《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》 重大决策事项 社会稳定风险评估报告

社会稳定风险评估报告

《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》

重大决策事项

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风险评估主要参与人员：

社会稳定风险评估负责人朱宇晖高级合伙人、律师

风险评估参加人张珣律师

马健律师

编制人：上海博和律师事务所

编制时间：二零二零年四月五日

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第一章重大决策由来及依据

1.1本重大决策由来和评估目的

1.1.1本重大决策由来

（1）编制本重大决策的背景

目前，我市各区均根据《关于进一步规范本市房屋协议置换工作

的指导意见（沪建房管联〔2018〕853号）》的规定，逐步开展了相

应的工作，例如长宁区、松江区等。

同时，在我区逐渐消灭成片二级旧里以下房屋的同时，还有一些

零星的二级旧里以下房屋，考虑到尽快消灭我区所有的二级旧里以下

房屋的总体要求以及城市更新所需的建设工程推进需求，结合上海市

住房城乡建设管理委、上海市规划资源局、上海市房屋管理局2018

年12月27日发布的“关于印发《关于进一步规范本市房屋协议置换

工作的指导意见》的通知（沪建房管联[2018]853号）”，参考其他

区县的做法，上海市普陀区住房保障和房屋管理局起草《上海市普陀

区国有土地上房屋协议置换实施办法》，最终由上海市普陀区人民政

府正式发布。

（2）编制本重大决策的必要性

首先，在旧区改造从“成片”转为“零星”的大背景下，根据上

海市旧城区改造工作总体要求，计划至2020年底全面完成二级旧里

以下房屋改造。对于旧改工作来说，时间较为紧迫。实施房屋协议置

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换，符合市、区两级旧改工作的总体要求。

其次，对于无法实施征收，但必须完成居民的生活功能配套，推

动城市更新的项目，实施房屋协议置换，有利于改善市民居住条件，

有利于推动城市建设和经济发展。

最后，鉴于目前对房屋协议置换的程序、内容等均没有全国性的

统一法律规定，结合《关于进一步规范本市房屋协议置换工作的指导

意见》，以及普陀区在征收工作中的实务经验，制定普陀区房屋协议

置换实施办法，在规范房屋协议置换程序、保障被置换人合法权利、

避免可能发生的法律风险等方面，具有紧迫性和必要性。

1.1.2社会稳定风险评估的目的

本次重大决策的制定实施涉及决策起草、预公开、公众参与及征

求意见、专家论证、风险评估、草案完善、合法性审查等一系列工作，

相关利益主体较多，工作量较大。与此同时，在后续协议置换项目实

际推进过程中，协议置换方案与征收补偿方案存在一定的差异性，不

排除会有居民存有不满情绪的可能。

为了更好地做好该重大决策的制定实施工作，保证其客观、公正

和专业，根据普陀区相关法律法规以及相应政策的要求，上海市普陀

区房屋征收事务中心委托本律师事务所，开展该重大决策的社会稳定

风险分析和评估工作。

本事务所通过开展该重大决策的风险评估，帮助委托部门及相关

部门梳理重大决策制定实施过程中可能存在的风险，提出相应防范措

施和建议，评判该重大事项风险等级，形成社会稳定风险评估报告，

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提供委托部门及其他部门决策参考。

1.2编制依据

1.2.1编制原则

（1）合法性原则。重大决策的制定和实施有严格且明确的法律、

政策程序，因此在开展重大决策的风险评估过程中，首先应当遵守的

原则就是合法性原则，以严格按照法律、政策明确规定的程序制定实

施本重大决策。

（2）以人为本原则。开展社会稳定风险评估的核心是人，特别

是本重大决策需要公众参与，无论是调查研究、问题分析，还是征求

公众意见，始终要把以人为本作为分析和评估的重中之重。

（3）全面性原则。从制定实施本重大决策的筹备到实施、公民

政治权利的实现与社会稳定的互适性，全过程全方位地开展风险评

估。结合制定实施重大决策的程序、经济等风险一起分析，既分析直

接风险，同时又考虑间接风险，进行多层次、全面的综合分析报告。

（4）具体性原则。评估中尽可能达到具体化、明确化、清晰化，

保证分析和评估过程的清晰化和结果的准确性，防止失真、失实，出

现错判、误判。

1.2.2主要依据

（1）《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央政法委员会、

中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创

新、公正廉洁执法的意见〉的通知》（中办发〔2009〕46号）；

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（2）《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院

