪灾、应对“5·12”汶川地震，自此我国更加重视应急管理法制体系的构建，四类突发事件应急管理相关法律法规和应急预案应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.1.4应急管理的中国实践

1.1.4.3应急管理的法律规范与长效建设３我国应急管理法律“１＋４”体系建设规划为有效防范化解重大安全风险，以应急管理部为核心的相关部门加强顶层设计，大力推进应急管理政策法规标准体系建设，推进《应急管理立法体系框架方案》落实，结合职能定位，坚持立改废释并举，加快构建“１＋４”（应急管理法＋安全生产法、自然灾害防治法、消防法、应急救援组织法）法律体系骨干框架通过立法程序把习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾的重要论述精神转化为系统完备、科学规范、运行有效的应急管理法律制度体系，推动形成与中国特色应急管理体系相适应的大国应急管理法律体系所推出的重要举措。应急管理理论与实践中国人民大学出版社１．2

应急管理的属性与体系建构第1章应急管理属性与应急治理强化应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.1应急管理的三种属性与体系“僵局”的剖析

1.2.1.1应急管理的应急属性应急是政府的重要职能，从最基本的“守夜人”角色开始，政府就承担起应急管理的职责。因此，应急管理的应急属性是最早被强调的特征。国际经验表明，各国的应急管理的要务都是高度注重处置突发事件，要求更加快速地处理完毕并恢复到灾前状态。这就产生了以响应速度、快速可逆等为指标的应急管理。应急属性的外在目标是快速，内在要求是专业导向，各国在实践中确立起来“监测—响应”业务模式。在监测保障下，按预设的应急流程分级响应，有序调配相应的应急力量和物资，从而缩短应急时间、提高应急效率；通过预案管理，固化成型，建构起成熟的业务架构和可持续的应急管理。应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.1应急管理的三种属性与体系“僵局”的剖析

1.2.1.2应急管理的管理属性政府管理的科学化从根本上激发了应急管理的管理属性，同时为了应对逐渐趋于复杂的风险环境和动态新生的突发事件，应急管理的管理属性受到了越来越多的重视。国际经验表明：应急注重速度的同时，必须注重减少人员死伤和财产损失、减轻身体和精神损害、维护社会治安和市场秩序、防止发生次生灾害和衍生事件、保护生态环境和减轻污染等诸多方面的成效，并追求人民群众的安全感和满意度。管理属性的外在目标是成效，内在要求是结果导向，各国在实践中不断建立健全“决策—协调”业务模式。在决策机制的运行下，管理属性必然要求应用体制机制做好高效协调，持续改革完善，形成稳健型的应急管理。应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.1应急管理的三种属性与体系“僵局”的剖析

1.2.1.3应急管理的公共属性随着国家的发展和社会的进步，社会各界对于突发事件的认识日益深刻，共担风险所有权的意识也逐步深入人心，应急管理的公共属性趋于共识。国际经验表明：风险社会的推广使得应急管理越来越多地进入公共领域，民众不仅是灾后的受保护对象，也是危机的预防主体和灾时的“第一响应人”，融媒体技术也使得社会监督和问责追责成为应急管理的重要环节。公共属性的外在目标是公允，内在要求是过程导向，各国在实践中根据国情开创了“责任—能力”业务模式。明确社会各主体在应急管理全流程中的责任和分工，通过法律法规的硬性约束，匹配相应的资质和技能，形成责任全覆盖、能力能支撑的应急格局，并通过持续的完善法制，建设以公民为中心的应急管理。应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.1应急管理的三种属性与体系“僵局”的剖析

1.2.1.3应急管理体系的“僵局”剖析与优化诉求应急管理的属性在应急改革方面起着内在推动作用。实践表明，三种属性分别提出了改革诉求，在特定的环境中若应用得当也确实提升了应急成效。从本质上分析，应急管理体系的“僵局”是功能紊乱和价值贬缩的双重失误，不仅在应急功能方面未达成速度最快、损失最低、责任最小的应急预期，而且在应急价值方面也未实现风险防控、总体安全、本质安全的社会格局。应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.1应急管理的三种属性与体系“僵局”的剖析

1.2.1.3应急管理体系的“僵局”剖析与优化诉求结合国际实践经验，应急管理体系在当前的社会风险环境下，面临着同时在功能体系和价值体系方面推进体系健全的要务：应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.2应急管理的属性细分与功能体系的健全在风险社会的环境中，应急管理体系的功能发挥必须要以进一步厘清应急管理属性为根本，以打破体系“僵局”为标的，在单属性层面趋于细分，通过属性甄选实施精细化的匹配表应急管理的属性细分应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.3应急管理的属性融合与价值体系的健全各国的实践表明，应急管理在属性无法切割或应该组合的多属性层面应该趋于交互，通过属性融合和模式综合，健全应急管理的价值体系。应急管理多属性层面的融合示意图应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.2.4健全应急管理价值体系应急管理体系在单属性层面细分突出应急功能的基础上，还要在多属性层面交互融合，在应急工具、应急制度、应急价值三个方面，凸显应急管理价值，健全应急管理价值体系表应急管理价值体系的健全应急管理理论与实践中国人民大学出版社１．3

应急管理的外延与综合治理第1章应急管理属性与应急治理强化应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.1防灾减灾的“致灾因子承灾体孕灾环境”模型致灾因子的识别承灾体的调查孕灾环境的分类孕灾环境是指孕育灾害的环境，是由自然环境与人为环境所组成的综合地球表层环境。各类承灾体的分布（空间位置及数量）是灾害损失评估的重要输入信息，特别是人口、建筑物、交通、通信等重要承灾体的信息。因此，建立完备详细的承灾体数据库具有重要作用。致灾因子是自然或人为环境中，突发事件或安全事故，对人类生命、财产或各种活动产生危害、带来损失、引发不利影响的因素，实际工作中一般也称为“危险源”“安全隐患”等应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.2应急治理的“应灾主体致灾因子承灾环境”模型不同于防灾减灾，应急治理的“应灾主体—致灾因子—承灾环境”模型中，应灾主体、致灾因子、承灾环境的内涵更为深刻，范围更为广泛，治理过程中的难度更大、要求更高。基于“应灾主体—致灾因子—承灾环境”模型的应急治理，是指应灾主体针对致灾因子，在特定的承灾环境中，实施风险治理和应急管理等综合措施应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式日本的《灾害对策基本法》对“公助—共助—自助”模式做出了具体规定。作为日本灾害管理的根本大法，《灾害对策基本法》自1961年开始制定并不断修正，对政府、公共机关以及民众的防灾计划进行责任与义务的指导，突显了自助、共助、公助的角色和分工。它对防灾计划体系的建立具有全面的引导支撑作用，包含了防灾基本计划的制订、各级行政机关在防灾计划制订过程中的任务与责任，以及对每一个层级的防灾计划的差异性与承接性的解释说明。1.3.3.1“公助—共助—自助”模式的产生背景与法律基础应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式在时序视角下“自助、共助、公助”和“平时、灾时、灾后”能够构成一个３×３的“公助—共助—自助”模式的构成框架1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架与关键活动应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式自助防灾的关键活动1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架与关键活动应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式共助防灾的关键活动1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架与关键活动应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式平时阶段“公助—共助—自助”模式的联动路径1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的联动路径与内在逻辑应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式灾时阶段“公助—共助—自助”模式的联动路径1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的联动路径与内在逻辑应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的“公助—共助—自助”模式灾后阶段“公助—共助—自助”模式的联动路径1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的联动路径与内在逻辑应急管理理论与实践中国人民大学出版社1.3.3灾害治理的