公共管理学笔记

公共管理学笔记

第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的内在根据

公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品与服务的活动。

①早期人类社会：19世纪末以行政管理学或者公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代

勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。

②与群体需求有关的（个体需求有关的）事务、产品、部门、领域，称之公共事务、公共产品、公共

部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。

对公共管理而言:管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最

大化为出发点与归宿的部门；

管理对象：即公共事务表达社会成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面一一国吃、治安、社

会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。

管理过程：公共管理涉及公共权力的占有与使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。

一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标：

1、目标是为了公共利益或者私人利益（包含管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点与归宿；公共管理部门是为保护与增进与社会存

在与进展休戚有关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。

（二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共与私人利益关系基本原则是确

保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力与政治权威表达。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心,

需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系表达为公共友威引导下的平等合作与竞争的关系。私部

门管理表达出在公共权力与市场力量双重制约下的自由选择与平等竞争的关系。

（三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不•致，导致滥用公共权力，以权谋私，通

过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力与市场力量的双重制约，他们的利益直接表达在管理目标上，不存在滥

用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。

（四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者与执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权

威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值向进行平衡做

出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标与职能是限定的，管理的规模与影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存与进

展展开，因此要紧根据经济理性，无需对分配与平衡社会价值承担责任。

（五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置与操纵体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品与

服务：私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。

公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；

2、都要对人力、财政、如织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标：

3、都要处理与外部环境的关系；4、管理方法与技术大同小异；

二、现代社会变迁推动公共管理进展

（一）公共物品的需求与供给在稳固地扩大

政府预算收入与支与决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济进展过程中，

社会生产与社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济进展不断增长。

（二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续进展、保护宪政秩序社会安全、

回应科技革命与全球化挑战、提高社会经济体制与政治体制对社会治理的有效性等。

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特

点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，习惯社会新变化，提出新

理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。

（一）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向与管理学通常工具取向，但未找到平衡的契合

点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础与研究方法论体系的需要。

（二）管理主体局限：

行政管埋学：政府或者国家行政机关：公共管埋学：政府、非政府公共组织

（三）管理理念与手段局限

行政管理一一全能政府以行政手段实施全面管理

管理主体:排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管与直接管理混为一谈

管理手段:排斥私营部门管理手段与竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。

突破行政学在理念与手段上的限制，成为公共管理学进展的内在要求

（四）管理对象与目标局限

1、行政管理学:管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）2、政府管辖范围的公共事务

注重内部管理关注行政秩序与行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，

忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

管理目标：内部取向，重视管理机构，过程与程序的规范性一官僚制组织形态。

2、公共管理学:兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或者绩效为管理目标

第二节公共管理学是时代的产物

公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会进展水平及与文明进程直接有关的

管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属与服务于阶级统治的特点，从统治为主导的行政转向以管理

为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多使用民主与参与的方式。

一、西方国家摆脱逆境的需要

（•）政府角色膨色与规模扩大引起民众不满:福利国家理念推动政府权力扩张，引来非议：

1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；2、政府管理范围太宽；

3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必定导致平庸与无效率

（二）经济衰退与财政压力的加剧:福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业

率上升，税收能力下降，财政压力巨大。

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；

2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

务必推行政府改革，让公共服务回归社会与市场，缩小政府职能，化解政府逆境。

二、科技革命与全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产学与进展的展要推动力量

1.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质与形式发生了重大变化。

2.现代通信与信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3.科技革命导致社会治埋新形态的出现。新经济文明必定要求新社会治埋形态相习惯。

公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障与增进社会公共利益的

职能活动。涵义：

⑴公共管理主体是政府与其他公共部门,不是私人及其组织；⑵公共管理对象公共事务的特征:与公

共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；⑶由于公共事务关系到社会成员利益,决定公共事务及

其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；⑷公共管理来自民众授权并负直接社会责任,

务必依法进行，其工作绩效不以利润或者效率为标准；⑸公共管理公共性,决定社会公众对公共管理部门

拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：⑴公共政策一政府制定公共政策的活动；

⑵政府管理一政府处理公共事务，提供公共产品与服务的活动，包含行政机关、立法机关、司法机关，

与军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

⑶非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品与服务的活动。

3.公共管理学:是一门运用包含管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论与方法,研究公共管理

部门—与公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品与

公共服务，以增进与公平分配社会公共利益的知识体系。

公共管理学的特点:

⑴公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么"（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公

共行政或者公共政策，而在“如何"（How）做的层面上沿袭企业管理。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部匚。

⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

⑸公共管理强调价值调与与责任，不仅重视3E,即经济（Economy）,效率（Efficiency）、效能

（Effectiveness）,而且重视公平（Equality）、正义、民主。

⑹公共管理关注与重视政府改革与再造。⑺公共管理是•个不•致学科共同参与的研究领域。

当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织与个人两大类）

政府非营利组织领导者管理者被管理者

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源与手段：公共部门最重要资源是合法性。包含：合法地构成公共纥织与成为管

理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力与税收能

力特别重要。公共管理的手段最基理的手段是制定与执行公共政策。

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、

文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（•）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论与方法来研究公共管理活动及

其规律的知识体系，从属T•管理学科。但公共管理学作为公共行政与企业管理的有机融合体，除了与公共

行政学学科的逻辑体系不一致外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

（二）公共管理学的前沿领域:8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织，

10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

（-）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Publicpolicyapproach,P途径）

企业管理途径（Businessapproach,B途径）“

P途径公共管理的特征:强调与政策分析的渊源关系

①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化与实务的取向，推崇个案研究来进展有关

知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径公共管理的特征:主张师法企业

①偏爱企业管理原则：②对公、私部门差异不作严格区分；③除重视策略管理及组织间管理外，还强

调公共管理过程的管理；④在研究方法上偏爰诸如实验设il之类的量化方法。

4P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界与实务界显得更有影响力。

P途彳仝与B途径的共同点:①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环

境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1.规范方法：又称理想方法C用于公共管理现象研究，着眼建立通常理论与通常原则，偏重价值考虑，

寻求埋想状态。

2.实证方法：又称经验方法。专注发现事实，根据科学原则描述事实，研究者价值中立，

3.案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4.系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境习惯性、系统整体功能的最优化，

要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5.比较方法：横向对比不一致国家地区的公共管理活动或者某个侧面；纵向对比同一国家地区不一致

时期的公共管理活动或者某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论与最优方案。

6.数理方法：按照随机或者非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数

学方法与定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节公共管理学与中国的进展

一、公共管理学与中国的市场经济

（・）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

①为市场经济提供基本制度框架与法律基础②绢织各类公共物品与服务的供给

③保护自然资源与环境④保护与维持市场竞争⑤调节收入与财政分配

⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。

（二）公共管理学“学市场”的学科立场，有助于市场经济的健康进展

①将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者与管制者：

②减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极隹色。

二、公共管理学与中国的社会进展

（一）公共管理学有助于促进包含政治、文化与行为方式在内的社会协调进展

（二）公共管理学内在的民主平等精神与科学务实品格，将有力促进当前当进行的社的转会

第二讲公共管理的理论与实践的进展

第一节公共管理学的理论渊源

一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克・泰勒（FrederickW.Taylor）为代表。古典学派关

注焦点是“效率”与“经济”。管理主义对公共管理学重耍启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共

通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论.梅奥（J.E.Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取

决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特•西蒙（HerbertA.Simon）为开端。西蒙指出，决策在行

政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查

尔斯•林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出渐进决策埋论。

（四）系统学派理论。系统学派以切斯特•巴纳德（Chester〉Barnard）将组织视为一个社会系统而

得名。20世纪670年代，系统学派进展出两大理论，生态理论，权变理论，

（五）新管理主义理论。新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景卜产生的理论。还处于

进展变化中的新管理主义要紧包含如下几个方面。

1.企业再造理论.企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，完全改造业务流程。

衡量绩效的关键指标包含产品与服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率

2.虚拟企业：把不一致地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电

子网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。

3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个制

造型团队构成，组织成员具有共同愿景与持续学习精神，是一利可持续进展的组织。

二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Publicchoicetheory）产生于20世纪40年代末，到60

