政府绩效评估 教案 （蔡立辉） 第1-4章 导论 -政府绩效评估系统过程及方法

PAGEPAGE148第一章政府绩效评估的基本理论谋求政府公共管理的高效率和对公众负责是经济全球化、市场化与政治民主化发展趋势的必然结果，也是西方国家新公共管理运动（newpublicmanagementmovement）的中心目标。20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以强化政府责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。西方国家的实践表明，推行政府绩效管理、实施政府绩效评估是实现政府再造、构建绩效型政府和完善政府责任实现机制的有效途径。从国际上说，在当今信息化时代，在公共行政民主化、经济市场化的影响下，政府绩效评估对世界上许多国家的政府部门来说，都是一个极合时势的话题。行政权和立法创制权对政府部门的管理已提出了新的要求，要求他们确定绩效目标、进行绩效管理和绩效测定，并且不断地报告他们工作的进展情况以便使他们的工作符合绩效目标的要求；纳税人要求政府部门对他们所提供的经费及其使用负责，并报告其工作绩效。因此，在这种社会历结果法案”（governmentperformanceandresultsactof1993）要求到2000年联邦政府的各个机构都在实际上使用绩效评估制度，进行绩效管理。这个“法案”在美国己成为政府部门“全职职员工作绩效的评估器”（thefullemploymentactforprogramevaluators）。这个评估器提供了公共管理中许多通用的绩效评估方法。从我国社会发展上说，随着社会主义市场经济体制的深入发展，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施，也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。因此，从理论与实践相结合、西方实践与中国国情相结合、企业经验与政府部门实际相结合的多种视角上，加强政府绩效评估的理论、方法与应用研究，就具有了非常重大的现实意义和理论意义。这就需要我们以科学的态度，按照“分步实施，逐步推进”的原则，在总结绩效评估实践经验的基础上，逐步扩大试点范围。施行政府绩效评估措施本身也必须符合科学发展观精神，而不能盲目。政府绩效评估的基本理论是关于政府绩效评估的概念内涵、基本特征与价值、评估指标体系的建立与运用、绩效评估方法与评估程序、评估结果的运用等方面的系统认识和说明，以促进政府管理理论创新，形成政府绩效评估的正确理念和树立科学政绩观，并推进我国政府管理现代化、科学化和民主化发展的历史进程。绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义：1．从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。2．从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。3．从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。4．从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——到获得中期结果——再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。（二）政府绩效评估内涵的理解与分析从历史的观点来看，绩效管理、绩效评估并不是一个新鲜的概念，可以追溯到20世纪初期泰勒（FrederickW.Taylor）《科学管理原理》的时间研究、动作研究与差异工资制。后来法约尔的《工业管理与一般管理》以更宏观的视野把这种绩效管理从工商企业推广到各种社会组织。从此，绩效管理的理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效评估真正运用到政府公共管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度（performancebudgets）。克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙两人合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》著作，是早期研究政府绩效评估的力作。当代政府绩效评估所指的就是在20世纪70年代以来西方国家政府改革过程中产生并发展起来的一项政府改革措施。从历史发展的观点和学术研究视野来看，政府绩效评估的实践与理论研究历经半个多世纪。随着社会环境和人们认识水平的不断发展变化，人们对政府绩效评估内涵的认识也进一步丰富起来。1．西方国家关于政府绩效评估内涵的理解第一类是西方国家学者关于政府绩效评估内涵的理解所形成的政府绩效评估理论，具有代表性的包括：谢尔登·西尔弗（SheldonSilver）和马蒂·卢斯特（MartyLuster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。保罗·D·埃普斯得恩认为，绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。詹姆斯·Q·威尔逊（JamesQ.Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。奥斯本（OsbomD.）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。第二类是以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案对政府绩效评估所作的具体规定，由此形成的政府绩效评估内涵，具有代表性的包括：输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。1993年美国“国家绩效评论”把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把政府部门及公务人员从繁文缛节和过度规制中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以便他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。一套全新的预算及绩效预算报告制度，解决政府在使用积极财政政策、实行反周期经济调节的同时加强公共支出管理的问题，并对政府各部门的工作进行彻底的绩效评估。由此形成了政府绩效评估内涵，具有代表性的包括：美国审计总署发布的《政府审计准则》，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。英国1983年公布的《英国国家审计法》将政府绩效评估定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情况”。具体来说，英国绩效评估是检查公共资金使用情况的方式与效果，其中对经济的评估主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量，将政府支出降到最低水平；对效率的评估主要是对比产出或服务与资源投入的关系，以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的必要投入，保证资金支出的合理性；对效益状况的评估，则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果和预期效果之间的关系，保证资金支出达到理想效果。值得指出的是，“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端，是美国会计总署于但由于政府在社会中所追求的价值理念和“3E”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，“3E”评价法在实践中暴露出一系列的不足。随着管理民主化的发展，在“3E”评价法的基础上逐渐形成了“4E”评价法，增加了第4个“E”，即公平（equity）。“公平”指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。