《乌兰察布市马铃薯产业发展中的政府职能情况调研分析报告》18000字（论文）

第页共17页乌兰察布市马铃薯产业发展中的政府职能情况调研分析报告目录TOC\o"1-2"\h\u5390乌兰察布市马铃薯产业发展中的政府职能情况调研分析报告 1294001乌兰察布市马铃薯产业发展现状 1203631.1产业发展的现状 113222.1.1马铃薯种植现状 1141672.1.2马铃薯精深加工现状 2177022.1.3马铃薯仓储现状 357332.1.4马铃薯销售现状 3152482.2产业发展存在的不足 498662.2马铃薯科技创新环境 598862乌兰察布市马铃薯产业发展中政府职能体现 6128073.1宏观调控职能 6165913.2公共服务职能 8178202.1创新环境行为组织管理职能 1059403马铃薯产业发展中政府职能存在的问题及存在问题的原因 11266603.1推动马铃薯产业发展中政府行为存在的问题 1113087数据均来源：调查问卷 18112613.2马铃薯产业发展中政府职能存在问题的原因 18149514优化马铃薯产业发展中政府职能的对策建议 20206864.1推进政府职能转变 206644.2完善马铃薯产业发展的战略规划 2283004.2增强马铃薯产业发展的监督管理体制 22140224.3加强马铃薯产业发展的公共服务体制建设 23乌兰察布市马铃薯产业发展现状产业发展的现状2.1.1马铃薯种植现状如图1，乌兰察布市马铃薯的种植面积在2012-2016年间一直稳定在400万亩左右，播种面积约占全自治区的50%。从2017年种植面积开始下降，2018和2019年平均种植面积为225万亩，在自治区的占比中基本好维持原有水平。从图3可以看出，2016年前产量维持在300万吨左右，2017-2019年维持在250万吨左右。从旗县一级种植区域的分布来看，根据2018年统计数据显示，种植面积达到20万亩以上的旗县有四子王旗、察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗、丰镇市和察哈尔右翼前旗，其中察哈尔右翼和四子王旗的种植面积超过了40万亩。马铃薯种植面积较大的乡镇有四子王旗东八号乡、察哈尔右翼中旗铁沙盖镇、察哈尔右翼后旗乌兰哈达苏木、商都县小海子镇、兴和县大库联乡、化德县七号镇等。从种植马铃薯的产品类型方面来看，阴山北麓地区主要生产种薯和加工专用薯，而阴山南麓地区则重点发展优质鲜食薯，总体上乌兰察布市形成了种薯、商品薯、加工专用薯“三薯”协同并进的马铃薯发展局面。图1乌兰察布市马铃薯种植面积现状及其占全自治区的比例图2乌兰察布市马铃薯产量现状及其占全自治区的比例注：数据来源于历年的《内蒙古统计年鉴》和《乌兰察布市统计年鉴》2.1.2马铃薯精深加工现状乌兰察布市马铃薯精深加工已经初步形成了完整的产业链条。初级产品包括全粉、薯条、薯片、方便粉丝、马铃薯醋、薯纤维、薯蛋白等。据调查统计，目前乌兰察布市有重点马铃薯加工企业32家，有12家年加工能力超3000吨的加工企业，年鲜薯转化能力130万吨，年加工精淀粉23万吨、全粉2.75万吨、薯条7.5万吨，主食产品510吨，加工转化率达到26％[[]董利娟.浅谈乌兰察布市马铃薯加工产业及现状[J].现代农业,2016(01):66-67.][]董利娟.浅谈乌兰察布市马铃薯加工产业及现状[J].现代农业,2016(01):66-67.[]董岩.乌兰察布市马铃薯产业竞争力研究[D].内蒙古农业大学,20202.1.3马铃薯仓储现状乌兰察布市近十年来马铃薯鲜薯总产量在200-400万吨之间波动，马铃薯的收获期是1－2个月，从销售鲜薯方面来说短时期内销量有限，且城市化发展已经导致每个家庭鲜薯囤积量几乎可以忽略。必须通过仓储的方式由季节性销售变为全年销售，同时保障马铃薯精深加工行业的原料供应。目前乌兰察布市正在加快高标准智能仓储库的建设，2019年利用新增一般债券资金项目，支持新建5000吨以上高标准仓储库45.43万吨，2020年支持新建高标准智能仓储库44万吨，高标准智能仓储库储量达到154万吨。高标准智能气调库和恒温库的加快建设有效缓减了马铃薯的仓储压力，但是好不能完全满足鲜薯保鲜、筛选、清洗和包装以及后续精深加工等各个方面的高质量发展要求，仍然需要进一步完善[[]兰宁宁.乌兰察布市马铃薯产业发展政策研究[D].内蒙古农业大学,2016[]兰宁宁.乌兰察布市马铃薯产业发展政策研究[D].内蒙古农业大学,2016.2.1.4马铃薯销售现状在马铃薯的品质和产量保证之后，销路就是马铃薯创收的基本了。为拓宽马铃薯销售渠道，乌兰察布于2011年成立马铃薯电子交易中心，是内蒙古自治区唯一批准的马铃薯电子交易场所。从2010年开始，陆续举办乌兰察布马铃薯展洽会、中国马铃薯农场主大会、马铃薯产业大会等，为全国各地的特色优质农副产品生产及加工企业提供展示、宣传、推广、购销的平台。