二胎政策政策议程分析

“单独二胎”政策进入官方议程参照文献：吴阳熙.多源流理论视阈下“单独二胎”的政策议程分析[J].理论与现代化,(4):30-36.

吴阳熙.多源流理论视阈下“单独二胎”的政策议程分析[J].理论与现代化,(4):30-36.1.政策的出台及问题的提出11月15日《中共中央有关全面深化改革若干重大问题的决定》提出--坚持计划生育的基本国策，启动实行一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐渐调整完善生育政策，增进人口长期均衡发展。”备受社会关注的“单独二胎”终于正式走上政策层面。“单独二胎”政策何以出台？其中，“单独二胎”政策议程是怎样构建的？推进“单独二胎”进入政策议程的关键力量有哪些？从多源流模型的视角切入，对这一现象进行分析。二、多源流模型分析框架及其在中国的合用性源流理论认为，在政策系统中存在三种不一样的源流：问题源流、政策源流和政治源流。所谓问题源流，指的是问题怎样被确认与界定，焦点事件、系统性的指标、对既有项目运行的反馈等均有也许引起政府对某一种问题的关注。政策源流是专家提出政策方案和政策主张的过程。政治源流重要包括国民情绪的变化、民意的反常、选举成果、政府或国会的变动、利益集团的压力运动等。这三条源流之间是彼此独立的，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流。多源流模型的运用前提是具有一定开放性和多样性的政治系统，通过三十余年的经济与政治体制改革，中国的民主化程度有了较大的提高，尤其是新媒体的普及极大地活跃了公众政策参与，使得当下中国的公共政策过程不再纯粹是“精英主导”模式。政策过程已展现出相称的开放性，这使得以多源流模型为理论基础剖析中国政策过程具有一定的基础。近年来国内已经有的研究成果表明，多源流模型总体上在中国具有合用性。三、“单独二胎”政策过程的多源流模型分析（一）“单独二胎”政策过程的问题源流

问题源流是人们在政策活动中对客观存在的、已经被察觉到的社会公共问题的识别与理解的过程。社会公共问题不会天然地成为政策议题，重要指标、重大突发事件或既有政策的反馈等有助于将某些状况选择性地被界定为问题。在“单独二胎”政策出台，问题源流重要源于严格控制生育的人口政策全面的负面效应以及人口形势的变化，重要是由存在问题、重要指标以及焦点事件构成。• 1.存在问题及数据指标

第一，老龄化问题凸显。自上世纪70年代末中国实行计划生育政策以来，中国人口生育率和死亡率水平同步下降，人口年龄构造由年轻型向成年型转变。届时65岁及以上老年人口达8838万人，占总人口的7.0%，标志着中国正式进入老龄化社会。人口普查数据显示，65岁及以上人口为11883万人，占总人口比重的8.87%，同步老年人抚养系数也已经提高到11.9%。据联合国估计和预测的数据，中国65岁及以上人口占总人口的比重为13.6%，2030年将提高到18.7%，2040年是26.8%，2050年则高达30.8%。中国老龄化问题凸显及较快的发展速度受到计划生育政策的强烈影响，将给中国经济发展及养老保障体制带来沉重的承担和严峻的挑战。•第二，劳动力资源萎缩。中国国家记录局数据显示，截至12月底，中国在15至59岁之间的劳动年龄人口为93727万人，较减少了345万人。劳动年龄人口的下降标志着中国人口构造变化新趋势的开端，并且这一趋势在此后二十年中还将加速推进。预测表明，18-64岁劳动年龄人口从2030年9.1亿迅速萎缩到2050年的7.3亿，然后继续加速萎缩到2080年的4.7亿；2030年后平均每十年减少劳力0.9亿，[6]如此之快的下降将导致劳力严重短缺，影响经济的发展。• 第三，人口性别比例失调。根据自然规律，男女出生的正常比值应当在103-107之间。历次人口普查和1%人口抽样调查资料的数据显示，1981年我国的出生性别比为108.5，1986年上升为110.9，1989年到达111.3%，1995、、更分别高达115.6、116.9、119.9。据第六次全国人口普查公布的数据，总人口性别比为118.06。出生人口性别比例失调是严格计划生育政策下的生育空间狭小与人们生育上强烈男性偏好双重挤压的成果。• 第四，独生子女家庭构造存在潜在风险。根据中国的生命表和生育年龄分布，母亲在40至65岁之间孩子夭亡的概率是1/100左右，这样二胎家庭孩子都夭亡的概率就只有万分之一。相对于二胎家庭，“一胎化”把这个比例提高了一百倍，到达1/100左右。计划生育政策使得独生子女家庭构导致为中国家庭构造的主流，客观上加大了其潜在风险。有学者估计，目前中国的“失独”家庭已逾百万，引起了社会的普遍不安。• 2.焦点事件

