★试题：权力监督的含义与作用、权力制衡的含义与功能、权力的监督与制衡的差异分析、我国权力监督与制衡机制的现状

国家开放大学行政管理本科《行政领导学》期末纸质考试资料★试题：权力监督的含义与作用、权力制衡的含义与功能、权力的监督与制衡的差异分析、我国权力监督与制衡机制的现状二、权力的监督与制衡领导权力异化不仅会导致社会资源的巨大浪费、经济发展的不良反应，还将在根本上冲击政权的合法性与稳定性。因此，如果不能对权力异化进行有效的制衡，就一定无法稳健地推进整个社会的健康发展。(一)监督与制衡的概念与内涵1、权力监督的含义与作用(1)权力监督的含义。监督，《辞海》解释为监察、督促。从字面上讲，监督包含了监视和督促的含义，即对某一特定对象或过程进行监视、督促，使其结果能达到预定的目标。《周礼·地官司徒第二》记载“大丧用役，则帅其民而至，遂治之”，汉代的郑玄把“治”解释为“监督其事”，贾公彦进一步解释为“谓监当督察其事”。这说明，从周代开始，监督就与管理，特别是公共事务的管理密切相关。随着社会的发展与进步，监督的内涵不断扩充和丰富。如前文所述，权力在运行过程中必然体现个人或集团的意志，因而必然产生正反两个方面的作用及由此导致的正负效应。权力的正效应是指它给组织和社会带来的发展、进步，而权力的负效应是指行使权力者滥用权力对公共目标和公共利益造成的危害。因此，保障权力正效应的发挥，尽量防止和减少负效应的发生已经成为公共部门与公众的共同追求。其中，加强对权力的有效监督是主要的方式之一。因此，权力监督是民主或民主政治的重要范畴，它是指国家权力机关、专责机关和公众为维护公共利益，依照一定的法律、制度规范对公共组织或公职人员行使公共权力的行为进行督察、监控和管理的社会活动。(2)权力监督的作用。对权力进行监督的作用有：一是规定权力的运行方向。防止权力运行过程中私人目标的有意识渗透，进而防止权力的运行背离公共目标，损害公共利益。二是规范权力的运行过程。尽可能避免行使权力者无意识地把个人好恶、个人经验、个人意志和愿望渗透到决策过程，造成权力的缺失、误用甚至滥用，导致失误，给组织造成损失。三是保障公众通过各种方式查看、督促公共部门履行公共权力，以实现公众对公共事务的管理参与，提高社会的民主程度。2.权力制衡的含义与功能(1)权力制衡的含义。制衡，原指一种事物的存在与变化，以另一种事物的存在与变化为条件。以此而论，它是一种普遍存在的自然现象和社会现象，正是借助于这种客观存在的制衡作用，才保持了自然界和人类社会的平衡发展。所谓权力制衡，从一般意义上讲，就是对权力的限制与平衡。具体来说，就是享有制衡权力的个人或者组织与群体，运用民主、法制与新闻舆论等多种手段，通过各种有效途径，对权力所有人与运行者所形成的特定的限制与约束关系。权力制衡，就其对行政权力的正常运行所发挥的作用而言，是一种功能；就其组织结构、运行方式和基本功能及其相互关系而言，又是一种机制。科学的权力制衡机制必须是完整、严密的，它既能最大限度地保证权力的正常运行，又能使权力无一例外地受到有效制衡；既能通过权力的运行规范社会行为，促进社会的进步和发展，又能通过制衡防止权力无限扩张和泛滥；它不应依赖自然界的力量，也不应等到“物极必反”再借助暴力革命来寻求新的平衡，而应通过规范化、常规化的调控，随时纠正权力运转过程中产生的失衡，以保证社会的稳定，推动生产力的发展及经济文化的繁荣。(2)权力制衡的功能。权力制衡的基本功能是对权力正常运行的肯定和保护，是对权力偏离轨道的防范与矫正，是对权力的补充与完善。其功能具体表现为以下几个方面：①导向功能。引导权力始终按照人民的意志运行，建立健全有效的权力制衡机制，使选举制和罢免制得到普遍实施，可使掌权者充分认识到人民的力量与权威，从而引导其忠实地按照人民的意志办事，全心全意为人民服务。②保障功能。权力制衡对权力运行的方向性进行了有效的规范，是公共权力为公共利益服务的保障机制。③防范功能。预防和阻止滥用权力的行为发生、发展。权力制衡使权力与责任相结合，能够使掌权者在主观上明确，在客观上承担运行权力所产生的各种后果，促使掌权者以高度的责任精神审慎地运用权力，由此达到有病治病、无病防病之效。④矫正功能。对偏离正轨的权力行为予以及时地矫正和补救。权力制衡有一套完善的监控机制，一旦失误发生，便能做出灵敏的反应，并按预定程序及时进行补救和调整。⑤惩戒功能。对滥用权力的行为及其责任者予以必要的制裁，以达到惩前毖后、治病救人之目的。⑥调整功能。作为联系权力运行者与权力所有者及其内部不同利益群体的枢纽，权力制衡对权力所有者与权力运行者之间矛盾和利益关系的协调和解决起着必不可少的作用。权力制衡的基本功能表明，要确保掌权者的行为以公共目标为取向，合理界定国家各项权力的运行界限和运行轨道，使各项决策和管理更加科学、合理，就必须建立健全有效的权力制衡机制，由此获得最佳的经济效益和社会效益。