公共事业管理的模式与体制

第三章公共事业管理的模式与体制经济管理系秦琴2021年9月第三章公共事业管理的模式与体制学习要点：·公共事业管理模式的内涵和实质·公共事业管理模式的决定因素·当代公共事业产品的提供方式·当代公共事业管理模式的根本特点·当代公共事业管理的层次与体制一、公共事业管理模式的根本内涵

〔一〕模式的根本概念

某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准式样。

——?汉语大词典?

“Model〞，模型、原型、样式、模范、典型、典范、及款式等。

——?英汉大词典?第一节公共事业管理模式的概念、演变与决定因素所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方式，它是既有的，能对现实做出规定并产生影响。公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。〔即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以别离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？〕二、公共事业管理模式的历史演变

〔一〕公共事业管理的保护模式〔保守模式〕

时间：古典自由主义经济时期

根本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品根本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。〔二〕公共事业管理的干预模式时间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前后到达顶峰。根本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。政府的职能政府全面管制积极干预社会经济生活，直接生产和提供公共产品。医疗、教育、运输、卫生设施、科学研究、邮政、太空探索等。——瑞典政府“从摇篮到墓地〞〔三〕公共事业管理的市场模式时间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物。根本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品的生产和提供，政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共效劳的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。公共事业干预模式的阻碍：第一，政府自身：政府组织日益刻板僵化和动作缓慢，难以灵活应对竞争活泼的市场经济和利益多元的公众期望；政府机构林立、部门膨胀，财政不堪重负，政府陷入了“精简-膨胀-再精简-再膨胀〞的怪圈，行政效率低。第二，政府与社会的关系：政府自身负担沉重；理想的福利国家出现了全面的危机。——如此，通过重新认识市场经济条件下的政府与市场、政府与社会的关系，从减轻财政负担、提高公共效劳的效率，并进而提高公共效劳质量以回应公众要求出发，强调政府社会管理的必要性和重要性，同时，提出公共管理社会化的原那么，并以公共管理的市场化作为实现社会化的核心。三、公共事业管理模式的实质及其决定因素〔一〕公共事业管理的实质公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。政府与社会、政府与市场关系确实定，也就从根本上决定了公共事业管理过程中各产品提供者功能的定位、参与程度和参与方法，由此构成了特定的公共事业管理体制。〔二〕公共事业管理模式的决定因素1、公共需求一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济开展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式开展演变的根本因素。2、主体意识这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。

3、政府能力

在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。

政府个性因素：组织的完备有效性、效益意识的明确性、地位的牢固合法性、竞争力的持久有效性、形象的良好性。

政府非个性因素：环境、资源的整合程度和方式。政府组织自身开展程度：早期阶段，前官僚阶段，财政能力缺乏；第二阶段，“官僚模型〞——马克斯·韦伯，行政机构职能专门化、行政组织等级化、行政权力集中化、行政行为标准化及程式化；第三阶段，新公共事业管理模式最终形成，但是公共财政能力仍缺乏。4、社会发育程度

这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。早期阶段，发育程度有限的非营利组织承担着社会基层有限的公共事业管理职能；干预阶段，非营利组织开展受抑；市场化阶段，非营利组织数量快速增长，涉足领域扩大。第二节当代公共事业管理模式的

机理与特点这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。打破政府对公共产品生产和提供的垄断，通过引入私营部门参与公共产品的生产与提供，形成竞争机制，提高政府效率和资源利用率，改善和提高公共产品的供给已势在必行。〔二〕关于私人提供公共产品的可能性戈尔丁认为，在公共产品的消费上，存在“平等进入〞和“选择性进入〞。“平等进入〞的产品是纯公共产品，“选择性进入〞的产品是准公共产品。针对“免费搭车〞的问题提出不同的看法。科斯在其经典论文?经济学上的灯塔?中，提出公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的本钱能够得到补偿，因而私人生产和提供公共产品是必然的。通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的本钱能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。(三〕私人参与公共产品生产和提供的条件二、当代公共事业产品提供方式

从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式，如以下图如示：

生产方式

提供方式

产品性质公共提供纯公共产品公共生产混合提供准公共产品

私人生产市场提供私人产品或接近于私人产品的准公共产品第三节当代公共事业管理的层次与体制当代公共事业管理的根本模式是市场模式，并具有政府主导、多元参与和关系标准的特点。基于市场模式的公共事业管理分为假设干管理层级，涉足其间的公共事业管理主体具有自己的活动领域和任务。一、宏观公共事业管理宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业开展，即关系到全社会公众根本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。〔一〕宏观公共事业管理的根本目标保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡。〔二〕宏观公共事业管理的根本方式和内容1、根本方式宏观公共事业管理的根本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的方案、组织、协调和控制的根本职能发挥上。

2、根本内容第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场〞进行预测。〔三〕宏观公共事业管理机构在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有：一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门等二、微观公共事业管理微观公共事业管理主要涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供，是指对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接监督管理。〔一〕微观公共事业管理的根本目标微观公共事业管理的根本目标，是在基层公共事业领域中不断完善公共效劳。其一、维护好基层公共事业活动的根本秩序。其二、更好地为社会提供公共事业产品。〔二〕微观公共事业管理的根本方式和内容

微观公共事业管理的根本方式是直接管理，其管理是一个直接作用于公共事业产品供给的直接管理过程，表现在基层公共事业管理机构的方案、组织、协调和控制的根本职能上。〔三〕微观公共事业管理机构

1、政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国的民政部门，教育、医疗、文化、科技等专业管理部门。

2、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如物价部门、税务部门、审计部门。

3、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织，如当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会、评估机构等。

4、直接从事公共事业产品提供的部门，如我国目前的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位。三、宏观与微观公共事业管理的关系及

公共事业管理体制〔一〕宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别，又有联系。★区别：他们是不同层次和不同性质的管理，即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为根本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理；而微观公共事业管理那么是以在基层公共事业领域维护根本的活动秩序、提供更多更好的公共事业产品为目标，以直接管理为根