2018年与红领巾爱心助力团合作，举办马铃薯精准扶贫现场订购会，与参会企业签约订单，共销售马铃薯达22万吨。乌兰察布市先后采取“租赁承包”、“公司＋农场（合作社）＋农户”、“股份合作”等多种模式来促进马铃薯销售。通过与淘宝和京东等电商平台企业合作，来提升“中国薯都”马铃薯的品牌知名度。目前，乌兰察布市有乌兰土宝等８个马铃薯电商销售企业，引进和培育２~３家电商销售企业，推动马铃薯网上销售与门店销售融合发展。自从实施京蒙对口帮扶合作以来，乌兰察布市在北京建设以马铃薯为主的优质特色农产品专卖店８处，建设１处马铃薯全产业链展示体验店。拥有２个国家级马铃薯批发市场、20多个马铃薯营销协会，建成大型马铃薯交易市场10余处。2.2产业发展存在的不足2.2.1马铃薯良种繁育体系建设为了实现种薯脱毒、温网室快繁的规模化、工厂化生产的目标，乌兰察布市在马铃薯良繁体系建设上投入了大量的人力物力财力。2019年，新建马铃薯脱毒组培室6.3万m2，新建网室44万m2；2020年新建组培室2.1万m2，建成后组培室生产面积达到9.65万m2，2020年新建网室42万m2，面积达到248.8万m2。马铃薯良种繁育已形成从茎尖脱毒、组培快繁、温网室微型薯生产到原种繁育较为完整的体系[[]许健.乌兰察布市马铃薯产业集群发展研究[J].现代营销(下旬刊),2015(06):113-115.]。还建立了全国第一个脱毒种薯组培室、第一个马铃薯原种场。已经基本建立起脱毒马铃薯繁育体系，但是由于设备不齐，脱毒繁育方面的专家与科员人员不足，现有研究人员在技术运用上不太熟练与规范，出现繁育规模小的问题，并且在脱毒种薯病毒检测方面缺乏监管，对脱毒种薯的质量保障不是很完善。目前种子检验室及其[]许健.乌兰察布市马铃薯产业集群发展研究[J].现代营销(下旬刊),2015(06):113-115.2.2.1基础设施建设在马铃薯产业发展的进程中，基础设施的建设一直齐头并行，努力发展马铃薯规模化生产关键技术及其配套设施建设，其中主要包括平衡施肥技术、节水灌溉技术和高垄地膜覆盖栽培技术，配套设施则主要体现在机械化作业方面，但是随着马铃薯种植规模扩大，种植逐步走向区域化、规模化和标准化，使得对机械化发展水平有了更高的要求。但是目前乌兰察布市马铃薯的生产基础条件较为之后，马铃薯生产全程机械化还处于发展阶段，仍然需要进一步完善通过多年的实践发现，马铃薯垄作种植即可增加产量，又便于机械化操作。但是目前主要是合作社、企业等新型经营主体釆用了高垄栽培，零散农户对高垄栽培的技术掌握不到位，实施不积极，也影响全程机械化进程。乌兰察布市从2019年起乌兰察布市加大对高效节水设施农业和农机的补贴扶持力度。但是由于本身乌兰察布市的土壤肥力差，对施肥和浇灌农机的需求量大，目前的农机投入速度慢，滴灌设施不足，使得施肥水平低，灌溉条件差，农机和滴灌设施水平，无法很好地满足马铃薯高产对水肥的需求。近年来，乌兰察布市也通过进一步控肥增效、控药减害、控水降耗、控膜减污、轮作控病等方式，推进马铃薯绿色生产有一定成效，但是产业发展中由于基础设施投入不足，使得这些“控、降”措施的结果与理想结果还有一定差距。2.2马铃薯科技创新环境2017年乌兰察布市注册成立马铃薯研究中心，主要致力于对马铃薯新品种的培育、病虫害防治、高效节水栽培技术、仓储减损研究、主食化产品加工等科研攻关，这对乌兰察布市的马铃薯产业发展具有重大意义。随着多年的发展，乌兰察布市己经形成了从茎尖脱毒、组培快繁、温网室生产微型薯到原种繁育的一套良繁体系。乌兰察布市在重视脱毒种薯科研的同时，不断研发新的种薯品种、优化种植品种结构。但近几年，乌兰察布市主要栽种的马铃薯品种是“克新１号”，因为其薯形差和芽眼深等原因，导致其市场价格低、滞销概率大。同时乌兰察布市马铃薯的科研和技术相关部门建设不完善，使得在专用薯的研究方面起步晚发展滞后，投入力度偏低，种薯研究进度慢无法适应市场的变化与需求。而且当前企业与科研院所、生产基地合作少，企业参与马铃薯科研的积极性不高，既不经常与科研部门提供所需品种的要求，也很少参与马铃薯的相关活动，总是中什么就收什么，企业与科研部门和基地没有成为一体，各自忙各自地而不是联合成一个体系，把准市场方向，有针对性地进行生产加工，造成科研成本高还起不到太大的作用。乌兰察布市马铃薯产业发展中政府职能体现一直以来，乌兰察布市经济发展相对落后，农业发展也差强人意，政府为提升乌兰察布市农业水平，在农业产业化发展方面投入大量的人力、物力、财力，在农业产业发展政策制定、农业产业体制机制完善、农业人才培养、农业新技术投入、公共服务平台的搭建以及农业基础设施的建设等多方面都做了许多工作。同时随着国家对农业产业发展的重视以及乡村振兴战略的提出，为乌兰察布农业产业发展提供了更多的机遇。2019年2月，李克强总理在乌兰察布市考察时做出了“土豆主粮化很有前途，要结合我国‘镰刀弯’地区调减玉米面积，研究支持农民扩大品质好、有优势的土豆种植，发展成为大产业，助力脱贫攻坚”的指示。