(二)权力的监督与制衡的差异分析监督与制衡是对权力进行约束的两种必要手段，是预防和惩治贪渎、维护公共利益、建设法治社会的有效措施，二者在目标、功能上都有很多的共同性。这也是目前我国理论和实践中提到对权力的约束时，“监督”和“制衡”“制约”往往混为一谈，不加区分的原因。例如，有人认为，制衡是监督的一个手段，也有人把监督看成制衡的一个方面。事实上，二者存在共同性的同时，也存在非常明显的差异性。1、二者的主体关系不同一般而言，监督是发生在上级对下级的权力行为中，监督者居于主导地位，监督者与被监督者是不平等的。例如，在科层组织中，上级对下级的履职就有监督检查的职能，这时，监督的有效性往往与级别成正比。再如，现代民主社会中的公众监督，理论上，公众才是公共权力的所有者，只是为了公共事务的管理效能才将权力“授权”或“委托”给公共部门。因此，公众作为权力的“主人”，对权力的代理人实施自上而下的监督。权力制衡关系是横向的，各种权力的地位是平等的或同层次的，不存在隶属关系,有不同的利益、不同的机构，分属不同的权力系统，因此，不存在“左手监督右手”的问题。2、二者的作用机制不同由于监督是自上而下的，因此更多地依赖于权力的规定性，即监督主体具有监督的权力，权威是运行监督的有效推动力。制衡则不同，由于双方地位的平等性，制衡更多地依赖法定的程序制约，即特定的职能分工、专门的监督程序和监督手段保障监督的事实。3.二者的作用方向不同监督是单向行为，上级监督下级，中央监督地方，公众(权力的主人)监督公共部门和公职人员(权力的代理人)。权力制衡的关系是双向的，即各种权力主体通过承担不同的职能来达成双方之间的限制与平衡。二者之间没有地位的上下之分，只有启动程序的先后之分。4，二者的作用阶段不同监督过程覆盖了权力运行的过程，是一种事中控制，由于上级对下级的监督往往伴随监督结果的反馈，即奖优惩劣，因此，广义的监督过程也包括反馈过程，即监督既是一种事中行为，又是一种事后行为。制衡则包含了事前、事中、事后三个阶段。由于制衡存在的前提是平等的权力存在的既定现状，因此，从程序而言，“防”的功能得到了很好的发挥。综上所述，监督与制衡，既存在相同点，又存在明显的差异性，对二者进行区分，将有助于加深我们对权力运行的认识，并在此基础上发展完善权力约束机制。(三)我国权力监督与制衡机制的现状查理·孟德斯鸠明确指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”①可以说，对于领导权力的制衡应该是与领导权力同生并存的，是由权力自身的特性决定的。中华人民共和国的成立，从根本上改变了以往权力私有的性质，这种权力性质的根本改变，使得监督权力的主体具有无时不在、无处不有的空前广泛性，为获得监督权力的理想效果提供了坚实基础。法定监督机制包括人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其他行政部门及其工作人员的活动进行监察，中国共产党的各级纪委还对党员和党员干部进行党纪监督。与此同时，公众通过媒体监督、舆论监督等方式也在发挥着越来越多的作用。整体而言，我国的权力制约体系在不断地发展和健全过程中推动了我国的政治、经济、文化和社会的发展，保障了我国公民的公共利益。但是随着社会的迅速发展，我国的权力制约体系也不断地暴露出一些问题，如一些权力机构存在权力虚化现象。保证权力制约的有效性，监督与制衡是必要的两种手段，根据我国目前的国情，我们认为应该从以下几点人手，对权力监督与制衡机制进行建设。1.权力的相互制衡机制：以权力制衡权力权力的监督存在于上下级关系之间，而权力的制衡则依赖于权力的平等与平衡。进一步完善权力结构，包括完善执政党与权力机构的关系、执政党与政府的关系、执政党与政府和司法部门的关系。在当前持续推进的深化机构和行政体制改革中，首先，需要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。其次,深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，合理地配置司法权，完善司法程序也是“以权力制衡权力”的保障。2.道德制衡机制：以道德制衡权力道德制衡机制的含义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为其道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格要求自己，运用好手中的权力。现实中道德制衡机制与权力的相互制衡机制往往是并存的。