财政学：第十三章 公共规制

13.公共规制13.1公共规制概述13.2公共规制方式13.3经济性规制：基于绩效的规制13.4社会性规制定的加强13.1公共规制概述公共规制直接或间接介入私人部门的经济活动，对资源配置产生影响。13.1.1公共规制定义

所谓公共规制，是指具有法律地位的、相对独立的社会公共部门（主要是行政机构），为了实现特定目标，依照一定的规则对企业、个人以及其他利益主体的活动进行干预的行为。广义的公共规制，不仅包含与微观经济主体有关的干预行为，还包括与宏观经济有关的政策制定和执行。需要制定公共规制的原因：1．自然垄断——公共规制存在的首要原因在自然垄断领域，虽然垄断的市场结构可以实现规模经济，但是，垄断仍然会对效率和公平产生负面影响。对具有自然垄断属性的行业进行规制，一方面可以减少资源浪费和过度的市场进入，在技术经济上达到效率。另一方面，通过价格规制和其他规制手段，可以防止形成垄断价格，维护消费者利益，抑制垄断弊端的产生。2．信息不对称信息不对称，一方面可能导致消费者在选择商品和服务时不能实现最优；另一方面由于消费者对这些行业中企业的经营状况和财务状况等缺乏了解，一旦企业发生问题，消费者将会蒙受损失。更为严重的是，由于消费者缺乏对这些企业进行甄别的足够信息，一家企业的问题也可能带来“多米诺骨牌效应”，导致整个行业的灾难。有必要由公共部门从一开始就对这些行业的进入和具体市场行为进行干预，以解决信息不对称。3．外溢性由于产权的不明确以及存在交易成本等原因，很多情况下，市场本身并不能有效解决外溢性问题。由公共部门进行干预，就可能解决这一问题，促进社会福利的提高。4．有益品社会偏好和分配中的“家长制”可以看作有益品的两个典型例子。在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会价值观念（“社会偏好”）的存在，有些物品，例如毒品被视作“无价值商品”。这种物品难以在市场上正常交易，社会价值成为抑制个人选择的因素。此外，有时在分配中存在某种“家长制”，为了接受者的利益，有些偏好被强加给接受者，例如强制性义务教育、强制性保险计划等等。13.1.2公共规制种类按照政策的目的和手段不同，公共规制一般可以分为直接规制和间接规制两个部分。间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不直接介入经济主体的决策。直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称、市场公害等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直接介入经济主体的决策而实施的干预行为。根据其活动领域的不同，直接规制又可以分为经济性规制和社会性规制两大部分。在经济性规制中，公共部门通过对企业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务会计等活动进行规制，对企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。社会性规制以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，规制部门对物品和服务的质量以及与此相关的活动制定一定标准，并禁止、限制某些特定的行为。分类直接规制间接规制经济性规制社会性规制内容针对自然垄断与信息不对称，如对公益事业中进入、退出、价格等的制约针对外溢性、信息不对称、有益品，如环境保护、取缔毒品等针对不公平竞争行为，如反垄断法等13.1.3公共规制理论1．规制的公共利益理论

自然垄断、外溢性等等导致了市场失效，这就为公共部门干预提供了潜在的理由。公共部门进行规制，是回应公众要求对市场失效进行纠正的需要，是为了提高社会福利。公共利益理论从“为什么需要或什么时候需要进行公共规制”出发进行规范化分析，推导出了“什么时候出现规制”这样一个实证理论。但其存在以下两个主要问题：首先，公共利益理论是一个不完整的理论。它提出了一个假设：因为潜在的净社会福利收益产生公众的规制需求，规制会出现在它应该出现的时候。但是这种分析缺乏对公众促使规制发生的机制的具体描述。其次，现实中存在大量反驳这一理论的证据。2．规制俘获理论规制俘获理论来源于现实中的经验观察。俘获理论认为，规制的供给是应某些行业的规制需求（立法者被行业“俘获”），或者随着时间推移，规制机构变成受行业控制（规制者被行业“俘获”）。根据俘获理论，规制并不一定要和市场失效紧密相关。规制是应厂商的要求作出的，因此，规制是有益于厂商的，它总是趋于提高产业利润。俘获理论同样存在一些问题。首先，和公共利益理论一样，俘获理论也没有解释行业是如何控制规制的。其次，同样存在一系列不受行业欢迎而且导致低利润的规制。3．规制经济理论规制经济理论是在俘获理论的基础上发展起来的。在民主社会中，公共规制是公共选择的结果。规制经济理论将研究重心放在规制过程对收入分配的影响，以及规制者本身所具有的各种动机上。规制经济理论认为，规制使得垄断利润的最终归属的决定权被授予了规制当局。规制经济理论并没有否定俘获理论，只是将对规制者可能产生影响的集团，从行业扩展到各个相关利益群体，俘获理论仍然构成规制经济理论的核心内容。规制经常在市场失效的情况下出现的原因：市场失效能够产生规制的潜在收益，一些利益集团将直接从规制中获益，并且其获益程度相对于其他利益集团的损失更大。这样，由于市场失效，利益集团就有更大的动力去要求对行业进行规制。13.1.4放松或解除规制公共规制并不是在任何时候都是有效的和必需的。规制可能导致企业内部的低效率，引发寻租行为，同时，对于经济环境的变化，规制本身又具有滞后性。随着技术进步和社会的发展，公共规制的具体范围、公共规制的程度都在不断发生变化。近年来，公共规制（尤其是经济性规制）的放松或解除成为一种趋势。一些传统上的自然垄断行业，随着技术的进步或分工的细化，其自然垄断成分在减少。即使在目前还没有展开充分竞争的一些自然垄断行业，可竞争理论指出，只要存在潜在的竞争，公共规制就是不必要的，竞争机制完全可以引导自然垄断行业内的资源配置达到最优水平。放松或解除规制的背后是利益的变化。13.2公共规制方式13.2.1进入规制或退出规制