当前，乌兰察布市政府以提高马铃薯质量和产量、延伸马铃薯产业链，促进农民增收为目标，以提高良种繁育能力，提升马铃薯加工转化率为方式，强化基地建设、完善良繁体系建设、打造优质品种、提升仓储能力、发展精深加工，强力推进马铃薯产业转型升级，产业优势进一步凸显。3.1宏观调控职能3.1.1制定科学地产业政策区域的资源优势和区位优势是地方政府发挥自身职能，制定产业发展政策的重要考量标准，依据不同地区的资源配置以及自然条件不同，地方政府制定符合区域经济发展的相关产业政策与规划相关产业发展方向。农业产业的发展与其他产业发展相比来说是属于一个周期较长的工程，因此地方产业规划在实际中往往不太被政府重视。相比于传统农业产业，特色农业产业的发展，不仅能够形成从农产品种植、生产、加工、销售的全过程有完整的产业链，更能够在此基础上针对市场需求发展更为完善的配套产业，更加能够有效地拉动区域经济。对于地方政府来说，发展特色农业产业的关键是制定科学合理的产业规划。对于马铃薯产业来说更是这样的，马铃薯产业作为乌兰察布市的主导产业，在相关产业政策制定上，地方政府与市场需求紧密联系，灵敏感知市场对马铃薯的供需变化，制定针对性强的引导政策，以促进马铃薯产业的稳固发展。近年来，乌兰察布市政府农业产业发展方面出台了一系列的政策和法规集群发展，并且针对地区支柱产业——马铃薯产业也出台了一系列具体的政策措施，积极推进马铃薯产业发展。首先，2019年乌兰察布市政府鼓励农业产业发展，支持发展农业产业，推进乌兰察布市农业产业高质量发展，出台了《农业产业高质量发展的三年行动方案》，具体措施包括：推进土地流转机制，建设高标准农产品生产基地；提高农业产业组织化程度，形成产业链规模化生产方式；加快品牌战略规划，以马铃薯、莜麦产业为核心品牌，将本市更多的农产品品牌打响；提升农业产业方面的技术，以科技服务农业产业发展；做实监督管理，强化农产品质量监督体制；加强政策引导，营造优良的农业产业发展环境；增加投入，扶持农业产业发展；切实改进政府的管理与服务体系。其次，在马铃薯产业发展方面政府出台了《关于促进马铃薯产业高质量发展的实施意见》以及《乌兰察布市马铃薯产业发展实施方案》推进乌兰察布市马铃薯产业从种植向加工转变，从农业向农业全产业链转变，鼓励地区支柱农业产业向更高标准发展。在马铃薯产业发展的具体方面，为持续优化马铃薯种植环境地方政府有针对性地提出《乌兰察布市农用地膜污染防治条例》，为加快推进乌兰察布市高效节水灌溉事业发展，解决结合乌兰察布市农业水粗放的现状出台了《乌兰察布市关于加快推进高效节水灌溉发展的实施意见》。马铃薯是很好的旱作作物，非常适合乌兰察布市的环境，因此，地方政府提出建设一批旱作马铃薯示范和生产基地，把乌兰察布市旱作马铃薯打造成全区、全国现代马铃薯的旱作有机重要品牌和发展典范。同时为加快园区发展，鼓励大企业、大集团、大专院校、科研院所参与园区开发建设，出台了《内蒙古乌兰察布国家农业科技园区招商引资实施方案》，吸引企业来投资。最后，土地是马铃薯产业发展的基础与保障，近年来诠释土地流转情况不理想，对马铃薯产业发展造成了一定影响，基于此，地方政府为了加快促进土地流转，为农业产业发展打实基础，出台了《农村牧区产权流转交易市场建设的实施意见》支持通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款。3.1.2出台有力地金融保障政策资金的大力投入对于马铃薯产业来说是最直接且根本的支持，2020年继续提出《关于做好现代种业发展金融服务的指导意见》，支持农业产业化龙头企业发展，支持在科技创新方面具有一定能力的企业带动种业进步，同时对附加值高，在技术和市场上发展的比较成熟的项目或企业给与支持。2020年乌兰察布市政府服务于马铃薯产业发展，解决马铃薯产业信贷资金问题，出台《乌兰察布市马铃薯信用保证基金管理办法》，当前乌兰察市时马铃薯产业是处于产业链条已经形成，但是产业链不够扎实，马铃薯质量还有带提高，品种也比较单一，因此，地方政府出台金融支持政策，加大投入力度，解决产业发展资金问题，推进马铃薯产业向更高水平进步。发展物流是马铃薯产业长远发展的助力器，方便、健全、快捷的物流运输能够助推乌兰察布市的马铃薯产业对外发展，地方政府在物流方面提供多项专项资金支持物流园区的建设和物流设备的购买。3.1.3出台全面地产业补贴政策其次，产业补贴政策。2020年乌兰察布市继续出台《马铃薯脱毒种薯补贴实施方案》、《马铃薯加工专用薯补贴实施方案》以及《马铃薯良繁体系和仓储库建设实施方案》联合方案，助推马铃薯产业高质量发展。地方政府通过补贴政策鼓励马铃薯种植大户和经营主体，积极种植脱毒种薯和尝试种植新品种，一是为提高脱毒种薯的使用率和新品种的种植率，二是更加快速有效地提升马铃薯的质量以及产出率，促进马铃薯产业稳步发展和农民收益有大幅度提升。也能够为打造马铃薯品牌以及马铃薯种植推广基地打下基础。2020年同时出台了《乌兰察布市有机旱作农业补贴实施方案》通过创建有机旱作农业示范区，为乌兰察布市今后大规模发展有机旱作农业起到积极的示范带动作用。