以此为基础，各国制定了相对比较具体的政府绩效评估指标体系。加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等。澳大利亚审计署将政府绩效评估定义为：“政府绩效审计是通过检查和评估资源使用、信息系统、风险管理、提供产品和服务、遵守法规和职业道德、监督控制和报告系统以及运营考核，来衡量政府部门管理的经济性、效率性和效果性”。从澳洲政府投入产出（数量）、质量以及结果（实际效果）三大类评估指标，我们可以明确公共财政中的“质”和“量”，前者是通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，人们从中能得到什么好处；后者是指公共财政支出的效率如何。总之，当代西方国家关于政府绩效评估内涵的认识，是与“政府再造运动”密切相连的，是实现既放松规制、调动政府部门及公务人员积极性和主动性又强化政府责任的行政改革的重要措施，并共同构成了西方国家行政改革理论与具体措施的重要组成部分。2．我国关于政府绩效评估内涵的理解我国关于政府绩效评估的理论研究，具有起步晚、研究热烈的特点。我国具有代表性的关于政府绩效评估含义的提法有如下几种：中国行政管理学会联合课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》（参见《中国行政管理》2003年第3期）一文中，将政府绩效评估定义为运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能准确的评估，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力；并认为，政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府绩效进行测量和评估以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府行为是一项高投入、高产出的社会管理活动。政府运行要投入包括制度、人力、物力、财力等在内的大量资源，而消耗资源所产出的效果以及这种生产过程，人们并没有给予足够的关注。政府绩效评估的目的正是对其产出所进行的监测和促进。臧乃康在《政府绩效的复合概念与评估机制》（参见《南通师范学院学报》2003年第3期）一文中认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。（1）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。（3）政治绩效。政治绩效是政府绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。在政党政治的条件下，执政党的思想一般通过国家意志来表达和体现。廉洁高效并代表人民的利益是执政党在政治绩效上的表现；依法行政则是政治绩效对政府的要求。在政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效和政治绩效就会缺乏物质基础和物质支撑，社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。社会全面进步是社会绩效的主要内容。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。政治绩效也是政府决策、政府行政的直接结果。经济绩效、社会绩效、政治绩效仅仅是政府绩效的基本框架，而非政府绩效的全部。政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。林琼、凌文辁在《试论社会转型期政府绩效的价值选择》（参见《学术研究》2002年第3期）一文中认为，政府绩效也就是政府行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果，其价值选择是指以一定的价值观念去衡量、评估政府体制的优劣，政府组织和政府行为的效率高低、效果好坏等，是改造政府、重塑政府的主要动力和基本内容之一。政府绩效的价值选择中必然包含着政府行政主体绩效的价值追求，政府绩效的价值追求在本质上就是行政主体服务于国家和社会公共事务管理的愿望、意志和行为的总和，具体表现为主动地履行行政职能和提高行政管理的社会效应。政府绩效的价值追求是政府行政价值观念转化为政府行政实践的趋向和动力，表现出了政府行政主体回应和实现行政客体的价值期望的主观努力的结果。马宝成在《试论政府绩效评估的价值取向》（参见《中国行政管理》2001年第5期）一文中认为，所谓政府绩效评估就是对政府的实际政治行为进行全面的衡量和评估，这种政治评估应当将主要注意力集中于政治行为所产生的各种各样的政治产品。由于政府行为的结果包罗万象，多种多样，要面面俱到地对每一项结果进行评估是难以胜任的。政府绩效评估主要以增长与公平、民主与秩序这两对变量为价值取向，在增长与公平的关系上，应当在坚持增长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束；在民主与秩序的关系问题上，应当在坚持民主这个价值标准的前提下，以秩序作为民主的内在的必要的约束。蔡立辉在《政府绩效评估的理念与方法分析》（参见《中国人民大学学报》2002年第5期）一文中认为，政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府公共部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。政府绩效评估强调以结果为本；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善；评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。3．关于政府绩效评估内涵的阐释综合分析以上国内外关于政府绩效评估内涵的理解，我认为，政府绩效评估的含义有两个方面：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。（1）当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施。这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质。以规制控制、过程控制为特征的政府管理又在后来的历次行政改革和公务员制度改革中得到了强化和补充。到20世纪70年代，美国政府的有关规章制度之多几乎达到泛滥的地步。随着知识经济和信息时代的到来，随着政府公务员素质的普遍提高以及独立决策和经办能力的增强，这种规制管理越来越表现出与时代发展要求的不相适应性，甚至压制了政府部门及公务人员的积极性和创造性。在这种社会背景条件下，以美国为代表的西方发达国家在放松规制（deregulation）理论指导下，采取了政府绩效评估的改革措施，以求改变政府部门自身的规制模式：从单纯的法律规则控制转变为法律支配下的绩效控制、从过程控制转变为结果控制，大力推行以结果为导向的政府绩效评估措施。从政府绩效评估的这一含义出发，就我国而言，一方面，我们不能像西方国家那样通过施行政府绩效评估来实现放松规制，因为长官意志、特权意识在我国行政文化中根深蒂固，我国政府自身的法制建设还极不完善；另一方面，我们又要从西方国家政府绩效评估中吸取完善政府责任实现机制的理念，并加以创新，使之成为符合我国国情的行政监督机制，以此来加强政府效能监督、规范政府行政行为。因此，在我国，突出政府绩效评估在转变和有效行使职能、强化和完善行政监督机制、规范行政行为，促进形成党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局等方面的功能作用就显得非常重要。制度、措施可以移植，但制度、措施的社会效果则是不可以移植的。在我国推行政府绩效评估措施，应当注重西方实践与我国国情的有机结合。这应当成为我国研究与施行政府绩效评估的一个基本共识。（2）当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向。政府绩效评估直接指向政府部门应具有的职能。这决定了政府绩效评估的内涵中必然要包含重塑政府角色和界定其职能的内容。