令第713号）；

（3）《上海市重大行政决策程序暂行规定》（上海市人民政府

令第47号）；

（4）《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试

行）》；

（5）上海市委办公厅、市政府办公厅《关于建立重大事项社会

稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》（沪委办发〔2009〕第

16号）；

（6）《国有土地上房屋征收与补偿条例》；

（7）《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》；

（8）《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房

管征〔2014〕243号）；

（9）《关于进一步规范本市房屋协议置换工作的指导意见》（沪

建房管联[2018]853号）；

（10）《上海市普陀区重大行政决策管理规定》（普府规范〔2019〕

3号）；

（11）《上海市普陀区重大行政决策公众参与规定》（普府规范

〔2019〕5号）；

（12）《上海市普陀区重大事项社会稳定风险分析评估办法》（普

委办〔2010〕25号）

（13）《上海市普陀区重大行政决策预公开规定》（普府规范

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〔2019〕4号）；

（14）收集到的相关背景资料等。

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第二章本重大决策概况

2.1本重大决策名称

《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》重大决策事

项

2.2本重大决策基本概况

2.2.1本重大决策制定实施的程序

依照《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令

第713号）、《上海市普陀区重大行政决策管理规定》（普府规范

〔2019〕3号）等的有关规定，重大决策的制定实施程序有决策起

草、预公开、公众参与及征求意见、专家论证、风险评估、草案完善、

合法性审查、区政府常务会议审议、报请区委、决策公布等。相关单

位表示，会严格落实相关法律、政策规定的程序。

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《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》实施后，本

区的房屋协议置换的工作风险将得到较强的防控，协议置换双方的合

法权益将得到合理的维护和保障。

2.2.2本重大决策的主要内容

《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》由上海市普

陀区住房保障和房屋管理局起草，最终由上海市普陀区人民政府正式

发布。其主要内容如下：

（1）协议置换项目的管理单位

区房管局为本区房屋协议置换的指导监管单位，制订房屋协议置

换项目计划，受理房屋协议置换方案备案，负责房屋协议置换相关工

作的业务指导、工作检查和工作人员管理等工作。

区发改委、区财政局、区规划资源局、区文旅局等相关管理部门，

按照各自工作职责配合和保障房屋协议置换工作顺利进行。

区审计局根据有关法律、法规和相关政策，负责房屋协议置换工

作的资金监管和审计监督。

（2）协议置换项目的实施主体

经区人民政府同意的镇政府、街道办事处或其他相关单位为本区

房屋协议置换的实施主体。

实施主体负责制订房屋协议置换项目具体实施计划和安置方案，

并按照本办法的规定，负责向指导监管单位提出房屋协议置换项目的

申报、安置方案的报备等工作。

实施主体可以委托本区的房屋征收事务所，承担房屋协议置换的

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意愿征询、房屋协议置换方案的宣传和解释工作、组织签订房屋置换

协议、管理被置换房屋等具体工作。

（3）协议置换实施范围的确定

区房管局会同区发改委、区建管委、区财政局、区规划资源局、

区文旅局、街道办事处（镇政府）等相关部门确定房屋协议置换项目

实施范围，并报区人民政府同意。

（4）协议置换项目的意愿征询

无法实施征收但因安全控制或环保要求必须协议搬迁的房屋，以

完善居民居住使用功能配套、实施历史风貌区和历史建筑保护、推动

城市更新项目或其他公益性项目为目的，确需先行开展房屋协议置换

的其他项目，须房屋协议置换范围内所有房屋所有权人、公有房屋承

租人同意的，方可启动房屋协议置换项目。

对于有明确交地和开工时间节点，取得建设项目规划选址意见书

的重大工程项目，未作要求。

（5）协议置换项目的方案征询及修改

实施主体应当将房屋协议置换方案在房屋协议置换范围内予以

公示，征求房屋所有权人、公有房屋承租人的意见。征求意见期限不

得少于10日。征求意见结束后，实施主体将修改情况及时公布，并

向区房管局备案。

（6）协议置换项目中的置换方式

被置换房屋为居住房屋的，房屋所有权人、公有房屋承租人可以

选择货币置换或房屋产权置换；被置换房屋为非居住房屋的，原则上

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采用货币置换。

（7）协议置换项目的资金保障

实施主体应当在房屋置换协议签订前确保有充分的置换房源或

置换资金，以保障房屋置换协议的顺利履行。

（8）协议置换项目中的置换协议签订

无法实施征收但因安全控制或环保要求必须协议搬迁的房屋，以

完善居民居住使用功能配套、实施历史风貌区和历史建筑保护、推动

城市更新项目或其他公益性项目为目的，确需先行开展房屋协议置换

的其他项目，房屋置换协议的生效条件原则上为房屋所有权人、公有

房屋承租人签约比例达到100%，并且搬迁期限内办理完毕退房(租)