所谓“进入规制”，是指公共部门允许特定的一家或少数几家企业进入某个行业，或者从防止过度竞争的观点出发，规制部门视整个行业的供求情况来限制新企业的加入。进入规制可以限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的高效率。进入规制常常出现在自然垄断行业、一些行业容量有限或与人们经济、生活关系重大的行业。所谓“退出规制”，则是指公共部门规定某些企业不能退出特定的服务领域。例如普遍服务（Universalservice）义务。厦门出租车罢工10月6日起，厦门数千名“的哥”罢运，提出降“份子钱”、提运价、享受合法医保社保。事件中，百余辆出租车被砸，还有不响应的“的哥”遭殴打。许闽豫等“的哥”上网研究了重庆、杭州、温州等地发生的罢运事件。他说，这些年来，他们一直向公司或运管处等主管部门反映，降租金，享受合法的医保社保等诉求，但主管部门就是“拖”;也曾向当地的电台、报纸等新闻媒体投诉过，多数都未果。最新消息显示，据多名停运“的哥”透露的一个版本，在厦门市政府相关部门的协调下，出租车公司已将每辆车的每月(纯)租金由7200元下调到了6500元，停运“的哥”也大都恢复了运营。13.2.2数量规制

在自然垄断行业中，为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少）而造成价格波动、资源浪费或消费者需求难以获得正常满足，公共部门往往对投资和产出进行直接的数量规制。数量规制的主要内容包括：（1）投资规制，即公共部门对有关行业中企业的投资规模进行直接规制。（2）产量规制，即政府对有关行业的产品产量或所提供的服务量进行直接规制。13.2.3标准规制

所谓“标准规制”，又称“提供服务规制”，是指公共部门对某些产品或服务的质量提出要求，规定未能达到一定标准者不能提供这些产品或服务。标准规制的主要作用，是防止自然垄断产业中由于不存在激烈竞争而出现的产品或服务质量下降，以及在信息不对称条件下督促企业建立质量标准体系，以保障消费者的权益。

13.2.4价格规制——公共规制最重要内容

所谓“价格规制”是指在受规制行业中，公共部门通过公共定价的方式，影响企业决策，实现资源有效配置和产品或服务的公平供给目标。定价方式线性定价不论购买或消费量的大小，都按固定的标准收费

非线性定价随着购买或消费量的变化，分别适用不同的单位价格标准

边际成本定价平均成本定价两段收费高峰负荷定价1．两段收费

总费用由固定费用和变动费用两部分组成。2．高峰负荷定价

在某些自然垄断行业中，由于生产技术和产品消费的特殊性，其成本函数取决于消费者的消费量。通过规定投资回报率或收益率（rateofreturn）进行价格规制的方式，也经常被采用。其基本的思路是，在企业盈亏平衡的约束下，最大化社会福利（“拉姆齐定价”）。价格上限规制（或称价格帽规制，pricecap）往往不是对企业所生产的某种特定产品的最高限价，而是企业所生产的各种被规制产品的综合最高限价，是一种一揽子价格。规制部门确定一揽子价格的上限，但允许企业制定较低的价格以吸引新的客户。13.2.5征税规制

公共部门为了对某些经济活动进行限制，还可以采取征税的方式。利用税收进行规制，首先遇到的一个问题就是税基的确定。不同的税基选择会产生不同的分配效应，需要在税制设计时予以具体考虑。13.3经济性规制：基于绩效的规制