年代末形成学术思潮°詹姆斯•右坎南（James.M.Buchanan）是代表人物°

公共选择：是通过集体行动与政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，

将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或者机制。

公共选择理论：基本假设：人是•个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社会由经济、

政治两个市场构成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法与基本假设统一分

析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学

的传统壁垒。

公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：①集体性；②规则性；③非市场性。

政治市场与经济市场在交易上的重要差别：

①经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介

是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。

②市场交易是在单个人与单个厂商间进行：政治市场交易是在集团、政党间交易；

③经济市场交易是自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。

公共选择理论对公共管理学的理论启示：

①用经济学方法与假设研究政治，建立严谨的有关政府通常理论的努力，为公共管理学研究提供了经

济学视野与研究途径；②对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数利益集团对决策过程操

纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；

③强调规则、立宪与立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规

则失灵，使公共管埋从规则制度创新层面研究。

(二)政府失败论(Governmentfailure)是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政

府干预行为局限性或者非市场缺陷时涉及的主题，是公共选择理论的核心论题。

政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共

物品时趋向于浪费与滥用资源，公共支出成本规模过大或者者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这

样一些情况。

“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的I可答。

政府干预行为的局限性：

1.公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障

碍或者制约因素，使政府难以制定并实施好或者合理的公共政策，导致公共决策失效。

公共决策失误的原因：

(1)社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益.

(2)即使存在某种某共利益,现有公共决策机制却因门身为在缺陷难以实现这种利益.

(3)决策佶息信息完全性。(4)选民的“短见效应”。(5)选民的“理性而性知”，

2.政府工作机构的低效率：政府机构执行政策与公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必定

影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。

低效率原因：①缺乏竞争性E力②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息。

3.政府的内部性与扩张。政府内部性(internahties)指公共机构特别政府部门及其官员追求自身利益

或者组织自身目标而非公共利益或者社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门构成人员的增加与政府部

门支出水平的增长。

4.政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的

经济利益。

寻租(Rent-seeking)指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者保护既得经济利益或者对既

得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或者超额利润的活动。

寻租活动特点：利用各类合法或者非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用行政法

律手段来阻碍生产要素在不一致产业间自由流淌、自由竞争，以保护与攫取既得利益。

寻租活动导致“政府失败”的原因：①寻租导致经济资源配置扭曲，或者是资源无效配置的根源；②

寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或者新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国

民收入装进私人腰包：③寻租导致不一致政府部门间官员的争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导

致社会资源浪费。

“政府失败论”对公共管埋学的启迪作用:

①深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；

②弥补了政府行为缺陷研究的空白：③提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把

政府行为与制度因素纳入经济学分析框架。

(三)代理理论与交易费用理论

委托一代理理论与交易费用理论是新制度经济学重要构成部分，对公共管理学影响是巨大。

1.代理理论(AgentTheory)：乂合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委

托代理”关系，作为一种契约，一个或者多个行为主体指定或者雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予

后者一定决策权力，并根据后者提供服务的数量与质量支付相应报酬。

如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的

利益偏离与冲突便成为一种普遍现象。

委托一代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内C

关注三个要紧问题：①代理人的选择与对代理人的激励；②减少“代理成本”或者由代理引起的资源

耗费；③签订最优合同，防止双方特别是代理方寻机违约为自己谋利。

2.交易费用理论(Transactioncosttheory)：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在

新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或者组织的建立、变迁与使用有关的费用。交易费用理论关

注焦点：是如何降低交易费用。

科斯(RonalH.Coase)观点：于1937年提出交易费用概念；运用市场机制的费用，包含在市场上搜

寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，与监督合约执行所花的费用。

①科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业:企业从一个专业化的交易经济中出现的要紧原因，

在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代

替，外部问题被“内部化”。原有市场交易及由此导致的交易费用被企业内协调与组织费用代替。从这个

角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

②科斯理论中，经济资源配置机制既能够是市场又能够是企业,在市场上，经济资源通过价格机制引

导配置，在企业中，经济资源通过组织活动进行计划配置企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为

有效，即节约了交易费用.

