国土地籍日常管理工作业务培训材料

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第一章土地权利理论与方法第一节土地权利概述

一、土地权利概念

土地权利是土地法律制度的核心内容，一般属不动产

物权范畴，是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权

利。体现为土地权利的四项基本权利：占有、使用、收益

和处分。

二、土地权利的特征

(1)土地权利是对土地的支配权

只凭借权利人自已的意思，而不需要义务人的积极行

为相配合

(2)土地权利是排他性财产权

包括两方面的意思:一是某一特定的土地上不能有两个

或两个以上互不相容的土地权利.二是土地权利的排他性还

指土地权利具有直接排除不法妨碍的性能，

(3)土地权利是对世权

对世权也称绝对权,权利人之外的一切人都是义务人,

都不得干扰权利人依法行土地权利，

(4)土地权利心须由法规定

(%)土地权利的变动一般采取登记的公示方式

即土地权利的变动心须经国家主管机关办理登记才能

生效,如国有土地使用权的转让,转让方和受让方签订转让

合同后，还心须到国家登记机关办理变更登记，只有经办理

登记后，土地权利才由转让方转给受让方，原受让方才能成

为合法的国有土地使用权人，

三、我国的土地权利体系

所有权体系:国家土地所有权'农村集体土地所有权

土地利用权体系:土地使用权、土地抵押权、土地租赁

权、地役权、空间权、耕作权等土地他项权利

土地使用权是我国整个土地利用权体系的核心，由两个

方面构成：即国有土地使用权体系和集体土地使用权体系，

国有土地使用权因取得方式不同分成：出让国有土地使用权、

划拨国有土地使用权、租赁土地使用权、外商投资企业场

地使用权和城市私房用地使用权

集体土地使用权分为：农用地使用权、宅基地使用权、

乡镇企业用地使用权、乡村公益用地使用权

四、土地权利登记制度概况

土地权利登记简称为土地登记，是为了确定土地权利的

归属、变更以及土地权利状态有无负担等,对土地上权利的

确立、变更、转移、消灭所作的记录。土地登记是土地权

利变动的基本公式方式，是判断土地权利变动生效的主要

根据。

土地登记的内容：

根据《土地登记规则＞》，土地登记的权属种类包括：

国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使

用权、土地他项权利.登记的内容包括：初始土地登记、变

更土地登记、土地权利终止的注销登记.

第二节土地所有权

一、土地所有权的定义

土地所有权是国家或农民集体依法对其所有的土地所

享有的具有支配性和绝对性的权利.在这儿,我们主要说说

集体土地所有权

二、集体土地所有权的主体及代表：

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由

村集体经济组织或者村民委员会作为所有者代表经营、管

理。“在一个村范围内存在两个以上农村集体经济组织，且

农民集体所有的土地已经分别属于该两个以上组织的农民

集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组

作为所有者代表经营、管理”这里应该注意，并不是所有

村内农民集体经济组织都享有土地所有权，而是有严格的

条件限制，即村民小组一级要有集体经济组织。

三、集体土地所有权的客体：

(-)农村和城市效区的土地，有下列情形之一且不

属于《土地管理法实施条例》第2条规定范围的，确定为农

民集体所有

(1)土地改革时分给农民并颁发了土地的所有权证，

现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的。

(2)根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》

(简称《六十条》)的规定，已确定为集体所有的耕地、自

留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等。

(3)不具有上述情形，但农民集体连续使用其他农民

集体所有的土地已满二十年的，或者虽未连续使用满二十

年但经县级以上人民政府根据具体情况确认其所有权的。

(4)农村集体经济组织设立的企业或其他组织及成员

持有集体建设用地使用权证的。

(-)土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属

于农民集体所有的，属于国家所有。农村和城市郊区的土

地，只有在既不能依法直接确定为国有，也不能因归属不

明而被推定为国有的情况下，才能确定为集体所有。

第三节集体土地使用权

一、定义

集体土地使用权是农村集体经济组织及其成员以及符

合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体

所有的土地享有的用益物权。包括以下几个要点：

1）权利主体的特定性，即农村集体经济组织本身或者

集体的成员。符合法律规定的其他组织和个人（如，集体

经济组织或者其成员举办的企业和学校、医院等公益性事

业，依法承包“四荒”土地的单位和个人）；

2）权利的限制性，即集体土地使用权在权利转让、土

地用途、客体范围、使用权主体范围等方面受到法律的某

些限制，故其权利只能在法律规定的范围内存续和行使；

3）权利客体，即集体所有的土地。需要指出的是，集

体土地使用权的客体不包括地下的矿藏、埋藏物等法定的

国家所有物；

4）权利性质，即用益物权。这种用益物权是由集体土

地所有权派生的、所有权人以外的民事主体享有的对集体

土地进行占有、使用、收益的权利。在法律规定的范围内,

集体土地使用权可以转让、出租、抵押和用于投资。公民

拥有的集体土地使用权可以依法继承。

集体土地使用权的主体

农村集体经济组织及其成员，农村集体经济组织投资

设立的企业，乡（镇）、村公益性组织及法律、行政法规规

定的其他单位和个人，可以依法取得集体土地使用权。

集体土地使用权主体为特殊民事主体，主要为集体经

济组织及其成员，集体经济组织设立的企业和公益性组织,

只有法律'行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集

体经济组织以外的单位和个人。

三、集体土地使用权的分类与取得

(-)关于集体土地使用权的分类

集体土地按用途划分为农用地和建设用地。集体土地

使用权分为农地使用权和建设用地使用权。目前，土地管

理部门只对其中的集体土地建设用地使用权颁发证书；农

地使用权的登记发证制度尚未建立。

按照法律的规定和土地登记实践，集体土地建设用地

使用权的范围包括宅基地使用权、乡镇企业用地使用权和

乡村公益用地使用权。

(-)不同用途的集体土地使用权按不同方式取得

集体土地使用权按照不同的用途，采用不同的方式向

集体土地所有者原始取得。总的说来，包括以下几种情况:

1.宅基地使用权

农村居民的户口所在村(村民组)内提出申请，按

省、自治区、直辖市规定的标准，经县级人民政府审批

后，由本集体经济组织分配取得宅基地使用权。

2.乡镇企业用地使用权

依《土地管理法》第60条的规定，农村集体经济组织

利用本集体经济组织所有的土地举办企业的，经县级以上

人民政府审批后，通过投资兴办企业，取得乡镇企业用地

使用权。集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与

其他单位、个人共同举办企业的，亦照此办理。

3.乡村公益用地使用权依《土地管理法》第61条的

规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土

地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上人民政府土

地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定

的批准权限，由县级以上地方人民政府批准后，经集体经

济组织拨付，取得乡村公益事业用地使用权。

四、集体土地使用权的内容及限制

集体土地使用权人对集体土地享有占有权、使用权。

依土地用途的不同和权利取得方式的不同，享有不同的收

益权、处分权。总的说来，集体土地使用权人对土地都享

有占有权'使用权。但是，不同的集体土地使用权人在对

土地行使收益权、处分权方面存在较大差异。基于不同种

类的集体土地使用权在设置目的上的差异，法律对它们的

使用权能和处分权能有不同的限制。例如，按照现行规定,

农民对承包使用的耕地，必须按规定用途使用，不得擅自

建房、建窑、采矿、采石、挖砂、取土、造砖、建坟。又

如，农民对宅基地只有使用权，不得买卖或以其他形式非

法转让；农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批

准。相比较而言，土地承包经营权人的权利内容较充分，

其不但对土地享有占有权、使用权、收益权，还拥有一定

的处分权；而乡村公益用地使用权人的权利内容较为单纯,

其对土地只享有占有权和使用权，基本上不拥有收益权、

处分权。

集体土地使用权的取得及行使，不得违反法律、行政

法规规定的义务和权力设定时约定的义务。集体土地使用

权人行使权力，在权利客体范围方面也有所限制。对依法

或依约定不属于集体土地使用权客体的土地'空间范围及

物，不得行使上述权利。因为任何权利都与一定的义务相

伴，没有绝对的权利，按权利行使的一般法理，行使权利

时不得违反应当履行的义务。五、集体土地使用权的终止

五、宅基地使用权

1.定义

宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配

给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使

用权。

宅基地的定义包括以下几个要点：1）权利属性，即集

体土地使用权；2）权利主体，即农村集体经济组织成员；

3）权利取得的条件，即经过依法审批；4）权利取得方式,

即集体经济组织分配；5）用途限定，即建造住宅；6）权

利存续状态，既没有使用期限限制。

关于“住宅”的含义，原国家土地管理局政策法规司

1992年5月28日《关于对农村居民“建住宅”含义理解

问题的答复》指出：“《中华人民共和国土地管理法》第45

条所指的‘建住宅'，应当理解为农村居民所建住房以及与

住房的居住生活有关的其他建筑物和设施。”