因为，不科学、合理地界定政府职能，就会把本来不属于政府职能活动及其履行所产生的“绩效”当成是政府的绩效来加以评估，而把应属于履行政府职能所产生的绩效却没有纳入到政府绩效的范围加以评估，就会导致绩效评估与职能行使之间的严重脱节。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务是政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府是公共服务的供给者（roleasapublicserviceprovider）、公共服务有效供给的保证者和监管者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的“力量”。对政府职能范围内行政活动的绩效进行评定，也就是要对政府在确定公共服务的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关，以保证公共服务的供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务的效率与质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。这样，政府绩效评估既有助于强化政府行使公共行政权力以实现公共利益、有效提供公共服务的责任意识，有助于责任政府和绩效政府的建设，同时，也有助于根据社会发展的需要对政府职能重新定位，打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断。通过采用合同出租和非国有化等多种形式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场企业主体通过竞争来提供；或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。用戈尔（AlGore）的话来说，政府绩效评估所包含的重塑政府角色、合理界定政府职能就是要为公共服务供给部门，包括政府部门、私营部门和非盈利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力途径。（3）当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施。作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门信任的措施来说，当代西方国家政府绩效评估体现了发展政府责任机制的宪政理念和顾客至上的管理理念，极大地促进了公共行政学说史上宪政主义与管理主义的有机融合。正是在这个意义上，政府绩效评估适应了管理民主化、绩效化的要求，有助于民主责任政府和绩效政府的建设。在市场经济条件下，政府不仅是公共治理者，同时还是公共服务的提供者；但作为公共服务的提供者，政府部门的核心任务并不是要致力于直接向社会提供公共服务与公共产品，而是要致力于提供一种保证公共服务与公共产品有效供给的环境。从强调政府部门直接向社会提供公共产品与公共服务到强调政府部门保证公共产品与公共服务的有效供给的发展，表明了政府职能和角色定位的变化，前者体现了计划经济体制下政府管理的属性；后者体现了市场经济体制下政府管理的属性。因此，根据社会发展的需要，政府公共管理者同时也是公共服务的提供者、公共服务有效供给的保证者与监管者；公众是政府服务的消费者、是顾客，也是政府公共管理的参与者和评判者。这样，“权力是对公共服务供给的直接控制”的客观事实使政府绩效评估蕴含了以公众为导向、通过公众对政府绩效的评判来改善政府部门与公众的关系、增强公众对政府部门信任的民主行政内涵。服务水平的高低来自于顾客（消费者）的评判。提高服务水平的最有效的方法就是倾听顾客的声音——按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择。为此，政府绩效评估在“3E”评估方法的基础上，随着管理民主化的发展，逐渐形成了“4E”评估方法，增加的第4个“E”就是公平。公平指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。为了保证公共服务供给的有效性和提高回应社会需求的能力，1993年9月，美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》（settingcustomerservicestandards）第12862号行政命令（executiveorder）。这个行政命令责令联邦政府部门制定顾客服务标准、提供顾客选择公共服务的资源和手段，包括：①分辨谁是或应该是联邦政府部门服务的顾客；②调查和审视顾客所希望的服务种类、服务质量以及他们对服务的满意程度；③将服务水平和评估结果告诉给顾客；④为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的各种手段；⑤建立信息系统、服务系统和有利于顾客抱怨及其意见反馈的系统；⑥提供各种有效的途径让顾客表达抱怨与意见。根据该行政命令，顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务。1993年颁布的《政府绩效与结果法案》也明确了政府部门在提高行政效率、提高服务质量、建立和发展政府责任机制方面的具体要求。1994年，美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。政府绩效评估为改善政府部门与公众的关系、加强公众对政府的信任，为政府部门实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的改革目标提供了根本性措施。因此，政府绩效评估所蕴含的以公众为导向的理念，就是要突出政府部门满足公众需求的实质就是政府行为要完全遵循反应公众利益和意志要求的法律规范，在政府的服务标准、服务流程和服务质量中要充分体现公众的利益和意志要求，并上升为国家意志的法律规范。公众作为评估主体对政府绩效进行评估的时候，是以政府服务标准、服务流程和服务质量为主要内容的法律规范作为评价尺度，不是以公众个人利益的实现程度作为评价尺度。实施政府绩效评估必然首先就要进行政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准与服务质量立法。效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的两个内在统一的、互动的方面。政府部门在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本；又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。这两个方面的关系，公共责任和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。政府绩效评估包括内部评估和外部评估。政府绩效内部评估主要表现为上级政府及部门对下级政府及部门以及分支机构和所属公务人员绩效的评估。政府绩效内部评估方式对促进政府全面履行职能、促进政府部门行为规范、提高行政效率与效能、提高服务质量；对于谋求结果的实现、公务人员自主性的提高、行政效率与服务质量的提高，从而保证公务员对公众负责、对结果负责，实现效率政府、责任政府和法治政府的内在统一，都有十分重要的意义。但也有局限性。这种内部评估的自我监督力度的有限性和公共责任的缺失，特别是存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。由政府主管部门、上级部门设立绩效评估指标，并组织对所管辖的下级部门及分支机构和所属公务人员进行绩效评估，具有自上而下的单向性特征和长官意志色彩，绩效评估的科学性、发展和完善公共责任的特点与要求难以发挥与体现。政府绩效外部评估主要表现为国家权力机关、政党和社会公众对政府部门及其所属公务人员绩效的评估，体现了以结果为本和以顾客至上的公共行政理念，以最大限度满足公众的需求为第一位的评估标准。强化和完善政府绩效外部评估，是加强国家权力机关对行政机关监督的重要方式，是吸收公众参与政府管理、参与决策的重要途径与形式，也是公众表达利益与意志的重要方式，评估结论对政府行政管理起着重要的咨询和参考作用。政府绩效评估采用以结果为导向的管理方法，能够使政府部门及其公务人员明确知道其行为要达到什么样的结果，如何调整行政行为以实现这些结果，如何评估这些结果以及所取得的进步，决策的做出都需要收集什么样的资料，使用什么样的激励手段和责任机制以确保成功。