问题一般并不是因这些指标而自明的，它们需要某些推进力来引起政府内部及其周围人们的关注，这些推进力就是由焦点事件所提供的。焦点事件可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉，使人们的注意力集中到一种已经“被人们忘到脑勺后边去了”的问题上。同步，焦点事件可以与其他的类似事件配合起来影响政策问题的界定。某类焦点事件多次紧挨着一起发生则也许会使人们意识到某一普遍问题的存在。严格控制的计划生育政策一直饱受诟病，近年来，有关焦点事件一直层出不穷。杨支柱二胎抗争之路”“陕西镇坪强制流产事件”《一种计生委主任的失独之痛》的报道及“张艺谋超生门事件”都暴露了计划生育政策推行中基层政策执行者简朴粗暴的工作措施，社会抚养费去向成谜，以及选择性执行计划生育政策的特权问题。（二）“单独二胎”出台过程中的政策源流：政策提议怎样漂进与漂出当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的处理就会产生许多政策提议，这些政策提议就形成了政策源流。从人员的构成状况看，单独二胎的政策共同体的构成人员重要是学者，有关的政策提议最早也是由学者发起的。从时间上看，有关“单独二胎”的政策提议早在就被提出，却到才进入政策议程，十年的时间里政策提议在政策制定系统中历经了漂进与漂出的过程。• 1.“单独二胎”的政策方案的提出

4月，18位人口专家历时两年完毕了一份调研汇报《有关调整我国生育政策的提议》，上书国家计生委。提议先放开“单独二胎”，然后再逐渐过渡到“全面二胎”。这是初次提出单独二胎的政策提议，有关政策方案形成的提议如田雪原的“三种‘着陆’方案”、陈友华的分“四步走”、曾毅的“二胎软着陆”、[13]桂世勋的“双轨制”、翟振武的“三步走”等。虽然不一样政策领域的政策共同体在人员构成与分布上体现出差异性，但政策共同体中的组员都会围绕政策问题提出主张，但愿自己的政策提议能得到重视。2.政策方案的选择历程卫计委启动调整生育政策始于，人口专家（王丰、顾宝昌、翟振武等）、法学专家（湛中乐等）、经济学家（梁建章、茅于轼、许小年等）、政协委员（叶廷芳、李崴、王名、刘大钧等）、人大代表（贺优琳、陈佳贵等）不停通过上书国家计生委、党中央、国务院、全国人大、中国共产党第十八届政治局常委，在“两会”提交议案等方式来呼吁放开“单独二胎”政策。在政策企业家的持续努力下，卫计委启动调整生育的政策，并在初的全国人口计生工作会议上获得了突破，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思绪（征求意见稿）》提到要稳妥开展实行“夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子”的政策试点工作，这一方案曾得到原国家人口计生委重要领导的支持，在底通过修改微调后曾提交国务院。但之后一直没有进展，“单独二胎”漂出了决策者的视野。“单独二胎”政策的酝酿靠近成熟，国家人口计生委主任工作会议通过新的“单独二胎”方案并上报国务院，然而政府内外都出现了反对放宽人口政策的声音，如中国社科院马克思主义研究院院长程恩富等人认为，中国应当推行更为严厉的“独生子女政策”；政府机构中的反对者紧张生育政策放宽会导致人口忽然增长，导致较为严重的社会问题。“单独二胎”政策还遭到了几种省份省委书记的反对。反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的持续变更，以及十八大召开和随即的国务院政府机构改革众多原因，致使“单独二胎”政策被搁置下来，“单独二胎”又一次漂出。众多学者再次施压，但由于某些政府部门和学界一部分人的反对，生育政策的完善再次停滞不前。两会上，许多代表委员再次提议分省放开二胎，并最终在十八届三中全会上迎来了“单独二胎”政策的出台。3.政策方案的选择原则政策方案的选择历程展现出“思想在政策源流中到处漂浮的画面”，思想并不是简朴漂浮，政策思想幸存的原则――技术可行性、价值可接受性、可承受的费用、预期的公众默认以及在决策者中被接受的合理机会等原则极为相似，“假如一项政策提议一开始不能满足这其中一种或更多种检查原则的话，则它也许需要重新确定或者与别的东西结合起来，然后再漂浮。一项幸存下来的政策提议一般都可以满足这些原则”。在“单独二胎”的政策过程中，技术可行性和价值判断的共识是政策出台的衡量原则。技术可行性建立在对政策方案谨慎的调研和科学测算上，包括对生育成本、生育意愿、生育率、人口总量和构造、人口变动趋势、以及政策试点成果的判断和测算。不过仅在技术上具有可行性是不够的，隐藏在技术可行性背后对政策出台起着关键原因的是价值的可接受性。价值判断的共识表目前生育政策的合适与适度，不能长期从宏观人口控制出发就决定微观生育政策的选择，要考虑到对家庭发展的长期影响；另一方面是对人的权利与尊严的保护，容许人们在生育上有一定的选择自由；再次是社会公平，生育政策不能在生育权利上制造不公平。（三）政治源流：政治环境有何变化政治源流是政策议程中的重要构成部分，由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举成果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等原因构成。“单独二胎”政策议程的政治源流重要由国民情绪和管理权限划分构成。1.国民情绪

