应对全球教育治理的中国经验与路径优化探析

摘要：随着综合国力的显著提升，中国积极参与全球教育治理，在多边教育合作、国际教育援助等方面积累了丰富经验。但因国際环境的多变及自身国际竞争力的不足，中国参与全球教育治理也面临着诸多困难和挑战。进入新时代，中国应准确把握全方位参与全球教育治理的路径优化，在公共产品供给、专业人才培养、国际教育规则制定等方面贡献中国智慧和中国方案，推动构建更加公平合理的全球教育治理体系。关键词：中国；全球教育治理；“一带一路”；教育命运共同体一、引言当今世界正处于百年未有之大变局，全球化正处于新的深度调整阶段，全球治理变革与国际秩序重塑日益紧迫。在新时代背景下，中国作为全球第二大经济体，不仅要成为全球责任的承担者和新型全球化的推动者，还要成为全球治理的参与者和引领者。全球教育治理是全球治理的重要组成部分，对促进人类社会可持续发展和构建人类命运共同体具有重要意义。积极参与全球教育治理，完善教育对外开放战略策略，增强本国教育的国际影响力和话语权，不仅是中国作为负责任大国的价值担当，也是实现教育强国战略的必然途径。二、全球教育治理的理论内涵随着经济全球化的深入发展和国际政治经济秩序的变革调整，越来越多的全球性问题需要通过各国政府间的协商与合作进行有效应对，全球治理应运而生。全球教育治理与全球环境治理、全球安全治理、全球经济治理等议题一样，是全球治理的一项重要内容。（一）全球教育治理的概念界定全球教育治理产生的主要动因在于全球教育质量监测和评估、学历学位国际互认等需要统一的标准，各主权国家需要就教育合作交流问题进行对话并达成共识，全球教育不平等、发展不均衡等问题需要各国政府和国际组织等多个行为体进行磋商并提供解决方案等。对于什么是“全球教育治理”，国内外学者在界定“全球治理”这一概念的基础上给出了不同答案。通常来说，全球治理是指各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行民主协商与合作，并通过具有约束力的规则和制度解决全球性问题，以维持正常的国际政治经济秩序[1]。参考全球治理的核心要义，全球教育治理则是指主权国家、国际组织、教育机构、跨国公司等各类行为主体，通过正式的制度和非正式的安排，运用参与、对话、协商、谈判等形式，在自愿、平等、互利的前提下，共同管理国际教育公共事务，应对共同面临的教育挑战，达到全球范围内好的治理效果[2]。（二）全球教育治理的基本内涵一般认为，全球治理包含5个核心问题，即为何治理？如何治理？谁来治理？治理什么？治理得怎样？这5个问题进而引申出全球治理的5个基本要素，包括治理价值、治理工具、治理主体、治理对象及治理效果。就全球教育治理而言，治理的价值在于促进全球范围内的教育公平和教育质量，保障全球社会的可持续发展；治理的工具主要是具有约束力的普遍规范，涉及跨国教育的原则、规则、规范、程序、政策、协议、公约等；治理的主体包括制定和实施全球教育规则的组织机构和行为主体，如各国政府、国际组织、非政府组织、高校、跨国公司等；治理的对象是非一国政府所能解决的跨国教育问题，如全球高等教育的学历学位互认、跨国教育质量监测和评估、对外教育援助等；治理的效果涉及对全球教育治理绩效的评估，如是否推动全球教育事业的发展，是否推动全球教育公平和质量的提高等。（三）全球教育治理的主体特征在全球教育治理的5个基本要素中，需要特别关注的是治理主体问题。一般来说，全球教育治理的参与主体大体上可以分为4类，包括主权国家及其政府机构、国际组织、非政府组织及参与全球教育事务的其他组织和机构，如跨国公司、智库和大众媒体等[3]。教育问题首先是一个国家的主权问题，因此各国政府在全球教育治理中发挥着决定性作用。国际组织是创建和发展国际教育标准的主体，通过理念倡导、规则制定、项目开发等多种机制引领着全球教育发展的方向。例如，联合国教科文组织于2019年11月通过的《全球高等教育学历学位互认公约》确立了全球范围内学历认证的标准和原则。非政府组织由于其自身特性及超越传统政府间模式的优势，在全球教育治理中发挥着不可或缺的作用，如成立于2020年3月的“全球教育联盟”为应对因新冠肺炎疫情导致的世界各地学校关闭和教育不平等现象做出了巨大贡献。此外，社会层面的教育机构、私营部门等也开始重视全球教育治理议题并发挥着积极的参与作用。三、中国参与全球教育治理的实践经验近年来，随着改革开放的不断深入和综合国力的日益增强，中国的国际地位和国际影响力显著提升，在全球教育治理中正逐步实现从“谨慎观望者”到“全面学习者”，再到“深度参与者”的角色转变[4]。