政府绩效评估作为一种制度设计与管理创新，所谋求的是现代信息技术在政府公共管理中的广泛运用以及公众作为政府服务的消费者通过公共责任机制对政府部门的直接监督，是一种委托——代理制关系。政府绩效评估以顾客至上和最大限度满足公众的需求为第一位的评估标准；以加强与完善公共责任机制、提高公共管理的效率和能力、提高公众的满意程度为评估目的。当代政府绩效评估所蕴含的科学内涵，包括政府部门要以上升为国家意志的公众需求为导向而不以自己订立的办事规则为依归的理念、公众为政府部门有实际意义的绩效结果纳税而不是为政府部门所做的工作而纳税的理念；要建立和完善以改变公共服务网络结构（structureofpublicservicenetworks）、关注顾客服务（customerservices）、建造高绩效体系（high-performancesystem）、合理配置政府职能为实质内容的制度建构；要建立健全政府部门与公众之间的信息沟通机制；要改善权力制约形式，权力制约不再局限于刻板的法律条文，而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府公共管理之中。政府绩效评估的实质就是在加强和完善政府责任实现机制的基础上，来建立和发展社会公共责任机制、促进社会管理格局和机制的形成；就是通过促进政府部门自身切实承担和履行行政职责，来促进公众完完全全地履行其应履行的社会义务；就是通过实现公共利益来加强与维护现有的基本社会秩序、增强政府部门的动员能力和公众的凝聚力。（一）政府绩效评估的特征政府绩效评估所蕴含的理念是通过它的性质特征和价值取向体现出来的。政府公共管理既包括了政府公共部门对国家公共事务和社会公共事务的管理，也包括了政府公共部门内部自身事务的管理；既有对事务的管理，也有对人和组织的管理。绩效评估尽管不是一个新鲜名词，它在政府公共部门中得到了广泛运用；但它作为政府再造的重要内容与根本性措施，其特别之处在于它对基本任务和目标的定位、对行动结果的鉴定已经推动政府部门及其所属公务人员用一种新的眼光去思考和判定行政目标的完成情况。这都使得政府绩效评估具有了复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体的多元性和客观性等特征。1．政府绩效评估的市场责任机制（marketaccountabilitysystem）特征菲利普·J·库珀（PhillipJ.Cooper）将政府绩效评估所具有的市场责任机制性质概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本——收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制，这种定义方法是把公民视为消费者”。因此，简而言之，政府绩效评估所体现的市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和直接选择，政府部门对消费者——公众负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制，就不能激发公共服务供给者的竞争，最终也就难以使得公共服务的供给者对公众负责。政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和选择，政府部门对消费者负责，体现了委托——代理制关系。在当代民主制的委托——代理理论看来，政府由公众选举产生，政府活动所需经费来自于国家税收；政府是公众事务和公众服务的受托人。在这种委托代理关系下，政府作为受托人，同时又是执行人，必须忠实于委托人（公众）的利益，在委托范围内（职责范围内）按照委托人的需求切实履行各种受委托的职责，包括维护公共秩序和对不良行为的治理、最大限度地实现公共利益等。同时，受托人履行职责的情况如何、提供公共产品和公共服务的质量如何，委托人具有评判的权利。正是基于这种评判权利所形成的监督机制，来保证受托人——政府部门按照委托人的需求切实履行各种受委托的职责。因此，政府部门及公务人员需要处理委托代理过程中面临的各种问题，包括信息不对称、利益冲突、公共责任、逆向选择和道德风险等问题。只有正确处理这些问题，才能建立良好的责任关系，建立负责任的政府。政府绩效评估强化了政府的责任意识，有助于建设责任政府，特别是有助于建立和完善中国特色的“问责制”。2．政府绩效评估意味着政府职能的具体化查利斯·K·科克（CharlesK.Coe）认为，政府绩效评估还具有使政府职能具体化的性质，政府绩效评估都指向每一部门所具有的特殊职能。政府绩效评估具有使政府职能进一步具体化的特征。每一个绩效评估都是指向一级政府或一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效评估都会有自己的评估指标体系和绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性，即政府在其职能范围内做了多少（是不是职能范围内应做的事都做了）和质的规定性，即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何（是否符合职能的规定性，符合公众的要求），两方面内容都是政府职能的具体化与具体体现。政府绩效评估指标体系和绩效标准的建立，都离不开政府部门的具体职能。合理界定政府职能、科学进行工作分析是确定政府绩效目标、设计绩效评估指标的前提与基础。否则，就会把本来不属于政府部门职能和岗位职责及其履行所产生的“绩效”当成是政府绩效来加以评估、而把应属于政府部门职能和岗位职责及其履行所产生的绩效却没有纳入到绩效的范围加以评估，导致绩效评估与职能行使之间的严重脱节。例如，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。如果某公民因时间匆忙可能赶不上飞机而希望警察为其开道，这时会出现：①警察为其开道，该公民按时乘上了飞机；②警察拒绝为其开道，该公民没有按时乘上飞机。在这两种情况下，该公民对警察所作出的任何绩效评估结论都是没有依据的。因为，为赶不上飞机的人开道并不是警察的职责。政府绩效评估直接指向政府职能，意味着政府职能的具体化。确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节；而确定绩效目标和绩效标准、建立绩效评估指标体系是与政府部门和岗位的具体职能、岗位职责密切联系的。不同部门、不同岗位的绩效评估虽然存在着许多相同的地方；但是，由于每一个部门、每一个岗位的具体职能和具体工作内容、提供的公共服务种类和管理的公共事务性质都不尽相同，这就必然要求绩效评估既要有反应共性的评估指标，又要有根据职能、职责的不同来确定具体不同的绩效目标、评估指标和绩效标准。离开了具体职能和岗位职责，就不可能有科学的政府绩效评估。政府绩效评估直接指向政府职能和岗位职责的特征，使政府绩效评估的施行不仅有助于发现绩效问题、规范行政行为和为政府决策提供科学依据，而且还有助于促进政府职能转变、科学设置岗位和进行编制管理。界定政府职能和进行工作分析是政府绩效评估的基础；政府绩效评估反过来又进一步检验政府职能定位和岗位设置的科学性、合理性。政府绩效评估直接指向政府职能和岗位职责的特征，导致了政府绩效评估不存在一个普遍适用的标准。因此，政府绩效评估并不存在适应于所有不同部门和不同岗位的、完全一样的绩效评估指标和绩效标准，否则，绩效评估的结果就会失去科学性和准确性。这就使政府绩效评估具有了复杂性、多层次性、难量化性、利益性、客观性和评估主体的多元性等特征。我国以往运用一套评估指标来评估所有政府部门和岗位工作绩效的做法，本身就违背了科学化的原则和政府绩效评估直接指向政府职能和岗位职责的特性。具体的评估指标虽然不同，但每个评估指标体系都包含了这两方面的内容：一是量的规定性，即公共管理主体在其职能范围内做了什么、做了多少（是不是职能范围内的事都做了）；二是质的规定性，即公共管理主体己提供的公共产品和公共服务的效果如何（是否符合职能的规定性，符合公众的要求）。政府绩效评估针对的是每一个政府部门所具有的职能，评估过程实际上成为了每一个政府部门职能进一步具体化的措施和手段。职能是一种制度的规定性，绩效评估也就是制度转化为具体的公共管理行为、具体的公共管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督的活动。