手续、房屋权属转移登记或注销手续，搬离、腾空被置换房屋，且办

理完毕交房手续的房屋所有权人、公有房屋承租人户数比例达到规定

的比例。前述具体规定的比例由实施主体报区政府确定，并在房屋协

议置换方案中予以明确。

对于有明确交地和开工时间节点，取得建设项目规划选址意见书

的重大工程项目，未作要求。

（9）房屋协议置换项目的终止

签约期限或搬迁期限届满，未达到房屋置换协议生效条件的，该

房屋协议置换项目终止，并且原则上该地块三年内不再启动房屋协议

置换工作。

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2.3本重大决策制定实施的具体流程

（1）2020年3月13日，普陀区房管局法制科对本重大决策进

行合法性审查初审，作出“关于《上海市普陀区国有土地上房屋协议

置换实施办法》的合法性审查意见”，提出了个别修改意见，并表示：

未发现该份文件存在违法或者明显不当情形。

目前，起草单位已按照“关于《上海市普陀区国有土地上房屋协

议置换实施办法》的合法性审查意见”作出调整。

（2）2020年3月16日至2020年3月23日，上海市普陀区住

房保障和房屋管理局以书面形式向区规划资源局、区发改委、区审计

局、区司法局、区财政局等相关委办局以及各街道（镇）征询相关意

见，待意见回复后梳理汇总，对采纳情况进行说明，并对《实施办法》

的内容作出适当调整。

区司法局作出关于《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施

办法（草案）》的修改意见，提出如下修改意见：

①建议考虑将第三条第三款中“实施主体可以委托本区的房屋

征收事务所……”中的“可以”调整为“应当”。

②建议在“第四条：指导监管单位会同区发改委、区建管委、

区财政局、区规划资源局、区文旅局、街道办事处（镇政府）等相关

部门确定房屋协议置换项目实施范围”的最后加上“并报区人民政府

同意”。

③建议适当增加第七条中征求意见的期限。

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④建议增加“实施主体应及时将确定的房地产价格评估机构在

房屋协议置换范围内公告”作为第九条的第三款。

⑤建议增加“实施主体应及时将房地产价格评估机构作出的评

估报告送达房屋所有人、公有房屋承租人”作为第十条的第二款，原

第二款变更为第三款。

⑥建议对第十四条第二款中的双搬离和办理完毕交房手续达到

100%的生效条件再做斟酌。

目前，起草单位已按照前述修改意见对草案作出相应调整。

（3）2020年3月18日至2020年3月27日，上海市普陀区住

房保障和房屋管理局以书面形式向市房管局征询相关意见。

前述征询期间已届满，市房管局未提出相关修改意见。

（4）向各委办局及各街道（镇）征询意见期间，同时，根据相

关要求，由房管局委托律师事务所完成该政策发布的社会稳定风险评

估报告。

（5）2020年3月24日至2020年4月3日，重大决策草案于区

政府网站公示，向社会公众征求意见。

前述征询期间已届满，未收到公众提出的意见。

（6）提交区府法律事务科，请区府法律事务科出具最终的合法

性审查意见。

（7）经区府常务会议审议通过、区委批准及市级相关规范性文

件发布备案程序完成后，由普陀区人民政府正式发布《实施办法》。

相关单位表示，将严格依照法定程序进行制定和发布。

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第三章风险分析评估的程序和方法

3.1分析和评估范围

《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》制定后将在

全区施行，将涉及全区房屋协议置换等利益相关主体的利益。因此针

对重大决策制定实施的风险评估范围应当覆盖全区。

3.2分析和评估过程

本重大决策制定实施的风险分析评估主要经历了风险调查、风险

识别、风险估计、风险评判、风险对策建议和报告撰写阶段，各阶段

的主要工作见图3-1。

风险调查风险识别风险估计

（1）听取意见（1）因素识别（1）概率估计

（2）收集资料（2）风险筛选（2）影响估计

（3）研究法律（3）编表汇总（3）时间估计

报告撰写风险对策建议风险评判

（1）撰写初稿（1）研究应对策略（1）概率等级评判

（2）论证研讨（2）提出分工建议（2）影响等级评判

（3）修改完善（3）提出预案建议（3）整体风险评判

图3-1分析评估主要过程

（1）通过参与本重大决策的制定实施筹备会议，听取与会部分

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人员的工作意见和要求，初步了解本重大决策制定实施的背景、具体