虽然距离“全球领跑者”还有一定差距，但中国在教育对外开放顶层设计、多边教育交流合作框架、国际教育援助模式、国际教育规则与标准制定、中外人文交流机制等方面开展了一系列具有前瞻性和针对性的全球教育治理实践活动，取得了显著成效并积累了丰富的治理经验。（一）完善全球教育治理顶层设计党的十八大以来，中国积极参与全球教育治理，不断制定相关政策性、纲领性文件，为做好新时期教育对外开放工作提供了基本遵循和制度保障。2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，提出要积极参与全球教育治理，提升发展中国家的发言权和影响力。2016年7月，教育部推出《推进共建“一带一路”教育行动》，提出共建丝路教育合作机制，开展教育互联互通及人才合作培养，全面推动沿线各国教育提速发展。2017年1月，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》，提出要深化多边教育合作，深度参与国际教育规则制定，积极开展教育国际援助。2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，提出要深度参与国际教育规则、标准、评价体系的研究制定。2020年6月，教育部等八部门印发意见《加快和扩大新时代教育对外开放》，明确提出打造教育对外开放新高地，为全球教育治理贡献中国方案。科学合理的顶层设计为中国参与全球教育治理指明了发展方向，为中国教育对外开放战略的实践探索提供了制度保障。（二）不断优化对外交流合作机制中国重视教育对外开放的系统性、整体性和协同性，积極推进同世界各国间的教育交流合作，全方位、更宽领域的教育对外开放局面逐步形成。截至2023年7月，中国已经与188个国家和地区、40多个重要国际组织建立了教育交流合作关系；与58个国家和地区签署了学历学位互认协议；在全球180多个国家和地区开展中文教学，累计学习和使用中文的人数接近2亿；超过130万中国留学人员在全世界100多个国家留学深造[5]。此外，不断推动联合国、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）、上海合作组织、金砖国家等多边机制的教育合作，教育对外交流“朋友圈”日益扩大。例如，2021年10月，举办第八届中国—中东欧国家教育政策对话，并成立“中国—中东欧国家职业院校产教联盟”；截至2023年8月，“中国—东盟教育交流周”已连续举办16年，成为中国—东盟最具代表性的政府间教育合作平台。（三）开展多样化的国际教育援助作为世界第二大经济体，中国承担着越来越重要的全球治理责任，在教育领域的国际援助力度也在不断加大，已成为国际社会重要的教育援助国[6]。在硬件援助方面，主要为受援国提供教学基本设施，改善受援国教学条件，如2022年4月援助基里巴斯外岛20辆校车，2022年10月援建坦桑尼亚卡盖拉职业技术学校等。在软件援助方面，一是开展管理人员培训、专业技术培训、职业教育培训等多种形式的培训项目，如在2015年“中国－拉美和加勒比国家共同体论坛首届部长级会议”上承诺，向拉美和加勒比国家提供6000个赴华培训名额等；二是提供多元化的来华留学奖学金，资助更多的受援国学生获得学习深造机会，如在2015年“中非合作论坛约翰内斯堡峰会”上提出，为非洲国家提供2000个博士和硕士学位名额及3万个政府奖学金名额；三是鼓励国内各类职业院校走出去办学，如“鲁班工坊”采用学历教育与职业培训相结合的方式走出国门，覆盖欧洲、亚洲和非洲19个国家，已成为职业教育国际知名品牌[7]。（四）稳步推进中外人文交流事业进入新时代，中国积极发挥各层级、双多边文明对话交流机制平台的作用，推动构建跨越时空、超越国界的文化共同体意识，逐步形成了多层次、立体化的中外人文交流大格局。在国家制度层面上，已建立中俄、中美、中英、中国—欧盟、中法、中国—印尼、中国—南非、中德、中印及中日十大中外人文交流机制，并在这些机制框架下打造了中俄同类大学联盟、中法百校交流计划、中南（非）职业教育联盟等品牌项目。除正式的政府间机制之外，大专院校、跨国企业及社会各界在中外人文交流中也扮演了不可或缺的补充角色。他们在各级政府的支持下与世界各国互办文化年、旅游年，开展国际文化博览会、国际图书博览会、丝绸之路国际艺术节、大学生领袖创新体验营、青年创新创业高峰论坛等活动，成功打造“欢乐春节”“青年汉学研修计划”“中华文化讲堂”等多个中国国际文化和旅游品牌。（五）积极参与国际教育规则制定为了推动全球教育治理朝着更加公正合理的方向发展，中国积极参与国际教育议程、条约及规则的制定和落实，不断提高全球教育治理的制度性话语权。