3.2公共服务职能乌兰察布市政府集中力量在马铃薯产业方面开展种业攻关，提高公共服务能力。政府加强基础设施建设，补齐农业产业短板，落实严格的耕地保护制度，加快马铃薯基地建设、加大马铃薯品牌培育以及保鲜冷链物流设施建设力度。3.2.1注重建设马铃薯基地乌兰察布市重点依托有规模、有经验的企业和合作社，集中打造10个300亩以上旱作马铃薯核心示范区，通过示范建成综合效益显著、可持续发展能力强的农业经营体制机制创新试验区、农业主导产业集聚区、农业新品种新技术新成果推广示范区。在打造重点示范区的基础上，地方政府还鼓励引导农民加大土地流转力度，通过土地入股、兴办集体农场等方式发展规模种植，以新型农业经营主体和大户为依托，建设马铃薯良种繁育基地以及马铃薯高质高效以淀粉加工为主的种植基地，基地重点推广一批抗旱性强、淀粉含量高的新品种。3.2.2扶持完善物流基地物流是农业产业发展中十分关键的环节，而对于在全国乃至其他国家都有交易往来的乌兰察布市马铃薯产业来说更是必不可少的。从2016开始，乌兰察布市依靠自身交通优势，依托中欧班列，引进国内大型物流企业，加快北方陆港国际物流中心、七苏木国际物流园等物流园区建设，建设包括仓储加工、物流配送、信息服务、综合配套为一体的集散区，2018年乌兰察布市着力壮大专业物流市场，尤其是针对像马铃薯这样主导产业的物流市场，完善与马铃薯相关了保鲜冷链物流设施和物流配送体系。以此同时2019-2020年乌兰察布市政府加大了高标准仓储库建设支持力度，主旨是在低耗能的情况下，力求保障马铃薯的新鲜，延长马铃薯的销售期，保证销售质量。并且出台了《乌兰察布市快递物流体系建设专项资金使用管理办法》，降低物流成本，助力农牧民增收，解决物流输出和输入的“最后一公里”瓶颈问题。3.2.3推广宣传马铃薯品牌地方政府出台《乌兰察布市“十三五”品牌发展规划》，以品牌提升农业产业的附加值，以品牌建设促进农业经济发展方式的转变，提升产业竞争力和产品竞争力。地方政府提出大力发展绿色农畜产品加工业，依托资源优势和龙头企业，打造品牌集群，提升农畜产品精深加工水平。积极培育马铃薯，保持薯业领先地位。一方面，地方政府委托北京福来品牌运营公司编制《乌兰察布马铃薯区域公用品牌顶层设计》规划，设计了乌兰察布马铃薯区域公用品牌标识（LOGO）、品牌口令、品牌图腾品牌包装等，对品牌推广进行详细策划，推动了乌兰察布马铃薯区域公用品牌发展。另一方面，乌兰察布市积极承办重要会议，成功举办了线上第十一届中国国际马铃薯薯业博览会,进一步提升了“中国薯都·乌兰察布马铃薯”品牌影响力。2017年“乌兰察布马铃薯”就荣获中国百强农产品区域公用品牌。目前，全市累计认证“三品一标”产品305个。创新环境行为组织管理职能 引导产业创新发展首先，引进新品种。2017年乌兰察布市成立了马铃薯首席专家工作站以来，共引进金黎平首席家系材料7万余份，引进高代品系120份，2020年地方政府推动全市5个示范旗（县）进行小面积示范。并且地方政府着力推进集成旱作技术，提高产出效能。推广脱毒种薯，改变旱作马铃薯自留种和相互换种的种植习惯，有效提高鲜薯的品质和产量，提升生产过程中的抗逆性。推广小整薯播种，小整薯播种可以有效降低种薯在发芽期对水分的要求，确保苗齐苗壮，减少病害传播，提高鲜薯品质。推广起垄覆膜技术，重点在后山集中连片，便于机械化操作的地块推广起垄覆膜种植模式，改变裸地平作习惯。大力支持机械化作业，深耕深松是提高田间土壤持水量、降低水分蒸发的有效途径，机械化作业可确保播种整齐度，便于田间管理统防统治，可有效降低鲜薯的机械伤，进而提高鲜薯商品率。其次，鼓励企业创新。鼓励种薯企业和有种薯生产资质的合作社等种薯机构，要充分发挥马铃薯良繁体系建设规模优势，积极培育适宜该市种植的具有自主知识产权的马铃薯新品种，并且市政府提出对于在自治区范围内推广新品种达到一定规模的，直接给予现金奖励。目前，乌兰察布市马铃薯种薯企业在市政府的扶持下积极开展新品种的研发选育工作，“后旗红”马铃薯被认定为5A国际品牌，内蒙古中加公司选育的中加1号、中加2号已大面积推广应用，研发的新品种中加4、中加16、中加28、中加33已申请植物新品种保护并在登记中。希森公司研发并登记的新品种有希森3号、希森5号、希森6号、希森7号、希森8号；民丰公司民丰红已大面积推广应用，研发新品种民丰12号、民丰18号、民丰优选准备申请品种登记。培育多元经济主体首先，地方政府支持引进高技能尖端人才充实农技队伍，以及选派专业技术人员有针对性地开展培训宣讲活动，把技术培训作为提升马铃薯品牌建设的重要环节，重点开展马铃薯栽培技术、贮藏技术、脱毒种薯扩繁应用技术和病虫害防控技术培训，培养马铃薯产业发展方面的专业技术人才以及管理人才。其次，地方政府一方面积极引进托底消费加工企业，继续加大引进与基地联系紧密、带动能力强、具有托底消费实力的加工等龙头企业。