因此，在性质上，政府绩效评估是使制度转化为现实秩序、提高效率和管理能力的一种活动和有效手段，是吸收公众参与公共管理、加强和完善公共责任机制的有效途径，也是政府公共管理民主化的重要体现。没有充分的信息沟通就不可能获得充分的信息，就不可能解决信息不对称的问题，也就难以得到准确、客观的绩效评估结果。政府部门与公众之间的信息沟通机制包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面；在内容上主要包括政府部门向公众传递的各类信息，如政府机构的组成、职能、办事规程、行政流程、政策与法规、服务承诺、服务种类及质量、工作计划与方案、工作报表、重大决策过程、物质投入与消耗、绩效评估结果等；公众向政府部门反馈的各类信息，如对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、抱怨、建议、对公共服务与资源的选择；政府部门对公众的回应，如问题解答的信件、电话记录及统计、会议记录、管理方法的改进及程度等。正是这三类信息组成了完整的信息传递机制、信息反馈机制与政府回应机制，这是施行政府绩效评估所必需的。信息资料是确定绩效评估指标体系、选定评估内容和进行绩效评定的关键因素。没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府绩效评估。为此，西方国家在推行绩效评估措施的同时，提出了构筑以顾客为导向的电子政府（customer-orientede-government）和政府在线服务（governmentservicesonline）的发展目标，以提高政府收集、处理信息的能力和对公众的回应力。为顾客提供选择服务供给的各种手段，提供各种有效的途径让顾客表达抱怨、意见与利益要求。这些措施成为西方国家政府绩效评估措施的重要组成部分。因此，政府绩效评估提高了政府工作的透明度，有利于实现建设“透明政府”的目标，使行政过程严格置于社会的监督之下。（二）政府绩效评估的价值取向当然，政府绩效评估对公众需求的满足，并不是表现为对公众个体的个性化需求的满足，而是表现为充分反应公众需求并上升为国家意志的法律规范，表现为以服务标准、服务流程和服务质量标准为内容的行政法律规范。公众作为政府评判者就是评判政府实际行为是否符合法律规范的规定、是否符合服务标准、服务流程和服务质量标准。这样，政府绩效评估过程必然包含了对政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准立法等基础环节。从历史的观点来看，政府绩效评估作为当代政府公共管理的一个重要内容和方法，它在政府部门中的广泛运用并不是偶然的，它是当今信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物和社会政治、经济、文化发展的结果，是从当代西方国家“新公共管理运动”（newpublicmanagementmovement）中发展起来的，并成为了政府再造的一项根本性措施。（一）缘自政府公共管理理论研究的发展历史地看，西方公共行政学作为独立学科的发展，从19世纪末产生开始，经历了从政治与行政分离到政治与行政有效配合、从静态到动态、从以事为中心到以人为中心、从机械效率观到社会效益观、从管理主义与宪政主义的分离到强调二者的有机结合、从单一学科取向到多学科交叉与相互渗透的发展演进过程。从19世纪末到20世纪60年代，西方公共行政学理论着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则等行政组织和官僚体制；理论研究以管理学为理论依据，政府管理以技术为基础（technologybasedmanagement）。以效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。20世纪60年代以前的西方公共行政以经济和效率为基本目标，坚持六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度，采用官僚体制模式；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官实行外部规制；（6）要求结果的公平。在方法论上，这个时期的公共行政采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制及其结构的分析，忽视了对行政行为及行政过程的研究；它将政治与行政（也就是政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富的行政现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇，而价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任。其结果是在经济获得前所未有发展的同时，还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望。这构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机和公众对政府的不信任。社会科学，尤其是政治科学和公共行政学集合在一起，以塔尔科特·柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念，谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能和高效率。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森（H.G.Friderickson）为代表的“新公共行政学（newpublicadministration）”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平（socialequity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型；强调公共行政的顾客导向（customer-driven），将顾客的需求作为政府部门存在、发展的前提和政府部门组织设计方案应遵循的目标。新公共行政学强调以“公平”为核心，实际上是一种宪政主义的行政理论，对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响；特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形。70年代，政策科学（policyscience）和公共政策分析（publicpolicyanalysis）兴起并发展成为公共行政的主流学派。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究。多学科交叉、综合研究方法还使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府公共管理、高绩效体系和顾客服务。由此形成了当代公共管理的理论基础。以普雷斯曼（JeffreyL.Pressman）和韦达夫斯基（AaronWildavsky）为主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策分析转而重点研究政策执行和公共项目（publicprograms），而不再重点研究机构（institution）。研究重点的转移对公共管理的研究与发展具有重要意义。正如公共管理的主要代表人物凯特尔（DonaldF.Kettl）在《公共管理的现状》一书中所评估的，执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这种研究重点的转移，一方面是绩效管理问题成为了公共管理中人们所关注的焦点问题；另一方面，政策执行研究以多学科，包括政治学、社会学、经济学和心理学等为基础，形成了跨学科的综合研究范式。这些不同学科的学者的共同努力和多学科交叉研究方法极大地推动了公共管理研究的兴起和发展。各学科之间相互交叉和相互渗透形成的综合研究范式为公共管理研究提供了新的方法。这种新方法强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。