内容、工作情况，明确开展风险评估的要求，制定工作计划大纲。

（2）全面收集与本重大决策的制定实施相关的法律法规，充分

了解重大决策的制定实施相关的法律程序。

（3）赴相关部门充分听取领导意见和要求，了解全区社会稳定

形势，初步了解全区范围内可能影响本次重大决策的制定实施的社会

稳定的有关情况。

（4）通过全面分析收集到的资料，了解相关情况的事发背景，

结合法律法规的相关规定，识别重大事项的风险因素，整合确定主要

风险因素。

（5）运用多种风险评估方法，估计各主要风险因素可能发生风

险的概率、影响程度，分析评判本重大决策制定实施的初始风险。

（6）针对本重大决策制定实施存在的主要风险因素，研究提出

风险预防化解和处置措施的建议。

（7）就前6项所发现的风险组织相关部门人员、专家、相关利

益群体召开征询会，听取各方意见，优化、完善风险防范预案和处置

措施，并形成最终评估报告。

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第四章风险分析评估的内容

4.1本重大决策的合法性分析

4.1.1决策主体。根据上海市住房城乡建设管理委、上海市规划

资源局、上海市房屋管理局2018年12月27日发布的“关于印发《关

于进一步规范本市房屋协议置换工作的指导意见》的通知（沪建房管

联[2018]853号）”，同时，为规范普陀区房屋协议置换行为，加强

房屋协议置换工作风险防控，维护房屋协议置换双方合法权益；上海

市普陀区住房保障和房屋管理局起草《上海市普陀区国有土地上房屋

协议置换实施办法》，最终由普陀区人民政府正式发布。

4.1.2决策程序。根据《重大行政决策程序暂行条例》（中华人

民共和国国务院令第713号）、《上海市普陀区重大行政决策管理规

定》（普府规范〔2019〕3号）等有关的规定，重大决策制定发布

的程序较多，可能涉及决策起草、预公开、公众参与及征求意见、专

家论证、风险评估、草案完善、合法性审查、区政府常务会议审议、

报请区委、决策公布等多个程序。相关承办单位表示，会根据本重大

决策实际情况，依法严格履行法律、政策规定的程序。

4.1.3政策内容。《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施

办法》详细明确了协议置换项目的适用范围、管理单位、实施主体、

意愿征询、房屋调查登记、方案征询及修改、房屋置换协议主体的确

定、评选机构的选定、房屋价值评估、房屋协议置换方案公告、房屋

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协议置换方式、以及资金保障等内容，具体内容不与已有规定相悖。

4.2本重大决策的合理性分析

4.2.1决策动机。为规范本区房屋协议置换行为，加强房屋协议

置换工作风险防控，维护房屋协议置换双方的合法权益制定实施本重

大决策，符合社会公共利益的要求。

4.2.2利益调整。（1）根据相关文件及政府决议，本项目政策调

整的对象和范围明确，即对符合条件范围内的房屋进行协议置换，并

同房屋产权人、公有房屋承租人签订房屋置换协议；（2）本重大决

策综合考虑多方面因素进行制定，维护协议置换双方的权益。

4.2.3实施措施。经本所律师了解到，本重大决策前期相关措施

均依法法定程序进行，过程中拟采取的措施也属于必要、适当，尽最

大可能维护所涉及群众的合法权益。

4.3本重大决策的可行性分析

4.3.1政策衔接。上海市普陀区此前未有统一的房屋协议置换实

施办法对房屋的协议置换行为予以统一的规制和保障。目前较多居民

的居住环境老旧，但其并不符合房屋征收的条件。因此经常会出现居

民通过各种方式要求政府对其房屋进行征收，但政府无法给予其满意

答复等矛盾。

因此，本重大决策的制定和施行将能较好的解决前述问题，利于

居民生活条件的改善和社会的和谐。

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4.3.2可操作性。本重大决策的制定和施行严格按照相关法律、