近年来，已先后引进23家马铃薯加工型企业，规模以上深加工企业3家，另一方面地方政府鼓励龙头企业在集中连片的旱作马铃薯种植特色产区，兴建加工企业，积极引进设备、改进工艺、招引人才，提升自身实力同时提高产品的科技含量。当前，乌兰察布市政府引进华颂、民丰、中加、蓝威斯顿、希森、凯达等一批国家级的龙头企业，带动马铃薯产业发展以及技术的提高。最后，地方政府在马铃薯产业发展的技术、种植、加工、销售的环节都组织了农民专业合作社，在企业与农民中间起到桥梁作用的同时为马铃薯的生产、加工、储藏、销售等过程提供科学指导、信息传达等服务。3.1.3协调相关部门联动马铃薯产业发展是需要多部门共同协作与配合，近年来，随着乌兰察布市马铃薯产业发展进程的不断向前推进，每年全市都会召开关于马铃薯产业发展的工作会议，主要是部署马铃薯产业发展的方向与要求，但工作会议中除了着重规划与部署工作任务，还要重点强调马铃薯产业发展过程中部门协调的相关事务，明确指出马铃薯产业高质量发是与全市特色农业产业发展、农业经济提升以及农民增收密切相关的大事情，需要高度重视，要求各相关部门注重部门的协同工作，准确落实各项协同机制的内容，不断加固推进马铃薯产业高质量发展的强大合作力，进一步推进乌兰察布市马铃薯产业发展取得新成果。马铃薯产业发展工作会议制度主要是通过强调部门协同对于推进马铃薯产业发展的重要性与必要性，从思想层面上深化各部门的重视程度，同时结合每年的工作重点，明确相关部门在协同推进重点工作中的职责。马铃薯产业发展中政府职能存在的问题及存在问题的原因推动马铃薯产业发展中政府行为存在的问题政府职能的越位、错位、缺位首先，政府职能越位。政府职能越位是指政府在市场活动中其职能是起着调节市场、弥补市场失灵的作用，但是在很多情况下，政府总是超出其管辖范围、程度，同时也超出了市场自身机制顺畅运行的边界，造成过度干预市场运行的局面。简单来说就是政府行为超出其职责范围，管了本不该管或是不能管的事情。乌兰察布市马铃薯产业发展中的政府职能存在一定的越位。随着我国社会主义市场经济体制的不断向前发展，乌兰察布市马铃薯产业发展也在以市场为导向，高质量发展。地方政府在马铃薯产业发展中起到的作用就是提供高质量的公共服务，为马铃薯产业发展创造良好的市场环境，同时也为马铃薯产业发展起着宏观调控和引导带领的作用。但是乌兰察布市在推进马铃薯产业发展过程中，为了推动当地农业经济快速发展，以及为了在短期内看到效果，在产业发展过程中过度地干预市场，存在角色定位不清和职能转变不到位的缺陷，出现政府越位的现象。例如，乌兰察布市每年都会举办马铃薯博览会等活动，由于马铃薯协会以及中介组织的不健全，每届博览会从人员分配、工作准备到资金筹集等环节都是政府包办，协会或是中介组织只是协助而已，虽然在政府的主导下，每年的马铃薯博览会都很成功，但是这样保姆式的行政行为，从长远来看，是不利于马铃薯协会以及中介组织的成长的，也不利于激发中介组织的治理积极性。其次，政府职能错位。政府职能错位是指，政府在职能履行中偏离自身原本职责，偏离自身管辖范围，错误的进入其他运行轨道中。例如，乌兰察布市马铃薯产业发展过程，企业是产业发展的主要动力，当企业与农民出现冲突与矛盾时，政府总是为了政绩以及企业税收的问题，选择与企业站在一起，将农民的利益放在次之的位置，这时政府行为错位，将自己定位在与企业是“一对”的角色中，而不是以农民的利益为核心，做农民利益的维护者或是一个协调者，调节农民与企业的利益。新公共管理理论提出，政府应该成为“掌舵者”，而不是“划桨者”，其本质就是政府要简政放权，成为服务型政府，而不是全能型政府。战略层次上的管理与布局才是政府应该关注的事情，政府的重心任务是制定政策、筹划发展战略，而具体的执行与实施，则要让市场来决定。马铃薯生产和其产业发展所涉及的服务内容，不是全部由政府包办，而应该是政府引导，由市场化服务组织来执行与提供。最后，政府职能缺位。政府职能缺位是指，政府在处理具体行政事务工作中，由于缺少相关的调控、合作的权利，政府单个行政管理部门在一些重要方案的决策与实施上不能直接决定，需要多层级、多部门的意见。乌兰察布市政府对马铃薯产业发展的缺位，主要表现在相关部门由于职能权利的缺失，而造成的管理缺位。马铃薯产业发展中，农业部门的职责是引导马铃薯种植以及发展壮大、管理马铃薯生产加工，但农业部门的权利分配，相较于其他相关部门明显处于劣势，农业部门的职能权利和资源分配的权利明显匮乏。例如，农业的财政支出、价格定位、融资导向、补贴项目等主要权限不属于农业部门的职权范围；马铃薯的储备、质量安全、市场管理主要权限不在农业部门；资源分配、商标认定、经营许可等也不在农业部门，农业部门在工作中涉及相关问题时，需与各相关部门协同进行管理，不能在其中其决定性作用。虽然这样的行政方式，各相关部门相互制约、权责分明，使得环境更加公平，但是这些部门之间由于职权的不完善也会出现相互推脱，不负责，各部门职能错位。通过问卷调查发现，有207份关于农民的有效问卷中有145位农民占总比重的70.0%认为政府的职能应该更多的体现在服务上，20.3%的农民认为在产业发展中政府应该扮演的是参与者的角色，只有2.4%的农民认为政府是控制者，实际调查说明，在人们的心中更期望在产业发展中政府能起带领、协助的作用。