罗森布卢姆（RosenbloomDavid）提出公共行政就是运用管理的、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能。以奥斯本和盖布勒为代表的企业家政府理论（entrepreneurialgovernmenttheory），主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府部门中来，主张政府像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝。胡德（Hood）等为代表的新公共管理理论（newpublicmanagement），从现代经济学和私营管理理论及方法中吸取要素，以公共选择和交易成本理论为依据，提出了政府应以顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；以“理性人”的假定为依据，提出政府公共行政应实行绩效管理；以成本——效益分析为依据，提出对政府绩效目标进行界定、测量与评估。会后，波齐曼编辑出版了《公共管理：艺术的现状》（PublicManagement:TheStateofthe什么是公共管理？布赖顿·米勒德认为，公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（experience-basedprescription）和管理技术。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排，包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。詹姆斯·佩里（JamesL.Perry）认为，“简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向”。的问题，以及政府行政部门的细微工作。”公共管理理论研究的发展使其成为了当代西方公共行政中重视政府部门实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别，为公共行政的研究与发展提供了新的视野。在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在西方国家出现了一种“新公共管理”运动，运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中；它在保留以往公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题；新公共管理更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业与社会的关系时提供了一整套不同于以往行政学的新思路，大大地改变了以往公共行政学的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式；在目的上强调政府部门施政的价值和努力都是为了实现“3E”：经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effectiveness）。因此，公共行政理论研究及其发展使政府公共管理愈加重视公共项目、绩效评估、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能。政府绩效管理与绩效评估成为了公共管理理论中公共选择理论、管理主义、新自由主义经济学、企业家政府理论、放松规制理论、新公共管理理论等理论派别的共同主张。（二）缘自西方国家社会发展和行政改革实践自由资本主义发展到垄断资本主义，自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官，需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力，又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说：“国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中，比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈，从而越发增强了资本增殖的冲动，为此就必然要动员一切方法和手段，其中最有利的是实现对国家的动员。”因此，从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发，西方国家不得不采用对社会公共事务的积极干预主义。垄断资本和国家政权紧密结合在一起，政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了。政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担起某些社会公共事务的管理。在收入再分配领域内采取一系列福利措施等，以维护社会经济的发展和政治稳定。因此列宁说“资产阶级从一种方法转而采用另一种方法，并不是由于个别人的恶意，也不是由于什么偶然的原因，而是由于它本身地位的根本矛盾性”。政府行政权力就是在这种社会背景下日益强化。政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深，并导致了机构规模急剧膨胀和政府体制的变化：议会权力削弱，行政权力扩大；政府变成了集中主要权力的“万能政府”，政府的官僚机构和军事机构不断扩大，并大有使权力过分集中到政府首脑个人身上的趋势。英国在20世纪70年代后期推行的以效率为中心的公共管理体制改革，包括了组织结构、工作程序、监督机制、公共责任机制、管理方法等方面。其中所包括的雷纳斯效率评估分析小组的改革方案：执行机构对工作结果承担责任、执行机构内部奉行以结果为本，而不是以规则为本等改革措施，极大地推动了政府绩效评估的开展。在人事制度改革方面所推行的以工作结果确定工资及奖励代替统一的等级工资制，推动了绩效工资制的实行。西方国家普遍推行的绩效评估措施包括政府围绕其使命采用目标管理（MBO）、全面质量管理（TQM）等手段进行绩效管理，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈，实行以绩效为基础的预算制度；改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，推行绩效工资制和业绩奖励制。正是这些改革措施的实行推动了以公共责任和顾客至上为理念的绩效评估制度的运用与发展。随之而来，公共项目及其产生的结果成为了公共管理活动的核心和关注的焦点；绩效管理、顾客至上与服务意识、在政府部门及其管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用；公共管理目标也由单一地追求效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。（三）政府绩效评估缘起的依据分析1．经济上的依据政府公共行政作为社会上层建筑的组成部分，它采用什么方法来实施对社会、国家公共事务和政府部门内部事务的管理，必然要受制于经济体制的性质和生产力发展的水平。在自给自足的自然经济体制下，政府部门分工不明确、结构简单、规模有限，政府公共管理主要表现为以政治职能为重心的保卫性职能和统治性职能，管理活动单凭习俗、惯例以及个人的学识与经验。人类进入到现代化的大生产以后，特别是随着商品经济的充分发展和国际经济一体化、市场化的发展，以管理和服务为特征的政府管理主要表现为经济职能、管理职能与科技文化职能。与这种发展变化相适应，也必然要求政府管理摈弃传统的经验管理方法，转而采用科学方法，借助制度规范和科技手段，以实现政府公共管理现代化、科学化和专业化，实现政府管理的目标和任务。2．政治上的依据与自给自足的自然经济体制相适应，在政治上采用专制政体，长官意志支配一切，政府公共管理一般以强制性的行政命令方法为主，不可能以法律作为公共管理的基础；不可能在人格充分尊重的基础上形成上下级之间、管理者与公众之间的双向沟通。但是，在市场经济体制下，市场经济是以自由与平等的交换关系为基础的经济，是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。