社会资本参与城市更新的困境与对策研究

社会资本参与城市更新的困境与对策研究摘要：城市更新是实现城市土地资源要素集约化利用、助力城市转换新旧动能高质量发展的路径之一，国家鼓励社会资本通过合法渠道合理途径促进城市优化资源配置能力，实现城市发展提质增效。但是社会资本参与城市更新存在细分市场跨度大、资源保障待健全、盈利模式待论证等实践性难题。本文对社会资本参与城市更新的问题进行分析，并提出了相应对策。关键词：城市更新；社会资本；困境与对策Abstract：Urbanrenewalisoneofthewaystorealizetheintensiveuseofurbanlandresourcesandhelpcitiestransformfromoldtonewgrowthdriversforhigh-qualitydevelopment.Thestateencouragessocialcapitaltopromotecities'abilitytooptimizeresourceallocationthroughlegalchannelsandreasonableways,soastoimprovethequalityandefficiencyofurbandevelopment.However,socialcapitalparticipationinurbanrenewalhasmanypracticalproblems,suchaslargemarketsegmentspan,resourcesecuritytobeimproved,andprofitmodeltobedemonstrated.Thispaperanalyzestheparticipationofsocialcapitalinurbanrenewal,andputsforwardthecorrespondingcountermeasures.KeyWords:Urbanrenewal;Socialcapital;Dilemmaandcountermeasures广义的城市更新，包含在城市这个地理属性概念内进行的一系列改造升级活动。狭义的城市更新是一种城市发展模式：一是基于城市可供出让土地资源日益稀缺，原有的土地财政模式难以支撑可持续发展；二是随着经济转型升级，亟需将低效土地资源生产要素盘活再利用；三是大拆大建摊大饼式的粗放式增长，割裂了城市历史文脉，引发了人情冷漠等“城市病”。2021年，国家《十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出，要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区等存量片区功能，顺应城市发展新理念新趋势，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。具体而言，就是通过“留、改、拆”并举，推进新型城市基础设施建设，实现产城融合、职住平衡、文化传承和协调发展。一、社会资本参与城市更新主要问题从既有新闻报道来看，作为城市开发主体的房地产开发商均对城市更新工作有巨大兴趣，但在具体实施层面，社会资本参与城市更新仍存在一些问题：一是内涵丰富，细分市场跨度大。根据改造力度和工作量大小，城市更新主要包含综合整治、改建加建、拆除重建即“留、改、拆”三大类[2]。其中，“综合整治类”主要聚焦于环境治理、管网等基础设施改造等内容，是在城市既有建筑空间基础上的微改造，如同“螺狮壳里做道场”，合同标的额不大，设计要求不低，又极具个性化，难以采用“集采”方式降本增效，主要隶属于配套设施建设和装饰装修类细分市场；“改建加建类”主要侧重于加装电梯改造、增设社区配套设施等内容，是对社区或建筑物的局部改建、功能置换、修缮翻新，涉及改变建筑主体结构和使用功能，技术支撑要求更高，覆盖居民众口难调，所需资金量不小，推进难度较大而盈利模式待论证，主要隶属于特种设备供给和社区运营专业细分市场；“拆除重建类”是在原有土地上对建筑物进行拆除重建，涉及用地指标调整和规划指标重设，是传统“招拍挂”一级土地市场的有益补充，丰富了土地获取路径，延伸了房地产行业的产业链条，但是涉及拆迁灭籍、规划指标调整、产业导入、运作模式涉地方政府隐形债务及资产评估等多学科内容，机会成本高、沟通成本高、涉及专业广、交易模式多，风控难度大，是房地产开发商关注的重点，但有实力的社会资本方供给不足。二是新兴领域，资源保障待健全。从政策支持力度来看，改建加建类涉及建筑物功能或结构变化，需重新履行结构安全、消防、环评等审批手续；拆除重建类涉及拆迁安置、灭籍收储、土地变性、规划指标调整等一级土地整理、土地重新划拨出让或收并购、产业导入及房地产开发等内容，产业链条长，目前还处于先行先试阶段，许多细致性地方政策还处于探索期，缺乏统一范式。从资金来源看，综合整治、改建加建和拆除重建类的一级土地整理阶段，居民自筹收款难度大，社会资本盈利模式待探索——资本金投入大、融资支持政策和渠道匮乏、资金试算平衡难通过，导致项目前期主要通过自有资金投入实现滚动，投入产出比低，社会资本参与动力不足，当前仍依托政府财政资金带动。