金登专家认为“在一种国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思索，这种国民情绪以明显的方式常常发生变化，并且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响”。国民情绪可以被视作一种较为普遍的价值取向与利益诉求，一般是以公众舆论的形式体现出来。强大的公众舆论会对政府公共决策外部形成强大的压力群体，迫使政府不停地关注舆论和民情，寻找处理问题的新途径。实际上，有关中国的生育政策与否应当松动一直是媒体和民众关注的焦点话题，已经持续了很长时间，适度放开二胎政策是诸多民众的呼声。3月8日，人民网舆情监测室记录数据显示，“二胎放开”排在两会话题热榜第二位，纪宝成“调整独生子女政策已经刻不容缓”成为两会代表话题热榜的第一名。1月15日，国家人口和计划生育委员会主任王侠在工作会议上“必须长期坚持计划生育基本国策不动摇的言论”引起的公众关注度也迫近“爆表”，记录显示，21万网友参与讨论和超过2.5万条网友评论。8月媒体“单独二胎”政策有望近期重启的报道引起广泛关注。而10月底，“卫计委否认全面放开单独二胎”的消息再次推进有关舆情热度迅速升温。“单独二胎”有关话题一直是媒体和公众比较关注的热点话题。• 2.执政党的执政理念

我国执政党是中国共产党，因此党的意识形态对公共政策影响是关键性的甚至是决定性的。无论是党的“三个代表”重要思想还是“科学发展观”、“友好社会”、“中国梦”都力图通过建立以人为本、可持续发展的社会，使得大多数人可以分享改革发展带来的成果。这种执政理念必然规定在此后的政策制定过程中更重视社会公平、重视维护弱势群体的利益和遵照法治原则。过去数年间，社会各界一直在呼吁中央政府反思调整这项政策，而中央政府俯听民情，在政策表述上已经有了明显变化，预示未来政策的调整方向。“单独二胎”的出台，并不是政府向群众“想多生孩子”的意愿妥协，而是秉持以人为本的理念采用的政策措施，反应了我国在调整人口构造上的努力和与时俱进。• 3.管理权限的变更：政策调整的主导职能的归属调整

3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。新华社授权公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中，有“将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会”的表述。在国务院办公厅公布的国家卫计委“三定”方案中，明确“负责完善生育政策”属于卫计委的重要职能之一。中国人口学者何亚福表达：“在部门重组之后，计划生育部门的权力会被减弱，它将不再有制定政策的能力，在中国人口战略上的发言权也会减少”--透露出政府进行计划生育调整的信号和契机。• （四）三源流耦合的实现

从以上分析来看，问题、政策和政治三大源流都发生了明显变化，然而三流并不会自动实现汇合，汇合的实现还需要合适的时机和政策行动者的推进。• 1.政策窗口的启动：十八届三中全会

金登认为在关键的时间点，问题源流、政策源流和政治源流汇合在一起，问题就会被提上议事日程，这样的关键时间点就是政策之窗。政策之窗之因此启动是由于紧迫的问题或政治源流中的重大事件，于是就有了问题之窗和政治之窗的区别。问题之窗不可预测，例如地震等突发事件等；政治之窗大部分可以预测，例如年度预算安排、常规例会等。十八届三中全会政治之窗的启动实现了“单独二胎”政策议程问题源流、政策源流和政治源流的汇合。从1978年