政策规定的程序要求，并且在内容上合法合规，也针对性的解决了当

前存在的相应社会矛盾。同时，本重大决策充分考虑了如下因素：（1）

内容必须详实、明确，相关配套措施须经过科学、严谨、周密论证；

（2）本重大决策的制定须充分考虑群众的接受程度；（3）征得相关

部门的支持、配合，确保本重大决策的制定实施顺利进行。

4.3.3所需条件。本所律师分析认为，本重大决策可统筹规划，

在相应条件基本成熟的情况下，选择合适的时机正式发布本重大决

策。

4.4本重大决策的安全性分析

4.4.1群众反对的激烈程度。预计本重大决策的目标群体和利益

相关群体对本重大决策提出的异议和诉求基本能在现行法律和政策

框架内妥善解决。

4.4.2预防、化解措施。就本所律师了解，相关部门对可能引发

的社会稳定风险能采取相应的预防措施，对可能引发的社会稳定风险

事件有相应的应急预案。决策部门及相关部门能动态跟踪了解重大决

策实施情况，并针对性地开展宣传、解释和说服工作。

4.5风险识别和估计

各种项目的社会稳定风险因素一般可以分解、归纳成项目工程风

险因素、项目与社会互适性风险因素两类。

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社会稳定风险评估报告

工程风险因素，一般可以通过技术性措施加以避免或缓解。工程

风险因素包括直接风险因素和间接风险因素，并可能存在叠加效应而

加大风险程度。

社会风险因素，是指项目固有的风险因素，其存在与项目建设无

关，但需要通过组织管理、宣传、感化等手段来缓和、化解。一般情

况下，社会风险因素可分为三大类：

1.区域背景造成的社会风险因素，包括项目所在区域人口规模、

文化素养、宗教和风俗习惯，地区经济发展水平，地区社会历史固有

矛盾等。

2.社会与项目的包容性，包括项目所在地人群对项目的认可度

（社情民意支持率）、接受度和媒体舆论态度。

3.敏感时点，包括项目节点与重要时期（党和国家及地区重要

节日、庆典、会议、活动等）之间关系，与敏感目标（住宅、学校教

学楼、养老院、医院病房等）的地理关系（距离、方位等）。

本项目存在的社会风险因素有：重大决策制定实施的程序性风

险、内容上风险以及发布后的风险。

4.6风险事件及后果

每个项目及其在每个阶段引发的风险事件，其表现形式是不同

的，各类风险事件的形式及程度不同导致后果的严重性程度也不同，

对社会的影响程度也不同，应针对不同风险事件进行细致分析。按照

社会稳定对社会影响的程度，一般可按表4-1划分。

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后果和影响重大影响较大影响一般影响本项目是否发生

风险事件

集体械斗、群众闹事、人员死亡√可能性不大

围堵党政机关√可能性不大

阻塞交通√可能性不大

围堵施工现场√可能性不大

示威、静坐请愿√可能性不大

非法集会√可能性不大

集体闹访√可能性不大

挂横幅√可能性不大

网络发布信息√可能发生

散发宣传品√可能性不大

个体闹访√可能发生

表4-1风险事件及风险后果

就本重大决策的制定实施而言，引发重大和较大风险事件的可能

性不大，有可能引发一般或较小的风险事件。

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第五章风险分析预测

5.1风险分析背景

5.1.1上海市住房城乡建设管理委、上海市规划资源局、上海市

房屋管理局2018年12月27日发布的“关于印发《关于进一步规范

本市房屋协议置换工作的指导意见》的通知（沪建房管联[2018]853

号）”，为规范普陀区房屋协议置换行为，加强房屋协议置换工作风

险防控，维护房屋协议置换双方合法权益；上海市普陀区住房保障和

房屋管理局起草《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》，

最终由上海市普陀区人民政府正式发布。

5.1.2普陀区房管局法制科2020年3月13日对重大决策进行合

