公共管理学：理论、实践与方法 课件 第3章 公共管理的主体

公共管理学：理论、实践与方法新编21世纪公共管理系列教材公共管理学：理论、实践与方法汪大海主编刘金发、钟振明副主编第2篇公共管理的多元主体第3章

公共管理的主体公共管理主体的多元化特征政府的结构与职能社会自治组织概述123重点问题事业单位概述公共管理主体的结构453.1公共管理主体的多元化特征3.1.1公共管理主体的内涵政策过程阶段论视角试验区：侧重空间维度本书观点一种观点是制度和组织视角，即把公共管理主体限定为公共组织，包括政府组织与非政府组织两大类。组织视角的定义也存在从狭义到广义的范围差异。另一种观点是个体视角，即将公共管理主体理解为甚至等同于公共组织的组成人员。公共管理主体的内涵应该包括组织和个体两个层面。所谓公共管理主体，就是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品与公共服务的公共组织和个人。学界观点公共管理主体的含义公共管理主体的特征公共性开放性合作性层次性合法性主要特征3.1.2公共管理主体的多元化公共管理主体构成的多元化在我国，从组织层面而言，公共管理主体主要包括政府、社会自治组织和事业单位。社会自治组织具体包括各种职业自治组织、行业自治组织、学术自治组织、社区自治组织、综合自治组织。社会自治组织的含义试验区：侧重空间维度核心概念：公共能量场社会自治组织是指一定范围内的社会成员为维护和发展共同事业、共同利益和社会公共利益，自主自愿组成，实行自治自律，并对其成员提供一定的公共管理和公共服务，不以营利、政治及宗教为目的的社会组织。独立性普遍性开放性公共性公共管理主体行为的多元化公共管理主体的多元化不仅体现在主体构成的多元化，还体现在多重主体参与社会公共事务管理的过程。公共管理主体的多元化是公共管理的价值理念、公共管理的途径、公共管理的工具及技术与方法等方面的多元化，正是公共管理行为本身的多元化不断重塑与完善公共管理的主体结构。

1公共管理价值理念的多元化2公共管理途径的多元化3公共管理工具的多元化4公共管理技术与方法的多元化3.2政府3.2.1政府的结构政府一词，历来有广义和狭义两种理解。从广义上讲，政府包括掌握立法权的立法机关、掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。从狭义上讲，政府主要指国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构。宏观上对政府系统进行纵向分析，我国政府从中央到地方设有若干层级，结构呈金字塔型，一般可分为中央人民政府与地方人民政府。我国地方政府除特别行政区以外主要为三级，即省级、县级、乡级。我国政府的纵向结构（1）按照行政管理的职能和目标划分部门。（2）按照管理的环节划分部门。（3）按照服务的对象划分部门。（4）按照地区划分部门。我国政府的横向结构3.2.2政府的职能

1政府与市场的关系公平与效率的关系政府与社会的关系（1）强市场弱政府模式。（2）强市场强政府模式。（3）弱市场强政府模式。（4）弱市场弱政府模式。（1）效率优先论。（2）公平优先论。（3）效率与公平平衡论。（1）无政府主义。（2）国家主义。（3）自由主义。（4）马克思主义。1．提供政治秩序，促进民主发展。2．提供公共物品。3．进行宏观经济调控。4．保护共有资源和自然资源。5．保障和促进社会公共利益的公平分配。6．维护稳定的市场秩序。7．调节和解决社会冲突。政府的基本职能政府失灵（governmentfailure），是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。（1）公共管理职能不断得到强化。（2）公共管理职能的地方化，即地方政府在公共管理中发挥更大的作用。（3）政府职能的公共政策化与公共管理的社会化。（4）法制化、规范化与程序化。（5）科技化和信息化。新中国成立至今，我国政府经历了大大小小多次改革。随着改革开放的深入，经过九轮行政体制改革，我国政府职能转变取得了显著成就。服务型政府既是我国政府职能转变的方向，也是政府改革现实的目标选择。3.2.3政府失灵与职能转变政府失灵政府职能转变的特点