2、宅基地使用权的主体

农村集体经济组织内部成员符合建房申请宅基地条件

的，依法享有宅基地使用权。非农村集体经济组织内部成

员，不得申请取得或继受取得宅基地使用权。

根据《土地管理法》第62条的规定，宅基地使用权主

体为特殊主体一符合建房申请宅基地条件的集体经济组织

成员。不是宅基地所在集体经济组织的成员的，不得申请

取得或者继受取得该集体经济组织的宅基地使用权。1988

年修订的《土地管理法》第41条曾规定允许城镇非农业户

口居民建住宅使用集体土地，后因一些农村集体经济组织

和房地产开发商利用此项规定炒卖宅基地，非法进行房地

产开发，新《土地管理法》已删除此规定。因此，城市居

民已不具备取得该项权利的主体资格，但依法将户口迁入

本乡或本村，成为本集体经济组织内部成员的不在此限。

3、宅基地使用权的取得

农村村民申请住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，

县级人民政府批准后，由农村集体经济组织向宅基地申请

者无偿提供宅基地使用权。其中涉及占用农用地的，依法

办理农用地转用审批手续。

取得宅基地使用权，除了必须具备法律规定的主体资

格，还必须遵守法律规定的审批程序。按照《土地管理

法》的规定，宅基地的审批实行“乡(镇)政府审核，县

级政府批准”的制度。

4、宅基地使用权的内容及限制

(-)关于宅基地的处分

宅基地使用权人对宅基地享有占有权、使用权、收益

权和有限制的处分权。此处有限制的处分权是指权利人将

房屋连同宅基地一同转让、出租的权利。一般说来，村民

将富余的住房转让、出租，有利于调剂余缺，缓解住房供

需矛盾，减少占用耕地，法律予以允许。但是，有以下几

点限制。

(1)按照《土地管理法》的规定，转让、出租住宅的,

不得再申请宅基地。这样规定的目的在于制止滥建住宅或

变相商品房开发，以保护耕地和维护宅基地分配公平。但

是，村(或村民组)内由于两户的宅基地都未达到标准而

进行宅基地调剂，由此其中一户因此失去或减少住房，经

村民会议讨论同意申请宅基地的，不在此限。

(2)权利人转让房屋及其宅基地使用权的，应当将房

屋及宅基地使用权转让给本集体经济组织内符合建房申请

宅基地条件的成员。转让给村外人员的，该受让人必须在

本村落户并且符合申请宅基的条件。因为，我国农村宅基

地分配使用是无偿的，具有福利性质。这种福利分配的目

的就是为本村村民提供必要的居住条件。所以，这种基于

福利分配产生的土地使用权必然对权利主体的身份有特别

限制。

(3)转让房屋及宅基地使用权后，宅基地使用权主体

发生变化，并涉及受让人取得新的宅基地，故应当依法办

理转让登记手续。实践中，由于我国房屋管理部门与土地

管理部门对房、地实行分别管理，有的地方发了房屋及宅

基地使用权证，当房屋转让时，当事人只到房管部门办理

产权过户登记手续，便认为其转让已成为合法有效。实际

上，房产过户并不能代替土地使用权变更登记。不履行土

地使用权变更登记，不但使受让人的权利不能得到法律保

护，而且，也不利于土地权属管理和地产市场的秩序。

(-)关于宅基地的面积限制及用途

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过

省、自治区、直辖区规定的标准。已取得的宅基地面积超

标的，如该房屋及宅基地使用权可分割，超过的部分可由

农村集体经济组织收回，按房屋重置价格结合成新对原使

用权人给予适当补偿；如该房屋及宅基地使用权不可分

割，应在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数

量，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建'翻建或政府

依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重

新确定使用权，其超过部分退还集体经济组织。

《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只

能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市

规定的标准。”实践中，对单户拥有的宅基地超标的，应

当按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第45~49

条、51条的规定，在土地登记卡和土地证书内注明其超过

标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、

翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的

面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体经济组织。

实践中，还存在超标宅基地分割的情况，即按农民宅基地

使用分配制度的一般原则，超标部分由本集体经济组织收

回，并对收回的宅基地上的房屋给予适当补偿。

需要说明的是，宅基地使用权人对宅基地的占有、使

用、并不限于居住之用途。因此，宅基地以及住宅房屋，

不仅可以用于居住，也可以用于从事家庭生产和经营活动。

1991年颁布的《土地管理法实施条例》第29条规定，“农

村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应

当利用原有宅基地。”虽然新《土地管理法实施条例》已无

此条款，但事实上，农民利用现住房及宅基地从事家庭生

产活动，是一种普遍现象。它既符合长期以来的习惯，也

有利于今后的农村经济发展。当然，家庭生产经营活动应

以保护环境和尊重相邻人居住安宁为条件。权利人利用宅

基地及地上房屋从事小规模的、无污染、不扰民的家庭生

产经营活动，法律上应予承认和保护。

5、宅基地闲置的处置

申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房

屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，其宅基地使用权由

集体经济组织无偿收回。

宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性。权利人取

得宅基地使用权后，应积极予以利用。对于权利人取得宅

基地使用权后长期闲置不用的，应视为其对权利的放弃。

为有效利用土地，应由集体经济组织无偿收回。对于收回

的宅基地，如已经办理过确权登记，应当由集体经济组织

报县级人民政府批准，注销其土地登记。

六、乡镇企业用地使用权

1、定义

乡镇企业用地使用权是经审批由农村集体经济组织通

过投资方式向从事非农生产经营性活动的乡镇企业提供的

集体土地使用权。

乡镇企业用地使用权的定义包括以下要点：1）权利取

得的基本程序，即经过依法审批；2）权利取得的方式，即

集体经济组织以土地使用权作为投资；3）权利主体，即乡

镇企业，包括集体经济组织独家设立的企业和集体经济组

织与其他组织、个人以各种形式合资设立的企业；4）土地

用途，即从事非农业生产经营活动。

2、乡镇企业用地使用权的主体

农村集体经济组织可设立独资经营的企业，将符合乡

（镇）土地利用总体规划的建设用地提供给企业从事生产

经营活动，土地使用权由该集体经济组织或企业享有。农

村集体经济组织可通过以符合乡（镇）土地利用总体规划

的非农经营性土地使用权作价入股或出资及联营的形式与

其他单位、个人设立公司、合伙等企业，土地使用权由该

企业享有。

非本农村集体经济组织投资设立的独资企业、合伙企

业、公司企业或外商投资企业，不得申请取得或继受取得

乡镇企业用地使用权。其应依法申请取得或继受取得国有

土地使用权。

3、乡镇企业用地使用权的取得

申请取得乡镇企业用地使用权，应当持有关批准文件,

向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按

照县、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方

人民政府批准；涉及占用农用地的，依法办理农用地转用

审批手续。

农村集体经济组织办企业应当经县级以上人民政府批

准。《土地管理法》规定，使用农民集体使用土地兴办企业

的，只有农村集体经济组织利用本集体所有的土地和利用

本集体所有的土地与其他单位和个人和联营形式入股共同

举办企业的，可以使用农民集体所有的土地。村农民集体

使用村农民集体所有的土地，村民组使用本村民组的土地,

或村内联户或农户使用本村（或村民组）的土地，应当在

土地利用总体规划确定的建设用地区内，由农民集体经济

组织或村民委员会向县级以上人民政府土地行政主管部门

提出用地申请，报人民政府批准。乡镇企业使用农民集体

所有土地的批准权限，由省、自治区、直辖市规定，即只

能由地方人民政府批准。

申请取得乡镇企业用地使用权，涉及占用农用地的，

应当按照《土地管理法》第44条的规定，办理农用地转用

审批手续。其具体权限为，所申请的用地项目在依据土地

利用总体规划和土地利用年度计划批准的农用地转用范围

内的，由市、县人民政府批准；超出此范围的，由省、自

治区、直辖市人民政府批准。

4、乡镇企业用地使用权的权利内容

乡镇企业对其经营用地享有占有权、使用权和收益权。

其中，收益权的具体范围和行使方式，根据企业的具体形

态的适用法律的不同，分别按照公司法、合伙企业法或者

其他有关法律、法规的规定确定。农民集体经济组织独资

设立的企业，其收益一般归农村集体经济组织。

5、乡镇企业用地使用权的流转

乡镇企业用地使用权的可流转性是比较有限的。之所

以限制其流转，主要是基于保护耕地的需要。因此，如果

不对这种流转加以限制，人们就可以以办企业的名义将农

用地变成建设用地，然后加以转让、出租等。但是，作为

这一限制的例外，因企业破产'兼并等人格变动情况而发

生的流转，法律予以承认。

依《担保法》和原《农村集体土地使用权抵押登记的

若干规定》，乡镇企业经营用地使用权可以依法抵押。但

法律对此有两点限制：1）乡镇乡业的土地使用权不得单独

抵押，而只能随地上建筑物一同抵押；2）在抵押权实现后,

未经土地征用程序，该土地原有的集体所有性质不变，未

经办理变更土地用途的审批手续，必须按原有的用途使用

该土地。

在企业破产、兼并、分立的情况下，上述两点限制实

际上也是存在的：企业破产、兼并或分立时，企业使用的

土地应当随厂房等建筑物一并变价处分；未经法定的土地

征用、用途变更等程序，不得改变土地原有的所有权性质