法性审查初审，作出“关于《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换

实施办法》的合法性审查意见”，提出了个别修改意见，并表示：未

发现该份文件存在违法或者明显不当情形。草案起草单位已按照“关

于《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法》的合法性审查

意见”作出调整。

5.1.3上海市普陀区住房保障和房屋管理局于2020年3月16日

至2020年3月23日向区规划资源局、区发改委、区审计局、区司法

局、区财政局等相关委办局以及各街道（镇）征询相关意见。区司法

局作出关于《上海市普陀区国有土地上房屋协议置换实施办法（草

案）》的修改意见，起草单位已按照该意见对草案作出相应调整。

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社会稳定风险评估报告

5.1.4上海市普陀区住房保障和房屋管理局以书面形式向市房管

局征询相关意见，征询期间为2020年3月18日至2020年3月27日。

前述征询期间已届满，市房管局未提出相关意见。

5.1.5本重大决策草案于2020年3月24日至2020年4月3日于

区政府网站公示，向社会公众征求意见。前述征询期间已届满，未收

到公众提出的意见。

相关单位表示，将严格依照法定程序进行制定和发布。

5.2风险分析汇总

（一）重大决策制定实施的程序风险

5.2.1重大决策程序合法性产生的风险

依据法律法规以及政策等有关规定，决策事项除依法需要保密或

者为了保障国家安全、公共安全、经济安全以及情况紧急需要立即作

出决定的情形外，应当在决策过程中组织预公开和公众参与。决策预

公开征求意见的期限自公示之日起一般不少于30日；因特殊原因需

要缩短期限的，预公开时应当予以说明，但最短不少于7日。决策预

公开的具体要求按照《上海市普陀区重大行政决策预公开规定》执行。

根据相关法律法规规定，重大决策的制定实施可能涉及决策起

草、预公开、公众参与及征求意见、专家论证、风险评估、草案完善、

合法性审查、区政府常务会议审议、报请区委、决策公布等多个程序。

本重大决策应根据实际情况，严格履行法律、政策规定的程序。

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5.2.2公众参与程序产生的风险

根据《上海市普陀区重大行政决策管理规定》第十一条，决策承

办单位应当根据决策事项的具体情况，通过座谈会、听证会、实地走

访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多

种方式听取意见。对社会公众提出的主要意见及其研究处理情况，决

策承办单位应当通过便于公众知晓的方式公开反馈，将意见收集、采

纳情况和较为集中意见未予采纳的原因向社会公布。

根据《上海市普陀区重大行政决策公众参与规定》第二十条（意

见处理）决策承办单位对公众提出的意见应当作如下处理：（一）意

见合法合理且可行的，应予采纳；（二）意见未予采纳的，应当说明

理由。第二十三条（列席区政府常务会议）决策承办单位根据决策事

项的重要程度及其他实际情况，经区政府同意，可以邀请利益相关方、

公众代表、专家、媒体等方面列席区政府常务会议，讨论审议决策事

项。

对于提出意见未被采纳的居民，如果其对不予采纳的理由不满

意，甚至固执己见的。不排除其采取相应措施影响本重大决策制定实

施的进程，进而产生一定的风险。

（二）本重大决策内容产生的风险

5.2.3重大决策内容合法性产生的风险

根据《中华人民共和国立法法》内容，下位法不得违背上位法。

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目前，对于房屋协议置换的程序、内容等的相关规定较少。但本重大

决策的制定实施过程中，应严格依照遵循“下位法不得违背上位法”