图5农民对政府职能的定位数据来源：调查问卷规划缺乏整体性政府规划农业产业发展是一个完整的体系。农业产业发展中政府对其的规划本身要具有整体性与全局性。缺乏整体性的地方政府规划会使得已形成的市场结构受到破坏，增加产业发展的成本与风险。政府整体性规划是指政府因地制宜地从规划产业发展区域、市场营销、扶持政策、基础设施建设、龙头且带动等多层次、多角度、全方位地制定规划方案，形成布局合理、结构紧凑的多元的产业经营框架。对于乌兰察布市马铃薯产业发展来说，政府缺乏整体规划主要表现在以下3个方面：首先，从政府对马铃薯产业发展的整体规划来看，乌兰察布市对马铃薯产业提出的发展规划基本都是目标性的计划，缺少详细的具体实施规划。同时政府规划产业发展进程时忽视了产业自身的发展规律。比如马铃薯本身会因生长期不同，分成早熟品种、中熟品种、晚熟品种，需要产业发展时需要考虑其生长时段并且对于产业发展本身也是具有发展规律的，对于农业产业发展来说，其发展周期较长，如果过多追求价格高涨就多种植，价格降就少种植的这种短期收益行为，就会对农业产业发展造成影响。其次，从马铃薯产业发展的内部来看，其一，在马铃薯种植过程中，政府对种植的规模化程度以及针对不同地域中的不同土壤种植哪些种类的马铃薯没有系统性的规划与布局；其二，在马铃薯储藏中，政府对于马铃薯储藏库建多少个和主要应该建在哪里没有完善的规划，目前主要是在数量上进行大量的扩充。其三，在马铃薯精深加工中，政府对于马铃薯精深加工的产品种类没有系统性规划。目前，乌兰察布市马铃薯精深出的产品包括全粉、薯条、薯片、方便粉丝、马铃薯醋、薯纤维、薯蛋白等，产品种类虽多，但没有形成具有绝对竞争优势的产品。例如，马铃薯醋，这样类型的精深加工产品，短时期内在市场中缺乏竞争力，难以从目前已经形成的稳定的市场格局中分得份额，政府应着力规划扶持和开发具有区域特色的马铃薯精深加工产品，例如：马铃薯酸奶饼。而对于像鲜薯、薯条、薯片这样用量大，市场占有率高的产品，地方政府要规划提高其质量标准，争夺更大的市场份额。最后，从旗（县）之间马铃薯产业发展来看，全市有10个旗（县）种植马铃薯，但各旗（县）基本是各自发展各自的，有品种重复种植的情况，地方政府对于各旗（县）的马铃薯种植缺乏系统规划。并且近年来，由于马铃薯产业已成为乌兰察布市主要发展的农业产业，全市在积极引进马铃薯加工生产企业，但地方政府对于生产加工企业在旗（县）中的分布上缺少系统规划，使得企业分布分散，增加了马铃薯产业集群形成的难度。因此，目前乌兰察布市马铃薯产业处于一种产业规模大但市场竞争力弱的现实问题。监管缺乏系统性马铃薯产业发展是一个系统的管理过程，单一的分块式管理方式不适用产业发展的全方位调度与整合。肥料、种子、农药由工商部门管理，生产加工由农业部门管理，这样条块分割的管理方式看似是做到了分工明确、责任到位，但很容易就出现部门之间推诿扯皮、应付了事，最后事情拖着一直得不到解决。同时，随着互联网与大数据的发展，完全可以使用大数据来精准把握马铃薯产业发展情况和马铃薯质量情况，但有些部门还是用一些老旧办法，做着糊弄了事的监管工作，使得监管效果不好。地方政府对马铃薯产业的监督管理是马铃薯产业持续、有效发展的基础与前提。当前，乌兰察布市政府在马铃薯产业的市场以及生产加工过程监督方面管理不足，制约了乌兰察布市马铃薯产业发展。首先，政府缺乏对马铃薯产业市场的监督管理。随着马铃薯产业的发展壮大，越来越多的社会资本进入马铃薯产业当中，在大环境是政府主导市场的情形中，政府过多地用行政手段来进行调控，从项目审批、土地审批、资金注入各环节“一杆子插到底”式的管理手段。在此行为方面地方政府缺乏相关的监管机制去约束。并且在实际中，政府总是愿意将扶持政策倾向于国有企业以及龙头企业，对中小企业的扶持力度远远低于国有企业和龙头企业，现实这样相对不太公平的发展市场，对中小企业进入马铃薯市场的积极性以及对马铃薯产业的市场活力都造成一定的影响。其次，地方政府对马铃薯的生产加工过程缺乏监管。马铃薯的整体生产加工是一个包括多个环节的产业链条，在这其中的需要的监管部门较多，但监管部门之间存在有些环节存在责任不明，监管不严，这造成了越来越多地零散种植户，将自己不符合标准的产品混杂在符合标准的产品中，对马铃薯的品质造成影响后，制约了马铃薯品牌的打造。公共服务投入不足一是，基础设施建设落后。基础设施建设是马铃薯产业向强、向高发展的有力支撑，乌兰察布市是欠发达地区，全市各项基础设施建设较为落后，尤其是马铃薯机械化生产水平较为落后。在马铃薯生产过程中，收马铃薯是劳动力需求量最大的环节，马铃薯本身收获期限短，劳动力紧缺时，常会因为收获不及时，出现马铃薯烂在地里的问题，因此，马铃薯联合收获机的投入是马铃薯生产机械化的基础方式。