和用途。

七、乡村公益用地使用权

1.定义

乡村公益用地使用权是依法经审批由农村集体经济组

织或者其依法设立的公益性组织对用于本集体经济组织内

部公益事业的非农用地所享有的集体土地使用权。

乡村公益用地使用权有三个方面的特征：1）从权利取

得的基本程序上来说应经依法审批；2）权利主体为农村集

体经济组织或其依法设立的公益性组织；3）权利客体的功

能用途为非农业用于本集体经济组织内部公益事业。

2、乡村公益用地使用权的主体

农村集体经济组织可依法对用于本集体经济组织公益

性活动的非农用地享有土地使用权。农村集体经济组织依

法设立的学校等公益性组织也可对用于其从事公益性活动

的非农用地享有土地使用权。

乡村公益用地的主体有两类：一为农村集体经济组织。

在此需指出农村集体经济组织不为土地所有权主体，仅为

土地所有权主体代表，其对土地仅享有经营、管理权，因

此可担当集体土地使用权主体；二为农村集体经济组织依

法设立的学校等公益性组织。这两类主体的设计是符合我

国农村公益性土地占有、使用的实际情况的。

3、乡村公益用地使用权的取得

依据《土地管理法》第61条的规定，乡（镇）村公共

设施，公益事业建设需要用地，必须依法提出申请，并按

规定的批准权限取得批准。乡村公共设施和公益事业主要

指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产

服务和公用事业等，如乡（镇）政府、村民委员办公室、

公安、税务、邮电所、学校、幼儿园、托儿所、医院、农

技推广站、敬老院以及乡村级道路、供水、排水、电力、

电讯、公共厕所等用地。按本法规定，乡村公共设施、公

益事业符合土地利用总体规划，经过批准可以使用农村集

体的土地。

依法审批后，经农村集体经济组织拨付，用地申请人

取得乡村公益用地使用权。用地申请人为农村集体经济组

织的，不经拨付径自取得乡村公益用地使用权。

4、乡村公益事业用地使用权的内容及闲置

乡村公益事业用地使用权人对土地仅享有占有权、使

用权，一般没有收益权与处分权。这是该项权利的用途性

质所决定的。

所以，1）该项权利的权利人不得擅自改变土地用途，

甚至不得擅自改变土地的具体用途，如用于办学校的，就

不能随意转为办医院；2）该项权利的权利人不得将土地用

于经营性活动，这是由该项权利的公益性质所决定的；3）

该项权利的权利人不得将权利转让、出租、抵押或用于其

他形式的交易。

第四节土地他项权利

一、概述

土地他项权利是在土地所有权和土地使用权以外依法

律、合同或者其他合法行为设定的土地权利。包括抵押权、

承租权、地役权、空中权、地下权、土地借用权、耕作权。

二、土地抵押权

（一）定义

土地抵押权是土地使用权人在法律许可的范围内不移

转土地占有而将土地使用权作为债权担保，在债务人不履

行债务时，债权人有权对土地使用权用其上建筑物、其他

附着物依法进行处分，并以处分所得的价款优先受偿的担

保性土地他项权利。

（-）可抵押的范围

1.国有土地使用权的可抵押的范围

采取出让方式取得的国有土地使用权可以抵押。出让

国有土地使用权可以连同地上建筑物一并抵押，也可以在

无地上建筑物的情况下单独抵押；国有土地上的房屋抵押

时，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

2.集体土地使用权的可抵押范围

依法承包并经登记的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地

使用权可以抵押，但需获得发包人的同意；以乡（镇）村

企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权

同时抵押，该土地使用权不得脱离厂房等建筑物单独抵押。

第五节确定土地权利概述

一、确定土地权利的概念

确定土地权利是指依法确定土地权利的主体、客体和

内容，简称为土地确权。

二、确定土地权利归属的法律依据

散见于基本法、土地法律和各种土地法规及相关法律

中。部门规章及政策性文件：

《确定土地所有权与使用权的若干规定》

《土地权属争议调查处理办法》

《土地登记规则》

《农村人民公社工作条例正草案》

三、土地确权与土地登记的关系

土地确权与土地登记是一个事物的两个方面。广义地

看，土地登记就是确定土地权利归属的过程；狭义地看，

土地确权又是土地登记过程中的一个阶段，即审查权属资

料真实性并确定土地权利归属和界线的过程。

四'确定土地权利归属的一般原则

(1)城市土地国有化原则

它包含以下两个方面的含义：

城市市区即建成区的土地属于国家所有；城市郊区中

已经国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于

国家所有。

值得注意的是：目前在城市建成区中仍存在未经征用

而属于集体所有的土地，对这部分土地所有权的确定有两

种意见。一种意见认为，凡未经办理征用手续的集体土地,

其集体所有的性质不能改变。另一种意见认为，法律规定

城市市区土地归国家所，因而由原农民集体继续使用的农

业用地，可仍属原农民集体所有，但建设用地则应归国家

所有。

(2)国家土地所在权性质不可变更的原则

即土地所有权的转移只能是集体所有的土地经依法征

用转归国家所有，而国家所有的土地不能转为集体所有。

(3)尊重历史和现实，分阶段处理土地权属问题的原

则

建国以来，我国土地所有权制度进行过四次大的调整,

即1950年土地改革、1956—1958合作化、1962年“四固

定”、1982年颁发《宪法》。因此，在处理土地权属问题时

必须坚持尊重历史和现实、分阶段处理的原则。

五、确定土地所有权应注意的几个问题

(-)正确划分国家土地所有权与集体土地所有权的

界限

1.土改中是否颁发土地所有证是划分国家所有土地与

集体所有土地的重要依据。

2.农业合作化时期土地入社和实施《六十条》时土地

已确定为集体所有是确定集体所有权的主要依据。土改时

划定的国有土地，没有证明已确定给农民集体的以及实施

《六十条》时未划入农民集体范围内的土地，仍属于国家

所有，农民集体可取得使用权。

3.20世纪50年代村在的公有土地归国家所有，但颁

发了土地所有权证的，归农民集体所有，如果土地改革时

期明确把某一范围的土地或给某一村或乡公有（共有），有

据可查，如按1950年内务部《关于填发土地房产所有证》

指示所附《华东军政委员会发布土地房产所有证暂行办法》

第十一条规定，“凡属公有或数户共有之土地房产，只共同

议定土地证一份，但须载明公有或共有业主之姓名，并共

同议定土地证保管人，于备考栏内注明之”。因此，公有土

地发了土地所有证的，可以认为属于该村或乡农民集体所

有；否则，应属于国家所有。

4.以是否征收作为划分国家土地所有权与集体土地所

有权的标志。

5.国家土地所有权推定原则，根据民法理论中著名的

“无主地属于国有”的规则，在无法确定国家土地所有权

与集体土地所有权界限时，则推定该宗地属于国家所有。

（二）正确划分集体之间土地所有权的界限

即集体土地的主体有三种表现形式：村农民集体、村

内两个以上集体经济组织的农民集体（简称“村民小组”）

和乡（镇）农民集体，因此，在确定集体土地所有权归属

时，不仅需要正确划分集体与国家之间的土地所有权界限，

而且要正确划分不同主体的集体之间的土地所有权界限。

尽量维护现有的土地权属状况。

（三）分阶段处理国家建设征用集体土地和集体之间

使用土地的土地权属问题

1.贯彻《农村人民公社工作条例草案》（简称《六十

条》）之前国家建设使用的集体土地，集体之间使用的土地,

1962年已不在生产队的范围，应按现在使用情况确定土地

权属。“生产队内的土地，都归生产队所有”。

2.贯彻《六十条》后，集体土地范围按《六十条》确

定。

第一种类型，签订过转让、使用土地协议的。

第二种类型，经有关部门批准或同意的。

第三种类型，占地单位给被占地单位一定补偿或安置

了劳动力的，或者是所有者馈赠的，是建立在双方同意的

基础上的，或者有口头协议，或者默认。

第四种类型，用地单位所有制变更的。

1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地

管理条例》实施后，确定土地权属依照法律规定进行，非

法占地必须经依法处理，使之达到权属来源合法，才能最

后确定土地的所有权和使用权。

（四）重复征收问题。

先前土地使用者是被撤销或迁移，后又恢复或迁回,

原土地已被划给其他单位使用的，则应按政策要求和土地

利用现状确定是否返回土地使用权的。

（五）界线与面积不吻合的问题

一宗地的权属界线清楚、合法，面积不准，即与原批

准的面积不符的，应按界线确定土地权属面积。这是由于

面积的准确性取决于测量方法、精度要求以及测绘人的素

质等因素，而界线则是较为稳定的。

五、国家土地所有权的客体范围主要包括：

1.城市市区范围内的土地属于国家所有。

2.一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关

规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国

家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草

案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地

属于国家所有。

3.国家建设征用的土地，属于国家所有。

4.开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用

权，土地所有权仍属国家。

5.国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其

他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原

铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属

于农民集体所有。

6.县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。

公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体

所有的土地仍属于农民集体所有。

7.国有电力、通讯，设施用地属于国家所有。但国有

电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征用手续