理想的规制应该是激励相容（Incentivecompatibility）的规制，一方面，规制者能够通过规制实现其特定的目标，另一方面，受规制的企业也应该有充分的激励提高效率。13.3.1提高规制效率的措施尽管公共规制可以避免一些诸如在自然垄断行业过度竞争带来的低效率，但同时也往往使得受规制企业内部产生诸多的低效率问题。克服规制弊端、提高其效率的措施：1．特许投标制通过拍卖或招投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，以使最有效率的企业能够中标，同时也使中标企业能够最大限度的符合公共规制的意图。2．区域间竞争制度以本区域以外的、与本区域受规制垄断企业生产技术、市场需求等各方面情况类似的垄断企业的生产成本为参照,制定本区域垄断企业的价格规制水平；试图凭借其他地区企业的成就鞭策本地区垄断企业提高内部效率。3．规制合同规制机构通过与受规制企业签订合同的方式，就与产品价格和成本有关的一系列指标作出约定，并视企业执行约定的情况，由规制机构采取相应的奖励和惩罚措施。13.3.2规制合同的种类

可以根据合同对企业进行激励的强度，对规制合同进行分类。高强度激励合同应该能够保证企业努力所降低的成本份额，能够全部或者绝大部分转换为企业的利益，企业成为剩余索取者。服务成本合同和成本加成合同属于低强度激励合同，服务成本合同的实质是平均成本定价。在激励性合同中，规制者（或消费者）与企业共同成为剩余索取者，按照一定的方案进行利润分享或者成本共担。激励强度很强（企业是剩余索取者）中等（成本分担或者利润共享）很低（政府或者消费者是剩余索取者）规制合同种类价格上限合同固定价格合同激励性合同服务成本合同成本加成合同13.3.3完全信息下规制合同的设计与选择首先假定企业对自己的信息完全了解。在完全信息条件下，规制者完全了解企业的成本，逆向选择问题和道德风险问题都不存在。规制者只需要选择价格上限合同，并根据实际情况选择相应的参数，就可以为企业提供充分的激励。完全信息还使得规制者能够设计一个适当的合同，使得留给企业的超额利润为零。总之，在完全信息条件下，规制者可以选择高强度的激励合同。13.3.4不完全信息下规制合同的设计与选择1．合同的设计如果规制者只有不完全信息，在设计规制合同时，规制者就会处于一种两难境地，需要在激励与减少租金之间进行权衡取舍：是提供较强的降低成本的激励，还是设法减少留给企业的超额利润？在规制问题中考虑信息约束，是以拉丰等人为代表的新规制理论近年来最主要的发展。由于无法了解企业的成本信息，规制者不得不在效率与信息租金之间权衡。总体来说，提供激励要求提供较高强度的激励合同；而减少租金要求提供较低强度的激励合同。2．合同的选择当企业与规制者之间存在信息不对称时，规制者面临的问题，就是如何利用合同的设计，来甄别不同类型的企业。通过设计合同菜单，让企业自己作出选择，这样就可以充分利用企业的信息优势。更一般的，在激励与租金之间进行权衡时，可以得出如下结论：规制者总可以设计一个合同菜单，让企业自己选择最优合同，其中低成本类型的企业选择高强度的激励机制，而高成本类型的企业选择低强度的激励机制。在这样一种合同设计中，高强度激励机制固然会给低成本企业带来激励，但同时也会给企业留下部分超额利润，激励与租金之间必须有所取舍，并不存在两全其美的方案。13.3.5规制合同的期限一般来讲，规制合同的期限要短得多。如果规制合同的正式期限能够得到保证，从长期来看，好的绩效可能会受到惩罚，这就是著名的“棘轮效应”。棘轮效应的存在，直接影响了规制合同的激励强度。在实际中，由于种种原因，规制合同的实际期限可能比合同规定的要短。第一种是当企业得到很高的利润时，规制机构受到很大的政治压力，因而会在合同正式终止之前，迫使企业对合同进行重新谈判。重新谈判会加重“棘轮效应”，企业将更为谨慎地选择高强度激励合同。第二种情况是，如果选择原来的合同可能使企业处于亏损状况甚至有可能破产时，企业会在合同正式终止之前要求规制机构重新修改合同，从而得到更加有利的条件，避免最坏情况的发生。这种情形常常被称为企业面临“预算软约束”。因此，提前修改规制合同降低了规制合同的实际激励强度。13.4社会性规制的加强