当前，乌兰察布市马铃薯生产全程机械化还处于发展阶段，逐步在改善半机械作业的方式，马铃薯专业化基地的收获机大多是从国外引入的，机械化水平较低，随着市场对马铃薯的需求不断加大，乌兰察布市马铃薯种植规模也会不断加大，对机械化水平的要求也会不断加大，政府需要尽快完成马铃薯生产全过程机械化作业。并且目前乌兰察布市马铃薯浇灌多以漫灌方式，乌兰察布市常年干旱少雨，节水十分重要，漫灌既浪费水资源又对影响马铃薯的生长，目前乌兰察布市已经推广了膜下滴灌方式，但因为起步较晚在加上投入慢，使得覆盖率较低。另外，物流设施的完备在马铃薯产业的发展中也是十分重要的。但是，目前乌兰察布市的物流园区主要集中在集宁区，而在马铃薯种植量大的旗（县），如察哈尔右翼后旗、四子王旗等地没有设施完备的物流园区，这使得马铃薯产业向外省以及国外的销售成本增加了很多。这也是马铃薯产品大部分销售在省内的一个原因。二是，土地流转措施不到位。土地是马铃薯产业发展的根本保障，伴随马铃薯产业的逐年快速发展，对土地的需求也越来越大，当土地需求量增加后，土地流转的价格也在升高，但是由于政府在土地流转上的相关措施落实不到位，导致土地流转市场不完善，土地配套的法律法规不成熟，使得承租方有失信与农民的机会，农民对土地流转失去信心后，不愿流转土地，对马铃薯产业的整体发展造成一定影响。通过问卷调查了解到，有135位农民了解一点关于土地流转的政策，占总重的65.2%，有12.1%的农民对土地政策完全不了解（见图6）并且通过问卷了解到，农民们对土地政策的了解渠道大部分是村干部告诉的占比为61.8%，25.6%的农民是听村里其他人说，只有约9.2%的农民会自己上网查（见图7）。有105位约占50.7%的农民之所以流转土地是因为看到大家都流转了就也跟着流转，只有20人约占9.7%的农民觉得土地流转的政策好而进行土地流转（见图8）。在土地流转中有92.8%的农民签订了合同，7.2%的农民没有签订合同；约60.4%的农民经常不能按时拿到过租金，25.1%的总能按时拿到租金，8.7%的农民有时能按时拿到过，约5.8%的农民总是不能按时拿到租金（见图9）。依据调查数据的交叉分析可知，“了解一点土地流转政策”的是“通过村干部了解的”，“进行土地流转”的是因为“随大流”，并且农民经常不能按时拿到租金，承租方的失信行为，也打击了农民流转土地的信心，在这样的背景下进行的土地流转效果肯定差强人意以及会伤害农民的利益。图6农民对土地政策的了解程度图7农民获取土地流转政策的渠道图8农民土地流转的态度图9农民按时拿到土地流转金的占比数据均来源：调查问卷三是，农业人才培养力度不够。通过对马铃薯产业发展中的技术人才现状来看，发现农业人才培养过程中受多种因素影响。其一，农业人才自身的基本素质如年龄大小、学历高低等对人才的培养模式具有选择性；农业人才培养政策扶持以及当地政府在农业人才培养方面的规划对农业技术的传授具有引导作用；农业人才的培训方式直接影响培训的效果；农业人才的管理方式直接影响人才对农业技术吸收的效果与吸收技术后对其的实践运用。当前，虽然每年政府都会对种植户进行多次培训，但是培训内容杂而陈旧，也不精准，种植户对内容的吸收度低，对马铃薯产业发展没有起到明显作用。因此，马铃薯产业发展中当地政府在对人才的培养中缺乏具有针对性的人才培养模式以及人才管理模式。马铃薯产业发展中政府职能存在问题的原因体制考核压力与利益导向驱动地方政府接受到上级政府的激励，努力完成任务提高政绩，这样的激励促使了地方政府的短期行为，让地方政府在马铃薯产业发展中“无处不在”地管理与督促，导致地方政府行为越位的同时也导致地方政府忽视马铃薯产业发展规律以及市场规律，一味地追求效益。政府推进农业产业发展，其中一个原因是要完成上一级政府的考核指标，使得地方政府忽视本地马铃薯产业发展情况和产业的特点，越位过度干预产业发展进程，盲目引入龙头企业、强制规划产业基地，这也是马铃薯产业发展中存土地流转困难的原因。体制考核压力也会导致地方政府行为错位，出于自身利益的考虑，政府会选择性地偏向对自己有益的一方合作，例如，政府为了自身利益选择偏向涉农企业的利益而忽视农民利益。产业管理理念陈旧与管理人才不足从当前乌兰察布市马铃薯产业发展中的政府规划缺乏整体性的问题来看，政府的管理理念很重要，政府的管理理念是政府行为的指南针，是行政机关管理公共事务的指导方针。但地方政府干部眼界不够开阔，思想不够超前，管理理念相对更新也比较慢，所以就当前乌兰察布市政府在马铃薯产业的规划布局来看，究其本质原因是管理理念相对陈旧致使的问题。产业管理理念相对陈旧指的是，政府在进行管理过程中所遵循的指导思想并没有与现代日新月异的发展步调协同，从而使得政策制定或方案实施过程中落实的效果与预期的效果存在差距。乌兰察布市每年都会制定《乌兰察布市马铃薯产业发展实施方案》来对全市马铃薯产业发展进行科学规划与整体推进，但从实际效果来看进行的不是很完整，制定的科学与先进程度大于制度落实的到位程度，这样的差距说明当前社会经济发展背景下形成的新的管理理念并没有充分被管理者吸收，针对这样的情况，有理由相信是因为管理理念的相对陈旧，因此，管理理念对政府在马铃薯产业发展中的规划造成一定影响。