的，土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确

定为他项权利。8.军队接收的敌伪地产及解放后经人民政

府批准征用、划拨的军事用地属于国家所有。

9.河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道

历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已

将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体

使用的外，属于国家所有。

10.县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、

渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护

范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

11.国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土

地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原

集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行证用的，其

所有权不变。因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销

或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国

家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国

有土地使用权。全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼

并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集

体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业

依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本

乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。

12.一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有

制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使

用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），

迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。《六十条》公布

时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时

止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集

体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订

过土地转移等有关协议的；经县经以上人民政府批准使用

的；进行过一定补偿或安置劳动力的；接受农民集体馈赠

的；已购买原集体所有的建筑物的；农民集体所有制企事

业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九

八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八

七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城

市集体所有制单位违反规定使用折农民集体土地，依照有

关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体

所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外

未办理征地手续使用的农民集体土地，由县经以上地方人

民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还

农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的

农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

13.一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土

地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单

位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照

有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，

所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地

单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已

经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使

用权。14.土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属

于农民集体所有的，属于国家所有。

六、集体土地所有权的确定

1.土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，

属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的

土地，属农民集体所有。2.村农民集体所有的土地，按目

前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所

有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于

下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有

权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引

起土地所有权变更的；由于土地开发、国家征地、集体兴

办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；由于农

田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界

线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属

不变。

3.农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二

十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或

者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或

有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况

确定土地所有权。

4.乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道

路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有。

5.乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六

十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集

体所有；《六十条》公布起至一九八二年国务院《村镇建房

用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分

别属于该乡（镇）或村农民集体所有：签订过用地协议的

（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意,

并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；通过购买

房屋取得的；原集体企事业单位体制经批准变更的。一九

八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九

八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事

业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后,

乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）

或村集体所有。乡（镇）、村办企事业单位用上述以外的

方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利

用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退

还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。一九八七

年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后

再确定所有权。

6.乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地,

依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）

农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益