我国政府职能的转变3.3社会自治组织3.3.1职业自治组织政策过程阶段论视角试验区：侧重空间维度我国职业自治组织的发展现状职业自治自律。协调组织成员之间及与其他组织或个人之间的关系。提供执业指导。维护成员合法权益。一方面，政府应进一步健全法律法规体系，规范对职业自治组织的管理体制。另一方面，职业自治组织应继续规范其内部管理体制，建立科学有效的自律性运行机制。职业自治组织的主要功能职业自治组织的含义职业自治组织，是指由从事相同职业的社会成员组成的，实现职业自治自律、协调组织成员内部关系以及组织成员与外部个人或组织之关系的社会自治组织。3.3.2行业自治组织行业自治组织的含义行业自治组织，是指由从事同类生产、经营及服务的企业（包括个体工商户），或由从事同类公益活动的事业单位以及符合一定条件的个人组成的，以保护和增进全体成员之共同利益的社会自治组织。行业自治组织的主要功能试验区：侧重空间维度我国行业自治组织的发展现状（1）制定行规行约。（2）监督管理本组织成员。（3）服务组织成员。（4）承接政府转移职能，服务于政府。改革开放后，我国的行业自治组织逐渐兴起。改革开放以来尤其是党的十八大以后，党中央、国务院不断出台各种政策，积极推动以行业协会商会为主体的行业自治组织改革工作。3.3.3学术自治组织学术自治组织的含义学术自治组织，简称学术组织，是指由从事同类专业的具有一定学术水平的专家学者等专业人员以及有关团体组成的社会自治组织。（1）学术自治组织实行自治自律，主要体现在学术上的自治。（2）学术自治组织的服务功能。（3）协助政府参与社会公共事务的管理。学术自治组织的主要功能新中国成立后，1962年和1963年成立的12家全国性社团中，有8家属于学术性社团。十一届三中全会后，随着经济、政治、社会生活逐渐走上正轨，各种社团纷纷成立，学术自治组织也得到了迅速发展。我国学术自治组织的发展现状含义主要功能发展现状社区自治组织社区自治组织，简称社区组织，是指由一定区域（即社区）内的居民组成的社会自治组织。在我国，法定的社区自治组织仅包括城镇居民委员会和农村村民委员会。（1）自治职能。（2）协助职能。（3）监督职能。新中国成立初期，为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，群众自治性的居民组织——居民委员会成立。改革开放40多年来，我国政治经济体制发生了深刻的变化，社区自治组织建设取得了令人瞩目的成绩，在基层民主建设、社区服务、社区教育、社区治安等方面发挥了重要作用。3.3.4社区自治组织3.3.5综合自治组织政策过程阶段论视角试验区：侧重空间维度我国综合自治组织的发展现状自治自律服务承接政府职能的转移新中国成立后，在党和政府的领导下，我国综合自治组织取得了快速发展。随着改革开放的深入，尤其是社会主义市场经济体制的建立与不断完善，综合自治组织在社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的建设中作出了重要贡献，组织自身也得到了快速健康的发展。综合自治组织的主要功能综合自治组织的含义综合自治组织，是指由不同职业、行业或事业的组织和个人基于共同的需要、爱好、价值追求或信仰，为发展某一特定事业而自愿联合组成的社会自治组织。3.4.1事业单位概述

1事业单位的含义事业单位的分类事业单位的特征事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。根据不同标准，可以对事业单位进行不同的分类。传统的事业单位分类的方式主要有：按行业划分、按资金来源划分、按职能划分、按经济成分划分、按级别划分、按隶属关系划分等。（1）公益性。（2）服务性。（3）国有性。（4）独立性。3.4事业单位3.4.2事业单位的公共管理职能（1）规章制定职能，即经法律法规授权，制定本事业领域内的相关规章和其他规范性文件。（2）依职权的具体执法职能，即事业单位经法律法规授权或者行政机关委托，处理一些本事业领域内的具体行政行为。（3）依申请的处理行为。这类职能主要有许可、认证认可、办理登记、给付、纠纷调解或仲裁、确认等。3.4.3事业单位改革事业单位存在的问题：（1）政事不分，事业单位行政化；（2）管办一体，事业单位扩大化；（3）投资主体单一，事业单位非社会化；（4）财政负担严重，事业消费福利化；（5）多头管理，事业单位条块化。第一阶段（1979—1992年）是改革的初步探索阶段。

第二阶段（1992—2002年）是改革的逐步深入阶段。第三阶段（2002—2010年）是改革的重点推进阶段。第四阶段（2011年至今）是改革的全面深化阶段。事业单位改革的阶段3.5公共管理主体的结构3.5.1从线型结构向网络结构的转变

2社会治理主体结构由封闭走向开放。3社会治理主体结构从单一中心走向无中心化。4社会自治组织从依附走向平等与独立。5社会治理主体之间从消极的协作走向积极的信任与合作。6社会治理中的伦理关系结构化和制度化，形成一种权力关系、法律关系和伦理关系三位一体的立体结构。社会治理主体由一元走向多元，线型结构被扬弃和超越。1开放性3.5.2公共管理主体结构的特征灵活性合作性互动性互补性1．简述公共管理主体的含义及范围。2．如何理解社会自治组织？3．社会自治组织的范围如何界定，具体包括哪些组织？4．请谈谈对政府失灵的认识。5．政府的基本职能有哪些？复习思考题6．试举例分