如2011年，作为第一批核准实施国签署《亚太地区承认高等教育资历公约》，致力于推动国家间学历学位互认和标准互通；2016年，牵头制定《APEC教育战略》，确定了亚太地区教育发展的愿景、目标与行动；2019年，派专家参与《全球高等教育学历学位互认公约》，通过国际标准制定促进各国教育规范和标准的推进。此外，还通过主办各类国际性教育大会，争取会议议程的主导权，广泛宣传中国的教育思想和治理理念。如2012年5月在上海举办第三届国际职业技术教育大会；2014年6月，在北京举办国际工程科技大会；2015年起，在青岛举办了三届国际教育信息化大会；2019年起，与联合国教科文组织合作举办了四届国际人工智能与教育大会，为推动人工智能和教育领域的知识共享及国际合作提供可持续的支撑平台。（六）不断创新专业人才培养模式全面参与全球教育治理，离不开一大批熟知中国国情和教育政策、通晓外语和国际规则、拥有全球视野和国际谈判能力的高素质专业人才。为此，中国高校不断优化人才培养模式，致力于培养更多的非通用语种人才、国际组织人才、国别和区域研究人才等，为有效参与全球治理提供国际人才支撑。例如，对外经济贸易大学于2013年率先在本科阶段推出“国际组织人才基地”实验班，清华大学社会科学学院于2017年新增“国际事务与全球治理”本科专业方向。在培养专业化人才的同时，还积极做好向国际组织输送人才工作。2016年5月，中国科协、民政部印发《关于加强国际科技组织人才培养与推送工作的意见》，提出从国家层面制定鼓励科研人员参与国际组织任职和国际科技交流的激励机制。2018年至2022年，国家留学基金管理委员累计选派1726人赴82个国家的293个国际组织总部及其办事处实习任职[8]。为了加强国际组织人才信息服务，教育部开通“高校毕业生到国际组织实习任职信息服务平台”，人社部开设“国际组织人才信息服务网”，广泛提供国际组织的岗位招聘、考录培训等信息。（七）搭建国际教育交流合作平台近年来，中国不断完善教育对外开放格局，积极为全球教育治理提供新思路新方案。首先，推动建立政府间教育交流平台，如金砖国家教育部长会议、中国—东盟教育部长圆桌会议、中国—欧盟国家教育部长会议、中非教育部长论坛等。其次，金砖国家大学联盟、环太平洋大学联盟、亚洲大学联盟等各类大学联盟日益成为国际教育合作和人文交流的重要机制，尤其是“一带一路”高校联盟日益活跃。例如，西安交通大学于2015年5月发起并成立“丝绸之路大学联盟（UASR）”，已有38个国家和地区的150所高校加入；厦门大学于2018年10月发起并成立“21世纪海上丝绸之路”大学联盟（UCMSR），成员包括来自20个国家和地区的67所高水平大学。四、中国参与全球教育治理的现实挑战在百年未有之大变局的时代背景下，世界格局的重塑及国际关系的调整给中国参与全球教育治理带来了一定的困难和挑战，而且在国际形势发展存在较大不确定性的同时，中国自身在教育国际竞争力、国际规则制定话语权、国际化人才培养等方面也存在着差距和不足，这些因素影响着中国参与全球教育治理的效率和效果。（一）中国参与全球教育治理的国际环境发生变化第一，世界多极化趋势发展迅速，国际力量对比处于深刻变化之中。西方国家的国际影响力和主导世界的能力不断削弱，而新兴经济体和发展中国家群体性崛起，在包括教育治理在内的全球性事务中获得了越来越大的话语权。第二，全球化正处于新的深度调整阶段，各种破坏性力量在加速积累。逆全球化思潮、单边主义、贸易保护主义呈现加剧之势，尤其是美国的新孤立主义横行，严重阻碍全球教育治理的有序开展。第三，现有的全球治理体系还很不完善，不合理的全球治理秩序还没有被打破。西方发达国家在现有国际组织权力体系中仍然占据主导权[9]，继续把控国际教育规则制定和议题设置。与此同时，新兴经济体之间在教育领域互补性较差，且发展中国家经济发展缓慢、教育基础设施落后，客观上制约了在全球教育治理中的影响力和发言权。（二）中国参与全球教育治理的整体能力有待提高第一，中国教育的国际竞争力和影响力还有进一步提升空间。虽然中国已建成世界最大规模高等教育体系，整体水平进入世界第一方阵，但另一方面，教育区域发展不平衡问题依然严峻，应用研究能力薄弱，创新能力培养不足，国际认可度和接受度还有待提高。第二，在全球教育治理中的制度性话语权还不够强。由于参与全球教育治理时间较短、经验不足等原因，中国在全球教育规则制定过程中有较为充分的表达权和参与权，但缺乏明显的引领权和主导权。此外，在全球教育治理中提供公共产品的能力有待提高，难以输出国际社会公认的教育新理念、新规范等[10]。