无论从规制对象、规制内容、规制的理论依据，还是从规制的实际需要等方面看，社会性规制都与经济性规制有着明显不同。与当代经济性规制所强调的放松规制不同，社会性规制的主旋律是加强规制。社会性规制的加强，主要体现在规制力量的增强和相关立法上。社会性规制的直接目的比较复杂,对象较为广泛，大多针对具体的行为。大多数社会性规制属于一种具有普遍性质的政府直接规制措施，同样的规制往往运用于多个产业。社会性规制的手段也较为广泛，最常见的社会性规制包括产品安全规制、工作场所的健康和安全规制以及环境污染规制等。1．工作场所健康和安全规制工作场所健康和安全规制旨在为劳动者提供保护。对厂商而言，他们可能也愿意采取措施改进劳动者的安全，，因为提高安全可以降低劳动者因为危险而要求提供的额外工资，减少劳动者抚恤金的费用。然而，由于信息的不对称，劳动者在选择工作时并不具有完全的信息；此外，厂商有可能存在“道德风险”问题，在购买有关保险后减少安全方面的支出。在这一领域存在市场失效，市场本身并不能自动成为一个有效保护劳动者的机制，政府有必要采取相关健康和安全的规制措施。矿领导带班下井是陪死？

2011年7月19日《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(以下简称《通知》)中“煤矿领导带班下井制度”，许多网友认为该规定“很荒谬”，认为矿难无法根治，这种做法只能让矿领导陪矿工一块死。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤9月9日表示，此前许多事实和实践经验表明，只要煤矿领导坚持带班下井，相当一部分事故是完全可以避免的。特别是当煤矿发现严重险情时，带班领导在采取立即停产、排除隐患、组织撤人等紧急处置措施方面发挥着不可替代的重要作用。据中新社电，国家安监总局总工程师、新闻发言人黄毅12月13日在此间透露，今年以来发生的23起重大以上事故中，有5起事故发生的现场没有领导干部现场带班。安监总局相关负责人也曾以发生于去年的山东招远矿难为例指出，事故发生时，下井带班的副矿长沉着应对，及时下达停产撤人命令，组织矿工撤离升井，有效降低了事故损失。官方认为，这充分说明了实行矿领导下井带班制度的必要性和重要性。但在该制度的实际执行时，一度发生个别矿山企业突击提拔干部顶替矿领导带班下井的事件。广西就曾曝出有煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的丑闻，遭到安监总局的查处。此外，矿领导在出现事故当中伪装井下逃生的现象也时有发生。2．产品安全规制产品安全规制主要对消费者提供保护。进行产品安全规制的依据也是生产者和消费者之间的信息不对称。与工作场所健康和安全规制相比，产品安全规制涉及的范围要小一些，往往集中于某些特殊种类的产品（药品、汽车等）和某些特殊的使用者（特别是儿童）。产品安全规制也常常不是强制性地实施已经发展出来的控制标准。产品安全规制可以在多个环节进行。食品安全标准（一）食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定。（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量。（三）专供婴幼儿的主辅食品的营养成分要求。（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。（五）与食品安全有关的质量要求.

（六）食品检验方法与规程。（七）其他需要制定为食品安全标准的内容。（八）食品中所有的添加剂必须详细列出。(九)食品生产经营过程的卫生要求。醋标准日前，曾经的山西醋产业协会副会长、山西金醋生物科技有限公司董事长王建忠向媒体透露，市场上真正意义上的山西老陈醋不足5%,全国每年消费330万吨食醋，95%放添加剂。根据王建忠陈述的理由，老陈醋不用添加任何防腐剂，取消保质期，久放不腐，这是山西老陈醋的根本。因此，判定是不是真正老陈醋的简单方法就是，只要有苯甲酸钠（防腐剂），都可以断定它不是老陈醋。加防腐剂的醋，也就是所谓勾兑醋。据了解，国家1997年起草了有关食用醋的标准，到2000年9月1日开始正式实施。"标准上规定，食用醋分两种，一种是100%使用纯粮食酿造的醋，另一种是配制醋。国家对配制醋的标准要求是，所有配制醋在配制过程中必须有不少于50%的酿造醋作为基础，然后配比上食用级醋酸，禁止使用工业用冰醋酸。"配制醋也可食用，但是生产单位必须在包装上标明"配制"的字样，以供消费者选择。有业内人士告诉记者，实际上，严格地说，市场上勾兑醋占的比例大，并不代表有问题，酿造醋与勾兑醋只要符合卫生标准都是安全的，只是酿造的更好而已。消费者被告知，由于老陈醋在酸度为6的时候，酸性较高，完全可以抑制腐败变质，因此，靠老陈醋自身品质就可以实现在常温、阴凉环境下久放不坏。也就是说总酸度达不到6度的，不再能称为老陈醋，而只能叫"陈醋"了馒头标准从1月1日起，由国家标准委和国家质检总局联合发布的《小麦粉馒头》国家标准正式开始实施。记者了解到，该国家标准适用于以小麦粉为原料生产的商品馒头，但像荞麦等杂粮类馒头就不在标准内。在感官方面要求馒头形态完整和