从实施路径看，项目从立项到实施完毕，涉及法务、财务、规划、投资、设计、建筑、装修装饰等多学科领域，涉及自然资源局、规划局、税务局甚至人大等多个行政决策议事部门，是一个资源整合型的业务，相关专业化、复合型人才队伍仍待充实。三是典型项目少，盈利模式待论证。目前，城市更新典型案例主要聚焦于依托财政资金供给而形成的改造更新成果，例如上海市、广州、重庆、湖北等地的零星成功案例。作为被寄予“新旧动能转换”、“实现历史文脉延续”、“构建新型和谐社区”厚望的城市更新模式，仍需亟需提升项目自身造血能力，丰富资金来源，探索更多可落地的典型项目，在敢闯敢试中积累实践经验，打通堵点难点，实现项目自平衡，构建可持续、可复制、可推广的盈利模式。二、社会资本参与城市更新对策建议一是深研细分市场，建立多层次立体供给体系。强化顶层设计、建立政府引导机制。由政府相关行政部门牵头，拟定年度城市更新计划，协同行业协会，针对综合整治类、改建加建类、拆除重建类不同类别的细分市场，筛选具有履约实力的装修装饰、专业机构、开发商等领域典型企业，建立并完善相关专业政府采购清单，对纳入清单管理的公司，给予相关的资源倾斜和税收等政策支持。强化产学研互动，推进一体化运作机制。发挥社区网格化管理体察民情优势、高校专业技术优势和企业实施主体灵活性优势，通过大数据管理等现代化手段，以最小成本察民情解民忧，综合运用科研院所专业技术优势、学生群体创造力优势，有的放矢对拟改造社区进行个性化设计，调动全民参与积极性，通过社区互动打造“特色街区”，丰富微邻里内涵，同时引导社区居民在实践的过程中，增强体验感，营建和谐社区。二是加强政策支持，健全全方位资源保障机制。对于“微改造”类，综合运用财政资金引领，明确历史文化特色街区创建标准，将老旧小区外立面改造与树新风或广告宣传相结合、社区园林景观优化治理与产学研基地结合、基础管网设施提质升级与参与实施者署名权和业绩管理相结合、历史文物保护和改造升级相结合，强化品控管理，增强旅游观光等产业作用，活化利用空间使用功能，提升社会资本和社区管理互动兴趣，打造特色街区，实现微邻里打造规模化落地。对于“改建加建”类，强化消防、环评、维修基金及公积金提取与使用等方面的支持力度，鼓励有条件的小区调整社区配套型商住比指标，增加“社区医疗”、“社区养老”、“邻里托幼”、“体育设施”、“物业服务”等功能性产品或建筑空间改造，引入专业运营机构，盘活架空层等公摊面积，通过使用权与经营权剥离，依托15分钟社区生活圈，打造资产运营长效机制，赋能社会资本参与强度；同时，对于提供加装电梯改造等民生类改造的社会资本服务商，给予资质管理、税收优惠等方面的政策支持。对于“拆迁复建”类，在符合城市总体控规的前提下，结合高精特新产业导入强度，综合论证调整单个项目的规划指标和土地长周期产出效益——在土地变性、绿化率、容积率、商住比、建筑密度、配建比例等规划指标调整方面予以倾斜；降低土地出让金设置和缴纳期限门槛，通过设条件挂牌中明确资金投入强度和税收实现强度等长效指标进行宏观调控，积极探索共有产权等合作模式，建立地方政府和社会资本合作共赢的长效机制。三是打造标杆项目，实现经济社会效益双丰收。强化模式研究，打造标杆项目。社会资本参与城市更新，其实不是一个新的议题。例如，以上海天地、武汉天地为代表的“瑞安模式”，在深研老旧小区地理禀赋的基础上，通过保留城市原有老建筑外立面、依据现有古树生长状况就地进行个性化设计，尊重城市肌理，“修旧如旧”，不仅打造了地标型特色项目，社会资本也实现了住宅销售溢价、商业人流导入持续收益、活力社区建设和品牌美誉提升，政府不仅获取了标杆项目土地出让金短期收益，也通过写字楼、商业运营充实了长期规费来源，区域价值提升带动相邻地块出让收益，强化了土地利用效能，实现了多赢局面。通过更新改造，近年来，部分开发商将学校、产业园、街区商业、集中商业配套导入住宅社区，实现职住平衡、人流与产业互动，完善提升城市功能，打造活力城市，也都积累了较丰富的经验。在海外，鉴于土地私有制，可供成片开发用地极其稀缺，城市更新也早已被列为法律条款之一作为开发项目报规必须满足的前置条件，例如国内某知名开发商在悉尼核心地段获取的一个城市更新项目，拟建地标性超高层建筑，由于文化差异，对当地需要保持原建筑外立面完整的规划设计刚性管理要求理解不够透彻，导致项目推进进度不及预期。因此，保持城市历史文脉、尊重城市肌理的基础上实现土地资源要素使用价值提质增效已是世界共识，不仅是立足当下的城市更新实施路径研究需要，也是建设世界一流企业的内生要求，亟需加快推进模式研究和经验总结，在前期既有成果的基础上提炼总结行之有效的适应新形势要求的新模式、新方法。借旧瓶装新酒，实现城市内涵式增长。推进城市更新，核心是“新”。因此，需要将新科技革命的智能化、装配式、绿建双碳等新科技成果纳入城市更新标准和改造内容，赋能项目建设，在改造中强化适老、适儿化改造等全龄社区功能属性，注重坡道、盲道、消防转弯半径、轮椅转弯半径等人性关怀细节设置，通过满足“人”的需求，激发并盘活社区全龄人口红利，促进全龄段人口各尽所能，提升生产力、消费力，打造外向型经济，构建资源节约、环境友好、