事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体

所有。

7.农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与

其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批

准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企

业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

七、确定农村居民宅基地建设用地使用权

1.一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条

例》之前农村居民建房占用宅基地，超过当地政府规定的

面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改

建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建

设用地使用权。

2.一九八年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起

至一九八七年一月《土地管理法》开始施行时止，农村居

民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，

超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强

土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关

规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用

地使用权。

3.符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民,

其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，

可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

4.非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房

屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用

权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

5.接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地

合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允

许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继

承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。

6.农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地

分别确定集体土地建设用地使用权。

7.按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农

村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当

地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超

过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、

翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的

面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

8.空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基

地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经

县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

八、确定乡村企事业建设用地使用权

1.乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集

体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建

设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不

予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

2.农民集体经依法批准的土地使用权作为联营条件与

其他份单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批

准以集体所有土地的使用权作价入股,举办外商投资企业和

内联乡镇企业的，对联营或股份制企业确定集体土地建设用

地使用权。

第六节土地权利争议处理程序

一、土地权利争议的概念

土地权利争议包括土地权属争议和土地侵权纠纷。土

地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，它是

特定范围内有关土地权利归属的民事纠纷。土地侵权纠纷

是指土地权属明确的情况下，有关土地权利受到侵犯而引

起的民事纠纷。

二、土地权属争议的内容

1.土地所有权争议。土地所有权争议分为国家土地所

有权和集体土地所有权之间的争议、农民集体之间的土地

所有权争议，包括乡（镇）农民集体之间、村农民集体之

间、村民小组与农民集体之间的土地所有权争议。

2.土地使用权争议。土地使用权争议分为国有土地使

用权争议和集体土地使用权争议，国有土地使用权争议大

多为单位与单位之间土地权属争议，集体土地使用权争议

包括集体土地建设用地使用权争议和宅基地使用权争议等。

3.土地他项权利争议。

三、土地权属争议处理的方式：

1、协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。

2、政府处理。当事人发生土地权属争议，经协商不能

解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府

提出处理申请，也可以依照《土地权属争议调查处理办法》

规定的管辖权限，向有关的国土资源行政主管部门提出调

查处理申请。

3、诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的，当

事人可以向人民法院起诉。诉讼时效为收到行政处理决定

之日起30日，但需要注意的是，土地权属争议的解决，应

先采用行政处理的方式；当事人未经行政处理而直接向人

民法院起诉的，人民法院不予受理。

四、土地侵权纠纷的类型

土地侵权纠纷包括集体土地所有权、国有或集体土地

使用权及土地他项权利受到侵犯而引起的纠纷。

五、土地侵权纠纷的处理方式

土地侵权纠纷可采取协商、行政调处解决或民事诉讼

的方式处理。

土地侵权纠纷可以由妥事人协商解决，也可以直接申

请国土资源行政主管部门进行行政调处，或者以侵权人为

被告提起民事诉讼。

侵犯国有土地所有权、无人使用的国有空地、荒地使

用权不按土地侵权纠纷处理。因为无具体利益主体行使救

济权，可以由政府有关部门用行政手段查处，而不用民事

方法。

六、土地侵权纠纷与土地权属争议的区别：

1.土地侵权纠纷与权属争议的解决方式有所不同

(1)侵权纠纷的解决，当事人可以采取行政调外解决,

也可以直接向人民法院提起民事诉讼。

(2)侵权纠纷不受行政处理后30日的诉讼时效的限

制。

(3)在侵权纠纷中，被侵权人对行政调处不服的，应

以侵权人为被告提起民事诉讼。而对土地权属争议的政府

处理不服的，应以处理争议的政府为被告，提起行政诉讼。

2.土地权属争议与土地侵权纠纷的处理结果不同

土地权属争议以确定土地的权利归属为处理结果；而

土地侵权行为适用民法中一般侵权行为的规定，侵权人应

退还土地。

七、处理土地权属争议的权限

土地权属争议由当事人协商，协商不成的，由县级以

上国土资源行政主管部门负责调查和处理，需要作出处理

决定的，拟定处理意见，报同级人民政府处理。

县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或

者人员负责办理争议案件有关事宜。

1、个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生

的争议案件，由争议所在地的县级国土资源行政主管部门

调查处理。

对于个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可

以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。

八、下列案件不作为争议案件受理：

(1)、土地侵权案件

(2)、行政区域边界争议案件

(3)、土地违法案件

(4)、农村土地承包经营权争议案件

(5)、其他不作为土地权属争议的案件

九、土地权属争议处理程序

1、申请当事人直接向争议土地所在区分局提出书面申

请的，提交下列材料。

(1)、申请书

申请书应载明以下事项：

a申请人和被申请人的姓名或名称、地址、邮政编码、

法定代表人姓名和职务。

b请求的事项和理由

(2)、有关证据材料及证人的姓名、工作单位、住址、

邮政编码。

(3)、委托代理人的，应提交授权委托书，授权委托

书应写明委托的事项和权限。

2、审查分局审查，认为不应当受理的，7日内拟定不

予受理建议书，报市局，报市人民政府作出不予受理决定

(或政府授权，由分局作出)。当事人对不予受理决定不服

的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

3、受理在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本

发送被申请人，被申请人应当在接到申请书副本之日起30

日内提交答辩书和有关证据，逾期不提交的，不影响案件