利益主体多元化、产权明晰化、运行机制竞争化、市场行为规范化、政府调控与公共管理科学化是它的主要特征。因此，这种具有自主、平等、诚信、竞争等属性的市场经济形态必然打破了封建等级制和人身依附关系，奠定了独立人格的经济基础，强化了人们的主体意识；分散决策必然要扩大分权的范围，减少政府集权的规模，从而提高公民的政治参与度。自由、平等成为了人们的基本要求，并逐渐超出经济生活而贯穿于人们的一切社会行为之中，构成了主体意识的基本内容，创造了独立、平等、自由的社会关系。市场经济还造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上，就会形成相互制约的权力关系。市场经济的发展改变了社会的价值标准，以集权为核心的价值体系被打破。市场经济创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动的生产和生活方式，使集权体制赖以存在的封闭性、保守性、狭隘性基础被彻底瓦解了。市场经济的这些内在属性必然要求政府公共管理对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用，对市场主体独立自主的平等地位、人格和能力予以充分保护；对市场主体的利益予以必要的尊重和有效的保护；对市场主体独立自主地支配其所有物的现实可能性予以保障；对效率予以追求。一句话，市场经济体制必然强调政府行政对市场主体权利的充分保护和应有的尊重；强调对市场主体经营管理自主权的保护提供一种能充分有效地制止和排除对市场主体权利、利益的侵害并予以切实的利益补偿的机制和救济的渠道；强调公众对公共政策过程的参与权、对公共服务和公共产品的选择权与评判权。同时，也强调将市场机制引入到公共管理之中，从过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。这样，形成了权责明确、结果导向、合同约束、顾客至上的政府行政方式。西方公共行政理论得到了充分发展。在当代公共管理理论的指导下，自20世纪70年代以来，西方发达国家普遍开展的政府改革使绩效评估在公共财政预算、政府人事行政管理等方面得到了广泛应用。同时，政府绩效评估又在实际应用中得到了不断发展：政府绩效评估的侧重点由注重经济与效率、只追求投入产出比的最大化，发展到注重综合考虑效益、顾客满意程度和政府服务质量；在评估指标的确立和评估方法的选定上，也呈现出从只注重定性评估转向定性评估与定量评估相结合，采用科学的数学模型评估方法等方面来。政府绩效评估更加注重评估策略和评估工具的选择，评估过程更加规范化、系统化、程序化和民主化，强调结果导向、顾客至上。推进绩效评估法制化、制度化，重视信息化手段的充分运用，成为了当代西方国家政府绩效评估的发展趋势。政府绩效评估更加趋向制度化、法制化，日益成为对政府机构的法定要求。美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律（日本为《政府政策评价法》）。英国和澳大利亚等国家主要以管理规范的形式，使组织绩效评估成为重大改革方案的组成部分，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估。为了有效实施法律和制度，多数国家还确定了独立机构，负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评估，避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。比如，英国的审计办公室负责中央政府机构的绩效评估，审计委员会负责地方政府的绩效评估。在美国，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主可以说，政府绩效评估是经济市场化、管理民主化条件下政府公共管理模式发展到一定阶段，进一步加强政府公共管理、提高行政效能与政府服务质量的客观选择。政府绩效评估不仅是行政方法的一种创新，而且是政府管理理念的一场革命。政府绩效评估将公众对政府的信任度和政府权威建立在可衡量的绩效基础上，强调了“结果导向”，强调了政府责任，增强了公共权力行使与政府部门绩效之间的联系，有助于提高行政行为的有效性。公众对政府部门提供公共服务的质量与成本的关注，有助于促进行政行为规范化、程序化和民主化；绩效目标的确立、绩效评估程序的施行以及评估结果的公开与应用，有助于强化政府部门的责任，有助于促进行政监督方式的创新与变革、完善监督机制和提高行政监督的有效性。当代政府绩效评估作为人类的管理文明，它既继承了人类优秀的文化遗产，又增添了当代社会发展的新内容。它与传统的考核制度既相联系，又相区别。（一）政府绩效评估与传统考核制度的联系政府绩效评估与传统考核制度都是一种管理的方法和手段，都是政府部门在施行行政管理的过程中，对行政公共管理活动的内容与结果所进行的绩效等级评定与考核；评定与考核的结果在一定程度上都与晋升、奖惩、任免、利益相联系；都具有一定的权威性。（二）政府绩效评估与传统考核制度的区别1．评估与考核客体的侧重点不同2．评估与考核对象的内容不同3．评估与考核标准确立的依据不同4．评估与考核的程序不同5．评估、考核的结果与政府部门的关系不同（三）政府绩效评估与企业绩效评估的联系与区别政府绩效评估与企业绩效评估之间的联系主要表现为它们都是一种结果管理，体现了管理对顾客负责和顾客至上的理念；都是通过确定绩效目标、建立评估指标体系来进行绩效等级的评定与划分；在绩效等级评定与划分过程中，它们都以绩效的尽可能量化和辅之以必要的定性为基础；绩效评估的结果都与利益直接相关。政府部门与企业由于它们管理的对象、为社会所提供服务的内容、管理活动的依据、管理目标和具体流程及性质不同，使绩效评估表现出明显的差异。1．绩效评估的性质不同2．可量化的程度不同3．评估的标准不同4．评估操作的难易程度不同5．所体现的以公众需求为导向的具体内容不同第二章政府绩效评估的主体评估主体对政府部门的行政行为具有引导作用。在现实社会条件下，由于并不是所有的人都应该成为政府绩效的评估主体。因此，在进行政府绩效评估体系设计时什么人（或组织）能够作为评估主体，这对于行为者如何行为、对于政府绩效评估结果的客观性、准确性都将产生相当大的影响作用。谁是政府绩效评估的主体就意味着政府部门必须注意那些人（或组织）对其工作的期望与需求，并努力使政府部门的工作表现令他们满意。例如，服务行业在考核中引入客户作为评估主体，就能够引导员工注意用更好的服务态度对待自己的客户。又例如，在评估教师的时候将学生作为评估主体，这种做法能够在一定程度上引导教师将工作中的重心转移到提高课堂教学质量、提高学生的满意度上。任何有效的监督制度都必须要有明确的监督主体。政府绩效评估作为一种监督制度首先需要有明确、具体的监督主体，即由谁来实施评估。我国的政府绩效评估缺乏系统的绩效评估主体制度安排，没有明确的内外主体。澳大利亚等西方国家政府绩效评估制度中都明确两类监督主体：一是政府内部的评估主体，二是外部评估主体。前者包括三类，即内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会；后者也包括三类，即国会参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。每一评估责任主体应该负有什么样的义务、承担什么样的评估对象、通过什么样的评估方式、具体评估什么样的内容、评估结果有什么不同的法律效力等方面的内容，都有明确的规定和制度安排。因此，政府绩效评估的主体问题是指由谁对政府部门绩效进行评估的问题。系统地阐述政府绩效评估的主体构成及其在政府绩效评估中的地位和作用是发挥政府绩效评估的导向作用的重要途径。政府绩效评估研究应当注重建构和完善政府绩效评估主体的制度研究一、政府绩效评估主体构成及其属性（一）政府绩效评估主体的构成政府绩效评估的主体问题所要解决的是由谁、由哪些组织或机构来组织进行和参与政府绩效评估的问题。广义地说，政府服务的消费者（顾客），包括全体公众、企业和其他组织都是政府绩效评估的重要主体。因为，政府绩效评估就是为了改善公众对社会政府部门的信任，提高行政管理的效率、效能、服务质量和公众的满意程度。也正因为如此，政府绩效评估才具有了吸收公众参与行政过程和监督的功能、完善政府责任实现机制的功能，以及加强政府部门与公众联系和沟通的功能。政府绩效评估的目的与功能决定了它的主体构成。政府绩效评估主体构成是指组织和参与政府绩效评估的机构、组织和公众及其资格条件的规定。