第三，专业人才培养模式有待改进，主要表现在以下几个方面：其一，人才培养过程中还存在国际理解教育缺失、海外实习机会较少等问题，难以满足国际组织对专业人才的需求[11]；其二，非通用语专业人才储备不足，难以应对“一带一路”沿线64个国家使用4200多种语言这样的复杂状况[12]；其三，向各类国際组织输送的专业化人才严重不足，如2021年12月统计数据显示，在联合国近12万名雇员中仅有1471名中国籍雇员，占比仅1.2%[13]，与中国的实际国际地位严重不符。五、中国参与全球教育治理的路径优化随着教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列，以及教育综合实力不断提升和国际影响力逐步扩大，中国已经成为全球教育治理体系中的重要参与者和推动者。但由于国际环境的不断变化及自身治理能力存在的不足，中国在国际教育公共产品供给、教育规则制定等方面还有很大的提升空间，应继续践行多边主义理念，全方位参与全球教育治理，推动构建更加公平合理的全球教育治理体系。（一）丰富全球教育治理的国际公共产品供给中国在多个国际场合承诺，将为世界和平、稳定、繁荣提供更多国际公共产品。在全球教育治理领域，要聚焦“一带一路”沿线国家，有针对性地开展形式多样的国际教育援助。除援建校舍、捐赠教学设备等硬件支持之外，更要注重增加网络课程、科研协作、人员培训等软性公共产品的供给。同时，要继续加强国际教育合作交流的平台建设，打造更多具有广泛国际影响力的全球教育治理品牌，尤其是继续开拓更多的高层次对话机制、大型国际教育展、专业性教育联盟等。此外，要下大力气为世界各国提供“知识生产、能力建设、信息分享和技术支持”等公共服务，如设立面向全球的“国际工程教育中心”“国际高等教育创新中心”等专门平台和机构等。（二）完善“一带一路”教育交流与合作机制“一带一路”建设是一个开放包容的合作平台，能从多个维度有效提升中国参与全球教育治理的话语权。第一，要更好地利用现有的“一带一路”国际合作平台，如上海合作组织、东亚峰会、中非合作论坛、中阿合作论坛等高层次多边合作机制。第二，要加快构建“一带一路”教育共同体，与沿线国家建立更加务实高效的教育合作交流关系。第三，要扎实推进“一带一路”教育援助计划，规划和建设更多的对外教育培训中心和教育援外基地，推进教学设施、教学计划、教师培训一体化援助方案；扩大对沿线国家职业技术教育的支持，援建职业培训中心，开设“鲁班工坊”等；继续扩大对沿线国家来华留学生的资助，以实际行动助力“一带一路”民心相通。（三）加快推进全球教育治理的专业人才培养做好国际化人才的培养和输送工作对提升中国在国际组织中的话语权和影响力具有深远意义。第一，要强化政府层面的统筹规划，从国家层面制定支持政策，建立国际组织人才培养和管理的专门机构，尽快形成一整套战略性的国际化人才培养体制机制。第二，要发挥高校的主阵地作用，不断创新教学理念、课程体系和教研模式，更好地实现专业知识运用能力与非通用语交流能力的有机结合[14]，全方位提升学生参与全球教育治理所需的专业素质和实践能力。第三，要充分发挥社会各界的推动作用，积极争取跨国企业、高端智库、民间团体等的支持和参与，全方位资助全球治理专业人才赴海外各类国际组织交流、实习和任职。（四）加强全球教育治理专题研究与智库建设当前，中国全球教育治理研究在实践层面的实证化、量化研究偏少，还没有形成多学科交叉融合的研究趋势[15]。中国的高校、研究机构和各类智库应进一步深化拓展全球教育治理研究，夯实参与全球教育治理的理论基础。第一，系统总结中国参与全球教育治理的实践经验和历史教训，深入分析中国在全球教育治理中的角色定位和价值基础。第二，加强全球教育治理的理论探讨，尤其是系统梳理中国参与全球教育治理的理论内涵、制度框架、能力建设、实施路径等，加快构建彰显中国特色的全球教育治理理论体系。第三，充分发挥智库的独特优势，推动国内从事教育全球治理研究的智库走向世界，更广泛地向外传播中国教育思想和成功经验。（五）深度参与并引领全球教育治理规则制定参与制定国际教育规则是引领全球教育治理的关键环节。中国应充分利用各类国际组织的平台，在政府、高校和社会等多个层面积极参与和主导国际教育规则的修订与创新，在良性的国际互动中传播中国教育改革的先进经验并引领全球教育治理的发展方向。在政府层面，要强化与各国政府和有关国际组织的互通交流，积极促成更多的联合声明、多边倡议、国际公约等国际教育公共产品。在高校层面，要充分释放高校国际化办学能动性，将参与全球治理融入大学职能发挥的全过