的原理，依照《关于进一步规范本市房屋协议置换工作的指导意见》

规定的内容，审慎制定本重大决策的内容。经本律师判断，现有的重

大决策内容与上海市甚至位阶更高的法律法规等未有冲突。未来如果

上海市或者国家层面制定发布与本重大决策内容不同的法律法规的，

本重大决策应及时修改，以确保不违背高位阶法律法规等的内容。

5.2.4重大决策在实施过程中产生的风险

（1）协议置换方式与征收补偿方式的对比

无论是房屋协议置换还是房屋征收补偿，涉及利益均较大，相关

利益主体多数持谨慎态度，甚至会有部分居民会提出不合理的补偿诉

求。如果协议置换项目范围内居民自认为，适用征收补偿政策，可能

会使其所获得的补偿利益上有所增加。虽然其并不符合征收的条件，

但不排除其要求按征收政策对其予以补偿的可能性。

同时，近年来我区开展了多个房屋征收项目，有些已经完结，有

些仍在进行中。如果协议置换方案较征收补偿方案更为优惠，不排除

处于征收补偿项目中的居民会提出意见，要求按协议置换方案对其进

行补偿，甚至征收完结项目的居民都可能再次提出补偿的要求。如果

其诉求得不到满足，其可能会采取相应的措施，进而产生一定的社会

稳定风险。

25

社会稳定风险评估报告

（2）同一项目范围内居民可能先后经历协议置换与征收补偿方

式，进而产生相应的对比

据了解，本重大决策对于明确交地和开工时间节点，取得建设项

目规划选址意见书的重大工程项目的意愿征询、协议生效条件未作要

求，只要协议置换双方签了协议，便意味着该户协议置换成功。

该协议置换项目结束后，可能会有部分居民因为不满于置换方案

而未签约。按照相关规定和程序，可能依法转为征收程序，适用征收

补偿的政策和补偿方案。同一地块先后经历“协议置换”和“征收补

偿”两种方式，两种方式的程序和方案对比将可能引发相应的风险。

无论何种方式优惠力度大，都将可能导致另一种方式下签约居民产生

不满情绪。也不排除该部分居民采取相应措施的可能性，进而产生一

定的社会稳定风险。

（3）重大政策内容中对于不同项目要求的启动条件、签约生效

条件差距较大产生的对比

重大决策中第一条规定了适用范围：（一）有明确交地和开工时

间节点，取得建设项目规划选址意见书的重大工程项目；（二）无法

实施征收但因安全控制或环保要求必须协议搬迁的房屋；（三）以完

善居民居住使用功能配套、实施历史风貌区和历史建筑保护、推动城

市更新项目或其他公益性项目为目的，确需先行开展房屋协议置换的

其他项目。

重大决策要求第（二）（三）款项目的意愿征询达到100%方可

启动，原则上要求签约率达到100%，并且搬迁期限内办理完毕退房

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社会稳定风险评估报告

(租)手续、房屋权属转移登记或注销手续，搬离、腾空被置换房屋，

且办理完毕交房手续的房屋所有权人、公有房屋承租人户数比例达到

规定的比例，置换协议方可生效。但对于第（一）款规定的项目未作

任何要求，相关标准差距较大。

本律师认为，在前述第（二）（三）款规定的项目进程中，一旦

按前述标准执行的话，则在大部分人同意项目启动，甚至签约交房的

情况下，仅因为个别所有权人、公有房屋承租人不同意、不签约、不

搬迁交房而导致项目无法到达启动或协议生效标准的，而最终致使项

目可能转为征收补偿。征收补偿周期较长，需要再次耗费该部分居民

的时间精力。同时，进入征收补偿程序后，该部分居民也将面临两种

方案的比较。不排除会有部分居民心理落差较大，甚至产生不满的情

绪，进而产生一定的社会稳定风险。

（三）本重大决策正式发布后产生的风险

5.2.5重大决策正式发布后，可能出现要调整、中止和终止的风

险

根据相关法律规定，决策所依据的法律、法规、规章、政策以及

其他客观情况发生重大变化，或者公民、法人、其他组织对决策实施

情况提出较多意见的，区政府应当要求决策承办单位开展决策后评

估，并将决策后评估结果作为决策继续实施、调整、中止或者终止执

行的重要依据。

对于决策继续实施、调整、中止或者终止执行可能是所依据的法

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社会稳定风险评估报告

律、法规、规章、政策以及其他客观情况发生重大变化导致的。但也

有可能会有居民，因为个人利益，煽动他人故意提出较多意见，影响

本重大决策正常执行的，甚至会导致决策中止或终止。

5.2.6舆情舆论风险

根据相关法律规定，决策作出后，区政府应按照政务公开的有关

规定，向社会公布重大行政决策内容，还应当通过区政府门户网站、

政务新媒体、或者报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的方式，对

决策内容进行政策解读。

不排除会有居民在详细了解重大决策内容后，对于重大决策内容

不满。同时，曾经在征求意见过程中提出意见未被采纳的居民，也可

能发表不支持的言论。该部分居民很有可能通过信访等方式，抵制重

大决定的施行，届时很可能引起新闻媒体及相关部门的关注，对重大

决策的施行造成一定的困扰。

5.3风险事件及后果

每个项目及其在每个阶段引发的风险事件，其表现形式是不同的，

各类风险事件的形式及程度不同导致后果的严重性程度也不同，对社

会的影响程度也不同，应针对不同风险事件进行细致分析。按照社会

稳定对社会影响的程度，一般可按表5-1划分。

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社会稳定风险评估报告

后果和影响重大影响较大影响一般影响本项目是否发生

风险事件