它包括三大基本类型：1．国家机关性质的专门绩效评估机构这是指由国家和行政机关根据法律和组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，例如功绩制保护委员会、全国绩效审查委员会等。这一类绩效评估机构是属于政府机构的范畴和组成部分。2．中介机构性质的专门绩效评估机构这是指依据各类社会中介组织、教学研究机构的章程，经申请批准而成立的专门绩效评估机构，属于社会组织的范畴，分属于企业组织、事业组织和群团组织。3．公民个人公民个人是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、政府提供的产品的评判者，是政府绩效的评估主体。但是，在决定公民个人是政府绩效评估的主体的时候应当注意两个问题：（1）虽然公民个人作为政府绩效评估的主体，是公民的一项权利；但是，在实际操作过程中应当考虑公民的政策水平、法律意识和公共责任意识等综合素质的条件限制，并不是所有公民都有能力参与政府绩效的评估。（2）公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估时，并不是公民个人随心所欲地完全根据自己利益的满足或实现程度来进行评估；而是按照法律规范确定的政府服务标准、政府行为规范来评判政府绩效。公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估的尺度是反应了公众利益和意志要求的政府服务标准、政府行为规范等法律，而不是公民个人利益的实现程度。否则，公民个人价值最大化的“经济人”特性，会使政府绩效评估变成凡是对实现自己利益有利的就是绩效好、凡是阻碍自己利益实现的就是绩效不好，从而使政府绩效评估偏离了维护和实现公共利益、发展公共责任机制的目的。我国在开展普适性、专项性政府绩效评估时，都没有注重公民个人作为政府绩效评估主体的制度建构，导致政府绩效评估并不能有效发挥政府的主动性、积极性和创造性。（二）政府绩效评估主体的属性1．权利性。这是政府绩效评估主体的基本特征。有没有组织和参与管理国家、社会公共事务的法定权利与职权，是能否成为政府绩效评估主体的前提条件和基础。这种法定权利一般都是由一个国家的宪法、组织法加以规定。2．制约性。绩效评估主体与政府部门之间存在着相互制约的关系。这种制约关系在政府部门内部表现为国家权力机关对其他一切政府部门的制约关系、上级部门对下级部门及其分支机构的制约关系、政府部门对其所属工作人员的制约关系。这是基于政治体制所导致的权力制约关系。在政府部门作为公共服务提供者时，政府部门与公众之间的关系表现为公共服务提供者与消费者、顾客之间的关系，公众对政府部门具有监督作用。3．多元性。当代市场经济主体的多元化、利益的多元性和决策的分散性，必然导致和决定了监督政府的主体多元性。这些监督主体包括国家权力机关、政党组织、上级行政机关、企业组织、事业组织、群团组织等社会组织和公众。需要指出的是，在西方国家由于它们的政治制度和政党制度所决定，政党政治组织不参与公共事务的具体管理，因而也就不是政府绩效评估的主体。但在社会主义国家，共产党是先进生产力的代表、先进文化的代表和广大人民根本利益的代表，人民对国家和社会实行管理的民主权利是通过共产党实现的，一切国家机关都在党的领导下开展工作。因此，政党政治组织构成了社会主义国家政府绩效评估的重要主体。政府绩效评估的主体问题是指由谁对政府部门绩效进行评估的问题，不同的评估主体对行政行为的影响是不同的。我国以往开展政府绩效评估的一种主要形式就是采用自上而下的评估方式，也就是说评估主体是上级政府部门或政府主管部门，评估主体过于单一。这种自上而下的评估虽然在一定程度上实现了工作引导和行政监督，但在实践过程中却导致了一些政府部门只惟上不惟下、“政绩”做给上级看、评估结果失真、评估不能达到预期的目的、不能有效地帮助政府提高绩效、损害了政府形象等不良结果。近年来，在建设服务型政府的口号声中，我国一些地方政府开展了万人评政府、“满意度评估”等以社会公众作为评估主体的政府绩效评估。这种评估方式体现了建设服务型政府的理念，公众是公共服务和公共产品的消费者，他们能看到政府工作最真实的一面。但是，这种评估方式也存在着一些缺陷，如公众缺乏必要的评估知识和经验，缺乏必要的采集政府绩效信息的渠道和能力，缺乏必要的法律知识、政策水平和公共责任意识；再加上政府行为标准规范、服务标准规范还不健全的情况下，这种以社会因此，单一的评估主体在政府绩效评估过程中都会导致种种弊端。因此，要综合各种利益相关者组成多元化的评估主体才能开展科学的政府绩效评估。每一类评估主体在价值观、利益取向以及每个人的知识经验都各不相同，这决定了任何一个特定的评估主体都有自身特定的评估角度，有着不可替代的作用；但同时各单一主体也有着难以克服的局限。因此，只有综合各种评估主体，通过各类评估主体评估意见的相互应证，才能达到获得基本真实的评估结果的目的，从而提高评估结果的精确度。为了尽量减少评估主体主观因素对评估结果的影响，提高评估结果的精确度，在选择政府绩效评估主体时，一方面要选择合理的评估主体，并使其保持适度的规模；另一方面也要尽可能地让评估主体在知识结构、专业结构、年龄结构和行业结构以及个人的综合素质等方面相互结合。因此，形成政府绩效评估主体的有关机制、规范评估主体的评估行为、增强评估主体的责任感和减小评估主体的随意性，也是强化和完善政府绩效评估主体制度的重要内容。由谁进行评估是影响政府绩效评估成败的重要因素，包括评估主体是如何产生的、评估主体如何开展评估、评估主体的权利与义务的具体内容、评估活动开展过程中的具体行为准则，以及违反准则应承担的责任等，都是与评估主体制度密切相关的。综上所述，实行评估主体多元化是保证绩效评估结果的更加真实与公正、保证绩效评估能更好地满足不同相关利益群体的需求、特别是弱势群体的需求的重要前提条件。评估主体多元化，使得政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对公众负责，形成公众监督和行政系统自身监督相结合的政府责任实现机制，构建绩效型、服务型和责任型政府。为此，就我国的实际情况而言，针对以往政府绩效评估主体缺乏多元化的客观现实，应当通过政府绩效评估立法，鼓励和推动多元化的政府绩效评估主体制度的构建，包括政府机关的自我评估、上级评估、政党组织的评估和权力机关的评估、专家评估、中介机构评估和公众评估等，逐步实现行政系统内部评估与外部评估结合、官方评估与民间评估并举的多种评估方式。通过立法来规范和指导公众参与政府评估，培育民间独立的“第三方”机构进行评估，包括独立的民意调查机构，专业中介机构和媒体，由不同利益群体组成的独立评估委员会等。目前，我国还没有专业化的政府绩效评估机构，仍需要将专业化中介机构的培育作为推进政府绩效评估措施一项重要内容来抓。二、国家权力机关在政府绩效评估中的作用（一）国家权力机关的性质国家权力机关是依据国家权力分工的原理，行使国家立法权的国家机关。立法是国家意志的表达，立法机关负责对国家重大事项进行决策和制定国家法律。在西方国家，国家权力机关称为国会或议会。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。（二）国家权力机关在政府绩效评估中的作用国家权力机关最主要的功能是立法和监督。政府绩效评估本身仍然是一种国家意志的表达方式。“国会是政府部门绩效评估最根本的听众”。“国会在绩效管理和绩效评估方面具有双重作用：一是通过行使政策和法律制定权，改善它的政策制定过程和纠正错误的决策；二是建立一种激励机制，以实现公共管理目标。”因此，国家权力机关在政府绩效评估中发挥着非常重要的作用。1．通过行使立法权，制定政府绩效评估的法律法规，使政府绩效评估有法可依。通过立法，使政府绩效目标、绩效标准、政府服务质量标准与行为规范，以及一些绩效管理措施用法律固定下来，取得一体遵行的法律效力。2．对政府绩效评估活动行使监督权，包括组织、召集和开展有各方面代表参加的、多种形式的听证会和讨论会，集思广益，听取各方面意见，开展积极有效、形式多样的绩效评估活动。同时，汇总各类评估主体的政府绩效评估意见和指导政府绩效评估活动的开展，从而促进和监督政府绩效评估活动的正常进行。3．通过对政府部门财政预算、决算和管理工作的审议监督，建立和推行以绩效为本的预算制度，使政府部门的财政拨款、财政支出和对财政的支配能力与其管理绩效相联系。绩效愈佳的政府部门，拨款就愈多。改变过去那种花得越多，得到越多的不合理状况