的处理。

4、确定案件承办人当事人认为承办人与争议案件有利

害关系的，有权申请回避。是否回避，由分局局长决定。

5、调查取证双方当事人对各自提出的事实和理由负有

举证责任。

6、调解调解达成协议的，应当制作调解书，应双方当

事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖分局印章后生效。

分局在调解书生效之日起15日内，将调解书送达当事人，

并抄报市局地籍处备案。

7、提出处理意见，草拟处理决定书，报批调解未达成

协议的，分局提出处理意见，起草处理决定书，将案卷上

报市局，市局审核同意后，5个工作日内报市政府，由市政

府下达处理决定。

8、送达处理决定书

下级人民政府土地管理部门负责办理的土地权属争议

案件，应当在作出处理决定三十日内将处理决定书报上一

级人民政府土地管理部门备案。

第二章地籍调查

地籍调查是指依照国家的规定，通过权属调查和地籍测

量，查清宗地的权属、界址线、面积、用途和位置等情况，

形成数据、图件、表册等调查资料，为土地注册登记、核

发证书提供依据的一项技术性工作。地籍调查的主要内容

可概括为土地权属调查和地籍测量。在此我们主要介绍一

下土地权属调查：

一、土地权属调查

（一）、宗地权属状况调查

权属调查的单元是一宗地。凡被权属界线封闭的地块

称为宗地。通过对土地权属及其权利的调查，在现场标定

土地权属界线，绘制宗地草图，调查用途，填写地籍调查

表，为地籍测量提供工作草图和依据。

权属调查的主要内容有：

(1)宗地位置。指宗地所在的区、街道、门牌号及四

至。

(2)界线。指宗地的权属界线。

(3)权属状况。指土地权属性质和权属来源。

(4)使用状况。指土地用途、土地登记、共用情况

等。

(二)、界址调查

界址调查是权属调查的核心，在土地纠纷中，大多数

是界址纠纷。

1、界址调查的程序步骤

(1)、本宗地、相邻宗地使用者及调查人员共同到现

场，由本宗地及相邻宗地使用者指界、认定界址点及界址

线。本宗地及相邻宗地的使用者同时到现场指界、认定有

困难的，在地籍调查时，可分别到现场指界、认定。

(2)界址认定后，调查人员会同双方指界人，对认定

的界址点现场设界标。调查人员应现场绘制宗地草图，勘

测界址边长及关系边长。并将界标种类、现场界址调查勘

测成果填写到地籍调查表上。

2、界址认定的要求

(1)一般以土地使用现状即实际占地定界，超红线部

分不确权。

(2)权属界线的转折点(即界线方向变换点)都应标

设界址点标志。但小于10厘米的过小转折点可忽略不定点。

(3)沿路、街、巷的宗地界址位置一般应在建筑物边

线上。

(4)在通行道路上的外伸踏步，一般不确权。在墙基

连线以内的空地，踏步可确权给土地使用者。

(5)围墙、墙壁有垛子的，应以垛外侧为界。

(6)临路、街、巷的晾台、雨篷没有落地建筑物一般

以墙基脚确定界址线，有落地建筑物的以建筑物基脚确定

界址线。地下基础不露出地面的一般不定界给使用者。

(7)一宗地有两个以上土地使用者使用的，可按共用

宗地确权，但要注明总面积，独自使用面积和分摊面积。

共同使用一幢建筑物的可按使用的建筑面积比例分摊。

(8)路、街、巷不确权，土地使用者征地时代征的土

地不确权。原征地范围内已作为公共道路的部分，不确权

给原征地单位。

(9)相邻宗地界址线间距小于0.5米时，宗地界址必

须由本宗地及相邻宗地的使用者亲自到现场指界、认定。

(10)单位使用的土地必须由法人代表出席指界，并

出具法人代表身份证明书及本人身份证明。个人使用的土

地，须由户主出席指界，并出具户口簿及本人身份证明。

委托代理的，指界时应出具指界委托书、法人代表身份证

明书及指界人身份证明。

3、对指界人缺席或不签字的处理

权属调查时，对指界人缺席或不在地籍调查表上签字

的，可以按下面规定处理：

(1)如一方缺席，其宗地界线以另一方所指界线确

定。

(2)如双方缺席，其宗地界线由调查人员根据现状及

地方习惯确定。

(3)将现场调查结果及违约缺席指界通知书送达违约

缺席者。违约缺席者对调查结果如有异议，须在收到调查

结果之日起，15日内重新提出划界申请，并负责重新划界

的全部费用，逾期不申请者，则(1)(2)两条确定的界线

自动生效。

(4)指界人认界后，无任何正当理由，不在地籍调查

表上签字盖章的，可参照缺席指界的有关规定处理。

4、地籍编号

地籍编号分为四级，即：县-街道(乡、镇)-街坊

(村)-宗地。街道编号、街坊编号均以两位阿拉伯数字表

示，宗地编号以三位阿拉伯数字表示。

界址发生变化的宗地，无论宗地分割或合并，原宗地

号一律不得再用。分割后的各宗地，以原编号加支号顺序

排列；数宗地合并后的宗地号，以原宗地号中的最小宗地

号加支号表示。如：18号宗地分割成三块宗地，分割后的

编号分别为18-1,18-2,18-3；如18-4号宗地与10号宗

地合并，则编号为107;如18-5号宗地与25号宗地合并,

则编号为18-6。如有多块宗地的一部分合并成一宗地，如6、

7、8、9号宗地的一部分合成一宗地，则合并后的宗地编号

为6-1,6、7、8、9号剩余部分宗地相应变为6-2v77、

8-1、9-1o

5、宗地草图

宗地草图的内容有：本宗地号和门牌号、相邻宗地的

宗地号和门牌号；本宗地使用者名称、相邻宗地使用者名

称；本宗地界址点、界址点编号及界址线；宗地内及宗地

外紧靠界址点(线)的主要建筑物和构筑物；界址边边长、

界址点与相邻地物的关系距离及建筑物边长；界址点的几

何条件；指北线、测量者、测量日期等。

宗地草图绘制的要求：

(1)宗地草图以概略比例尺，用2H-4H的铅笔绘制，

线条、字迹要清楚，数字、注记、字头要向北、向西书写,

斜线字头垂直斜线书写。

(2)宗地使用者名称注纪在宗地内，字头一律向北书

写，本宗地相邻界址点之间的距离及界址点与相邻地物的

关系距离等所有勘测数据、几可条件都要进行注记。

(3)界址边长注纪在界址线外，建筑物边长注记在界

址线内，界址点与相邻地物的关系距离注记在相应的位置。

(4)注记过密的部位可移位放大绘出。

(5)宗地草图必须实地绘制，一切注记应实地丈量记

录，不得涂改，不得复制。

6、地籍调查表及填写说明编号：

地籍调查表

旌德县乡(镇)

年月日

初始'变更

土地使用者

名称

性质

上级主管部门

土地座落

法人代表或户主代理人姓名身份证号码电话号码姓名

身份证号码电话号码

土地权属性质

预编地籍号地籍号

所在图幅号

宗地四至

批准用途实际用途使用期限住宅

共有使用权情况

说明

界址标示界址点甘

界标种类

界址间距（m）

界址线类别

界址线位置

备

注钢钉

水泥桩

石灰桩

喷涂

围墙

墙壁

内

中

外

界址线

邻宗地

本宗地

日期

起点号

终点号

地籍号

指界人姓名

签章

指界人姓名

签章

界址调查员姓名

权属调查记事及调查员意见:

调查员签名日期地籍勘丈记事:

勘丈员签名日期地籍调查结果审核意见:

审核人签章审核日期

宗地草图

丈量者

丈量日期

概略比例尺1：200封面：

(1).编号：这是宗地的正式地籍号，但区(县)编

号可省去括号。

(2).区(县)街道号：该宗地使用者通讯地址。

(3).年月日：现场权属调查时间。

地籍调查表

(1).初始、变更：若初始地籍调查时，在“变更”

二字上划一从左上至右下的斜杠，反之则在“初始”二字

上划斜杠。

(2).土地使用者

(A)名称：单位全称(即该单位公章全称)、个人用

地则填户主姓名。

(B)性质：全民单位、集体单位、股份制企业、外资

企业、个体企业或个人等。

(3).上级主管部门：与单位有行政、资产等关系的

上级主管部门；个人用地时此栏可以不填。

(4).土地坐落：此宗地的坐落。

(5).法人代表或户主：单位主要负责人(与“地籍

调查法人代表身份证明书”一致)或户口簿上的户主。

(6).土地权属性质：国有土地使用权或集体土地建

设用地使用权或集体土地所有权。国有土地使用权又分：

划拨国有土地使用权、出让国有土地使用权'国家作价出

资(入股)国有土地使用权、国家租赁国有土地使用权、

国家授权经营国有土地使用权。

(7)、预编地籍号、地籍号：预编地籍号是指在工作

用图上预编此宗地的地籍号。地籍号是指通过调查正式确

定的地籍号。

(8).所在图幅号：

(A)未破宗时，即为此宗地所在的图幅号。

(B)破宗时，应该包括此宗地各部门地块所在的图幅

号。

(9).宗地四至：具体填写邻宗地的地籍号及四至情

况或注“详见宗地草图”字样。

(10).批准用途、实际用途、使用期限：批准用途是

指权属证明材料中批准的此宗地用途。实际用途是指现场

调查核实的此宗地主要用途。使用期限是指权属证明材料

中批准此地块使用的期限，如“20年”或“50年”等，没

有规定期限的可以空此栏。

(11).共有使用权情况：指共用宗地时，使用者共同

使用此宗地的情况。

(12).说明：说明初始地籍调查时，注记此宗地局部

改变用途等；变更地籍调查时，注明原使用者、土地坐落、

地籍号及变更的主要原因；宗地的权属来源证明材料的情

况说明。

(13)、界址种类、界址线类别及位置：根据现场调查

结果，在相应位置处画符号，也可在空栏处填写表

中不具备的种类、类别等。

(14)、界址调查员姓名：指所有参加界址调查的人员

姓名。

(15)、指界人签章：指界人姓名、签章，原则上不得

空格，且指界人必须签字、盖章或按手印。

(16).权属调查员记事及调查员意见：

(A)现场核实申请书中有关栏目填写是否正确，不正

确的作更正说明。

(B)界址有纠纷时，要记录纠纷原因(含双方各自认

定的界址)，并尽可能提出处理意见。

(O指界手续履行等情况。

(D)界标设置、边长丈量等技术方法、手段。

(E)评定能否进入地籍测量阶段。

(17).地籍勘丈记事：

(A)勘丈前界标检查情况。

(B)根据需要，适当记录勘丈界址点及其他要素的技

术方法、仪器。

(O遇到的问题及处理的方法。

(D)尽可能提出遗留问题的处理意见。

(18).地籍调查结果审核意见：审核人对地籍调查结

果进行全面审核，如无问题，即填写合格；如果发现调查

结果有问题，应填写不合格，并指明错误所在及处理意见。

审核人签章：审核

二、地籍测量

地籍测量指在土地权属调查的基础上，借助仪器，以

科学的方法，在一定区域内，测量宗地的权属界线、界址

位置、形状等，计算面积，测绘地籍图和宗地图，为土地

登记提供依据。

(-)宗地面积量算的项目及关系

1、只有一个权利人的宗地，应计算土地面积的项目有:

(1)、用地面积：即宗地面积。

(2)、建筑占地面积，即基地面积。

(3)、其他面积，指宗地内基底面积以外的面积。

以上各项面积的关系是：用地面积二基底面积+其他面

积

2、共有使用权宗地应计算土地面积的项目有：

(1)、共有使用权面积，即宗地的总面积

(2)、权利人用地面积：即各权利人应拥有的土地面

积

(3)、分摊基底面积：即各权利人应分摊到的基底面

积

（4）、分摊公用面积，即各权利人应分摊到的除基底

面积以外的土地面积。

（5）、其他面积：如自购花园面积等

以上的各项关系是：权利人用地面积二分摊基底面积+

分摊公用面积+权利人的其他面积。

（二）、面积量算的要求

对于未采用计算机解析法量算面积的，均应独立进行

两次量算，以防止粗差的产生，两次量算的较差在限差内

的取中数，较差应满足下式：

△PWO.0003MP

式中：P——量算面积

M——地籍图比例尺分母

面积量算单位为平方米，计算取值到小数点后一位。

（三）面积量算的精度指标

宗地面积（平方米）较差限差（平方米）07002100-

5003500-100051000-20007大于2000小于1/300（相对误

差）（四）界址点点位中误差及允许误差

类别点位中误差点位允许误差适用范围一±5±10城镇

街坊外围界址点及街坊内明显的界址点二±7.5±15城镇

街坊内部隐蔽的界址点及村庄内部界址点第三章土地登记

及实务

土地登记发证制度是土地管理法确定的一项重要法律

制度。乡（镇）国土资源所根据县级国土资源行政主管部

门的委托，主要负责本辖区内土地登记申请的受理、权属

调查、证书发放等基础性、事务性工作。本节简要介绍了

土地登记基础知识，对土地登记的基本程序、初始土地登

记、变更土地登记工作中乡（镇）国土资源所承担的工作

任务，土地登记日常管理，土地登记资料填写作了重点介

绍。

第一节土地登记基础知识

一、土地登记

土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所

有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。土地登记

是国家依照法定程序将土地的权属关系、土地坐落、用途、

面积、等级、价值等记录于专门的簿册，以确定土地权属,

加强政府对于土地的有效管理，保护土地权利人合法权益

的一项重要的法律制度。土地登记属于不动产物权登记，

不动产物权的管辖为属地管辖，土地登记机关应当坚持统

一性，土地登记资料应当保持完整性。土地登记包括初始

土地登记和变更土地登记。

初始土地登记是指在一定时间内对辖区全部土地或特

定区域的土地进行普遍登记。

变更土地登记是对初始登记完成后，按照实际情况,

对发生变化或新产生的土地权利内容进行的更正登记或新

设登记。

二、土地登记机关

土地登记机关是指土地权利或权利变动事项在土地登

记薄上进行注册登记的机关。我国法律明确规定，县级以

上人民政府是所辖行政区域内法定的土地登记机关，土地

行政主管部门作为政府主管土地的工作部门，负责土地登

记的具体工作。

三、土地证书

土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用

者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。土地证书

由国土资源管理部门填写，县级以上人民政府颁发。

我国的土地证书有四种：《国有土地使用证》、《集体土

地所有证》、《集体土地使用证》、《土地他项权利证明书》。

土地证书以宗地为单位根据土地登记卡填写。两个以上土

地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地使用证。

《土地他项权利证明书》以土地他项权利人为单位填写。

同一土地他项权利人拥有不同宗地上的土地他项权利，或

者在同一宗地上拥有两个以上类型土地他项权利的，应分

别填写《土地他项权利证明书》。

四、宗地

宗地是指被土地权属界址线所封闭的地块。通俗地讲,

一宗地就是一个或多个权利人所拥有和使用的、周边界线

清楚的一个地块。土地登记以宗地为基本单元。

五、土地登记内容

土地登记内容是指反映在土地登记簿册内的各个土地

登记事项。土地登记内容主要包括：

(-)土地权属性质与来源

土地权属性质分为：国有土地所有权、集体土地所有

权、国有土地使用权、集体土地使用权以及土地他项权利

等。土地权属来源是土地所有者或使用者最初取得土地的

方式。土地权属来源对确定土地权属性质、判断某宗地是

国家所有或集体所有，土地使用权人对该宗土地拥有国有

土地使用权还是集体土地使用权至关重要。

(-)土地权利主体

土地权利主体指土地权利人，包括集体土地所有权人、

国有土地使用权人、集体土地使用权人和土地他项权利人。

(三)土地权利客体

土地权利客体是指土地权利、义务所共同指向的对象。

包括：1土地坐落；2权属界址；3土地面积；4土地用途;

5土地使用条件(建筑占地、建筑限高、建筑容积率、建筑

密度等)；6土地等级和价格。

六、土地登记相关制度

(-)土地登记资料公开查询制度

土地登记公开查询制度是指对土地登记过程中形成的

一系列文字和图件资料以及土地登记卡和宗地图等土地登

记结果，或全部公开，或有条件公开，供社会查询的一项

制度。

（-）土地登记人员持证上岗制度

为了有效地提高土地登记人员的业务技术水平，保障

土地登记文件的法律权威性，提高行政效能，根据《土地

登记规则》第75条的规定，实行土地登记持证上岗制度。

土地登记人员必须取得《土地登记上岗资格证》后，方可

从事土地登记审核工作。

（三）土地证书查验制度

它是指由国土资源行政主管部门定期或不定期地对土

地权利人持有的土地权利证书进行验证、检查的制度。

（四）土地登记过错追究制度

国土资源行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、

徇私舞弊，造成土地登记错登或漏登的，要依法依纪追究

其相应的责任。国土资源行政主管部门因工作失误导致登

记不当，应当予以更正，造成损失的，应当予以赔偿。

七、土地登记的基本程序

不同类型的土地登记在具体程序上不尽相同，但总体

上的基本程序可分为土地登记申请、地籍调查、权属