但与权力的相互制衡机制相比，道德制衡机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前；而前者侧重于事后的阻止或惩罚，以使已经出现的问题得到解决。权力的相互制衡机制往往形成各种制度，具有制度化的外观：而道德制衡机制有可能形成若干制度。例如，使学习和教育成为制度性、常规性的要求，但是更多地表现为非制度化的、漫延式的、多种多样的方法和措施。权力的相互制衡机制表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量，而道德制衡机制表现为以一种柔性的力量去驯化一种刚性的力量，它期望实施者具有足够的耐心、春风化雨般的说服技术和以身作则的榜样作用。虽然这些措施是潜移默化、缓慢地起作用，但是效果可能是更巨大和持久的。3.权利制衡机制：以权利制衡权力权利制衡机制是民主社会所独有的一项治国战略。它主要是在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。这里包含两重意思：(1)承认公民的权利，如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。这是一种消极的制衡作用。(2)一些公民权利可以发挥积极的制衡作用，当政府逾越权力的法定界限，滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民做出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。例如，公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利，这种起诉权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。这些权利要发挥积极的制衡作用，有的需要与公共权力内部的制衡机制相配合，而有的却可以单独发挥这种作用。法律赋予了这种权利改变或影响公共权力关系的能力，如选举权。可以发挥积极制衡作用的公民权利主要有：选举权、言论自由权、参与权、结社权、知情权，对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公共权力的侵害时获得救济的权利，如申诉的权利、申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。此外，还有一些权利停留在理论或道德的层面，没有成为法定的权利，如非暴力反抗或良性违法的权利、抵抗权等。在权利制衡机制的多种形式中，“舆论监督”是值得注意的。广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。这里指的是狭义的舆论监督，即通过在公共论坛的自由空间中所抒发的舆论力量对政府机构及其官员滥用权力等不当行为的监督与制衡。作为一种活动，它指公民或新闻媒体发表与传播针对政府机构或政府官员的批评性言论。作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。对于媒体所揭露的问题，有关机关应当重视和解决，但是媒体和公民并没有依据法律要求被监督者陈述及提供有关资料等调查性权力，而且只能提出处理建议，不能做出有法律效力的处理决定。民主原则表明，权利制衡机制具有正当性的基础。这一机制不仅充分体现了制衡权力的根本目的，而且弥补了其他两种机制的缺陷。无论是以权力制衡权力，还是以道德制衡权力，如果脱离民主的性质，那只是为了维护统治者一己利益而采取的策略。权力的相互制衡机制和道德制衡机制都属于统治体系的内部监督。权力的相互制衡机制意在使公共权力内部的机构和官员实行相互的监督与制衡，道德制衡机制在于培养官员的自我监督和自我制衡的能力。权利制衡机制所要建立的是被治者对于统治者的监督，这是一种体现民主性质、与公民的民主地位相称的监督与制衡。显然，这三种机制存在不同的内在制衡原理，但是在民主社会中这三种机制是可以并存、相辅相成的。实践中，无论我们建设哪一种机制，有关的制度构建都要符合一定的制衡原理，才能起到真正的制衡作用。在制度建设中，我们要注意使三种制衡机制相互配合和相互支持，因为对于有效制衡权力的目的而言，这些机制是相辅相成、共同作用的。保证权力的相互制衡机制正常运行，是避免“集体异化”和“官官相护”现象出现的一种有力措施。健全以权利制衡机制，使公共利益的主体-广大公民承担起监督者的责任。同时，要发挥权利对权力的制衡作用，又离不开公共权力的恰当配置和有效的相互制衡。例如，言论自由和获得救济的权利如果离开了法定的监督机构和某种形式的司法审查制度的配合，也不易发挥有效的制衡