集体械斗、群众闹事、人员死亡√可能性不大

围堵党政机关√可能性不大

阻塞交通√可能性不大

示威、静坐请愿√可能性不大

非法集会、集体散步√可能性不大

集体闹访√可能性不大

挂横幅√可能性不大

网络发布信息√可能发生

散发宣传品√可能性不大

个体闹访√可能发生

表5-1风险事件及风险后果

本重大决定制定实施事项尚在制定过程中，是否会有上述情况发

生尚难作定论，考虑到前述诸多风险点，引发重大、较大风险事件的

可能性较小，引发一般风险事件的可能性较高。

5.4风险等级评估标准

社会稳定风险等级按导致后果的影响程度，分为三级：

A级：项目的实施可能引发大规模群体性事件。风险水平高，项

目必须严格实施削减风险的应对措施。如重大事项存在A级社会稳定

风险但确需实施的，发展改革部门应在批复重大事项申请报告或备案

后，将项目社会稳定风险评估报告抄送市维稳办及相关信访、维稳部

门备案。

B级：重大事项的实施可能引发一般群体性事件。重大事项风险

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社会稳定风险评估报告

水平较高，必须实施削减风险的应对措施。

C级：重大事项的实施可能引发个体矛盾冲突。风险水平一般，

当前应对措施有效，可不必采取额外技术、管理方面的预防措施。

表5-2风险等级判断参考标准

风险等级A级B级C级

（重大负面影响）（较大负面影响）（一般负面影响）

风险程度2个以上重大或5个及以1个重大或2到4个较大1个较大或1到4个一般单

上较大单因素风险单因素风险因素风险

可能引发的大规模群体性事件，如围一般群体性事件，如集体个人矛盾冲突，如个体信

事件堵施工现场、堵塞交通、上访、静坐情愿、非法集访、网络发布、散发宣传品、

冲击党政机关、集体械斗、会/集体散步、示威等挂横幅等

聚众闹事、人员伤亡等

风险事件人单次事件200人以上单次事件10-200人单次事件10人及以下

数

风险指数＞0.640.36-0.64＜0.36

5.5重大决策初始风险等级

综合考虑各项风险因素，评估采用综合风险指数法计算得出本重

大事项初始风险指数为0.35，初始风险等级评判为C＋级，须实施削

减风险的应对措施。

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社会稳定风险评估报告

表5-3初始风险等级计算表

风险风险

风险因素风险等级P

序权重指数

号微小较小一般较大重大

WIIP

0.100.300.500.701

重大决策程序合法性产生

10.20√0.06

的风险

2公众参与程序产生的风险0.15√0.075

重大决策内容合法性产生

30.20√0.06

的风险

重大决策在实施过程中产

40.15√0.045

生的风险

重大决策正式发布后，可能

5出现要调整、中止和终止的0.20√0.06

风险

6舆情舆论风险0.10√0.05

ΣI×P10.35

注：风险权重使用归一法进行计算

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社会稳定风险评估报告

第六章风险对策措施

根据本重大事项的总体目标，本章将以有利于提高风险防控能力

和降低风险潜在危害为原则，提出针对性的风险预防、控制对策建议。

6.1风险对策措施的类型

风险对策措施可以分为风险预防和规避措施、风险控制和处置措

施两大类。

风险预防和规避措施主要是从源头上控制风险的发生以及发生

后的影响程度，可进一步分为四种方式：

（1）风险回避：考虑到风险存在和发生的可能性，主动放弃和

拒绝实施可能导致损失的方案；

（2）风险抑制：通过采取一定的措施，降低风险发生的概率，

减少风险事件造成的影响；

（3）风险分散和转移：将本重大事项可能发生的风险分散和转

移给他人承担；

（4）风险自留：将风险留给自己承担，包括计划性风险自留和

非计划性风险自留。采取风险自留对策时应制定可行的风险应急处置

预案，采取必要的措施等。

风险控制和处置措施是在采取风险预防、规避措施后，对其中自

留风险以及由此引发风险事件的控制和处置方案，力图将风险置于可

控范围，有利于重大事项的顺利推进。

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社会稳定风险评估报告

6.2对本重大决策制定施行事项的风险对策措施

6.2.1严格按照法定程序制定发布本重大决策；本重大决策内容

涉及居民重大利益，在制定发布过程中，应严格依照法定程序进行。

6.2.2广泛听取意见，注重公众参与；根据决策事项的具体情况，

通过座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意

见、问卷调查、民意调查等多种方式听取意见，保障人民群众通过多

种途径和形式参与重大决策。根据决策事项的重要程度及其他实际情

况，经区政府同意，可以邀请利益相关方、公众代表、专家、媒体等

方面列席区政府常务会议，讨论审议决策事项。

6.2.3进一步细化完善草案；充分研究公众意见、专家论证意见、

风险评估的结果，对决策草案进行修改完善。

6.2.4严格依照规定，进行合法性审查，合法性审查应当包括下

列内容：（一）决策事项是否符合决策机关的法定权限；（二）决策

内容是否符合有关法律、法规、规章；（三）决策方案制定过程是否

符合法定程序；（四）其他需要审查的内容，确保重大决策依法合规。

6.2.5在项目实际推进过程中，审慎制定置换方案和标准，确保

房屋置换方案前后统一。

6.2.6依法依规进行房屋价值评估，相关单位积极落实