监管部门职能交叉重叠首先，马铃薯从种植、加工、仓储、销售是一个整体过程，但却是根据时间、季节的不同而分段进行，这确实给监管部门的监管造成了一定的不便，要求监管部门之间统一目标任务，相互协作，分清马铃薯种植、加工、仓储、销售的不同时间点，来对马铃薯整个过程进行监管。但实际中的监管制度没有随着产业的发展而创新，因此，当前地方政府的监管能力无法与产业发展相适应。其次，在马铃薯产业化发展的过程中涉及的行业部分多且行业跨度大，在不同行业、不同环节中都需要监管部门进行监管和协调。在马铃薯长期发展的过程中，乌兰察布市的监管部门由于部门权力受到上级监管部门和市级政府的双重管辖，使得监管部门不能作为独立的第三部门处理相关事务，进行沟通协调，在政府制定政策和执行政策的过程中，部分资源和权力的分配使用会受到管辖主体的限制和制约，除此之外，部门之间由于专业性的问题，使得一些重要政策的执行和监管需要大量的沟通协调，例如马铃薯产业发展中相关的补贴政策、信贷投资政策的执行过程，监管部门对于这个政策制定的背景、缘由、受众群体等可能需要做大量的功课和沟通，这样一来，监管马铃薯产业化环节的部门人员多，就会造成职能重叠，职能界定不清，政府效率低，政出多门、资源浪费现象。公共服务体制建设不完善农业产业发展中公共服务的主要供给者是地方政府，因为其他组织没有参与公共服务供给的积极性，导致地方政府在公共服务提供中处于垄断地位。长久以来，由于地方政府是农业产业发展中的经济资源与社会资源的主要支配者，使得乌兰察布市农业产业发展的公共服务供给体系单一。在公共服务的供给中，需要政府、企业、合作社一同配合，共同协作，以维护人民的利益为主线来提供公共服务。而在这样多元化的公共服务供给体系中，政府需要发挥其领导作用，协调好各主体之间的关系，整合各主体间的资源，合理配置资源。政府提供公共服务时，政府通过制定方案，出台政策来整体把控公共服务供给，同时也需要非政府组织以及企业共同合作提供公共服务。当前，乌兰察布市农业产业发展中的公共主要是有地方政府提供，非政府组织的公共服务供给热情一般，主要是因为，地方政府忽视了社会资本的重要性，一直不断地加大对农业产业公共服务建设的投入，将民间资本与社会资本排挤在外，为了农业产业的长久健康发展，政府应该主导建立起多元的公共服务供给主体，发挥市场经济的作用，为农业产业发展提供公共服务。优化马铃薯产业发展中政府职能的对策建议5.1推进政府职能转变要简政放权。“放管服”改革是处理好政府与市场关系的重要改革举措。政府在马铃薯产业发展中首要职能就是作为管理者进行宏观调控，减少微观管理，将部分事宜交给市场、企业和个人，政府应该减少对于经济活动的是直接干预和管理，更多地去激发市场主体的活力，为当地的企业、农民等提供良好健康的农业环境，从而才能促使当地的马铃薯产业可持续性的发展。例如，政府应带领各旗（县）间相互分工与协作，整合马铃薯相同资源，在统一的资源基础上，高效利用资源，形成马铃薯区域产业带。同时，参考国外在农业部门在农业经济管理方面设置上的成功经验，建立农业管理体制的一体化模式，即政府的农业管理部门的农业经济管理范围包括了整个农业产业链，涉及农业产业的产前、产中和产后各个环节，涉及农产品生产、加工、消费、销售以及农业生产资料的供应等方面[[]张博.我国农业可持续发展中政府责任问题研究[D].吉林大学,2010.]。通过简政放权地改革，催生了大量新的市场主体，又使已有市场更加活跃，有效地带动了马铃薯产业中的[]张博.我国农业可持续发展中政府责任问题研究[D].吉林大学,2010.第二，要放管结合。在推进放管服的过程中，光给予市场主体权力是不行的，政府还要实行对权力的监管和控制，保证公共权力不被滥用，公共利益不会受损，政府通过转变监管的理念和方式，有效地健全了市场规则，为多元主体激发活力提供了良好的行业准则，同时，政府通过搭建竞争平台，有效地引导正向竞争，有助于形成正面的激励效应，让马铃薯产业的产品能够实现有效、高质量的供给。与此同时，最后，政府部门通过利用市场机制避免产业结构的同构现象，管理农民们根据市场需要组织开展不同规模、不同等级、不同品种、不同服务的马铃薯产业，而不是盲目效仿他人的发展方向，这样既能够减少农产品趋同现象，也能够确保农民们一分的耕耘有一分的收获。第三，要优化服务。尽管过去政府在“社会掌舵”的方面扮演着非常重要的角色，但如今新时期对政府职能转变的要求，强调建立小而能的服务型政府，政府职能由控制应该更多地转向服务。首先，当地政府要强化服务意识，优化办事流程，例如，及时调整更新关于马铃薯企业的惠补政策，保证相关企业和个体商户能在政策大环境中抓住机遇，向着后续马铃薯产业集群的建立和特色产业品牌的建立提供良好的政策助力，并且通过对正在形成规模的马铃薯类中小企业给予更多地关注和支持，凭借利用减税和财政补贴等方式，保证为相关企业和人员提供良性的竞争环境，更有效地提高了中小型企业的活力，更好地盘活了马铃薯产业的