③当企业规模扩张到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用，等于别的企

业组织这项交易的费用时，静态均衡就实现了,企业与市场之间规模边界就确定了。

第二节公共管理学科的进展历程

①公共管理作为独立学科历史不长。1887年前公共管埋处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期

附属政治学中，没有独立出来。1887年后公共管理研究进入学科前期：行政学阶段。

②根据历史分期方法，先用欧文•休斯的标准做•级分期，再用其他标准对公共行政时期作二级分期。

公共管理总体分为：公共行政与公共管理两大时期.

③公共行政时期，据学科研究焦点方法不一致，分为：⑴传统公共行政阶段⑵新公共行政阶段。

④公共行政学科关注焦点核心是政府机构的运行问题，争议焦点是政治与行政的关系；

公共管理关注核心是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（市场、社会等）间的分配，及公共

管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887-20世纪70年代末）

（-）传统的公共行政（1887—1960）：处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型阶段，行

政或者管理在整个国家或者社会管理中地位口渐上升。

公共行政学研究特点：①制度或者法理研究方法，重点关注正式政府组织机构②主张政治行政分开③

探究行政管理通常件原理④强调效率是最高标准c

L政治与行政的关系，这一时期前后有变化。文官制度改革一政策科学

2.管理组织体制运行方式产生了官僚制理论，先后流行科学管理思想与行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960-1980）

1.政治与行政关系，行政活动中的价值倾向受到更多关注。

2.韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批判。

3.具体理论方法的运用，公共行政更多受到经济学与管理学等多学科理论与方法的影响。

4.这一时期公共政策研究得到空前的进展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

与公共行政时期区别：①关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；②

关注政治与行政关系，也注重当代经济学、管理学理论及工商管理经验的引进。

在实践上，公共管理力图解决三个问题：

①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府管得少一些、好一些；

②实现社会自治，鼓励公共管理社会化，利用市场与社会力量提供公共服务，弥补政府不足；

③改革政府部门内部管理体制，尽可能引进竞争机制，提高政府部门工作效率与为社会服务的质量，

使政府从根本上走出财政危机、管理危机与信任危机的逆境。

第三节新公共管理（NewPublicManagement,NPM）：指20世纪80年代以来在美国等国出现的关

于行政改革的理论与实践模式，要紧来自公共选择理论、新制度经济学与政治学理论一些关于行政改革的

埋论设想，及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的埋论概括。新公共管埋要紧农

达企业管理途径（“B途径”）的公共管理理念。

新公共管理核心思想：把私人部门管理手段与市场激励结构引入公共部门与公共服务中，目标是让公

共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模

式。

一、要紧工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革：1979撒切尔上台为标志，新公共管理实践的开端。要紧特点：

⑴视民众为顾客，强调顾客选择权。民众在市场机制下，选择公共或者私人部门提供公共服务。

⑵制造市场或者准市场竞争机制。以众多公共服务供给者取代单一垄断供给者，形成竞争机制。

⑶①扩大个人及私部门活动范围，使个人自力更生，自愿性团体扮演更积极角色；②增加私部门提供

公共服务的机会，政府机构将注意力放在原先忽视的，但是民众真正需要的服务上。

⑷将公共物品购买者角色与供给者角色分离开，防止政府机构利用裁判员地位，课额外好处。

⑸对公共服务供给者与购买者的关系,强调用契约或者半契约方式加以操纵。

⑹由市场检测绩效目标。部门内，管理者对资源支配运用务必与管理目标相结合，即管理者目标在于

实现FI标，对部门绩效评判，取决于顾客满意度。

⑺弹性薪酬。即由实际市场与绩效水平决定薪酬，使薪酬待遇成为激励工具。

（二）美国的新治理。90年代克林顿时期。特征：

⑴强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式提供公共服务，以取代过去僵

化的公共服务体系。

⑵鼓励民间部门参与公共物品生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案设计，强调决策过程分权

化。

⑶强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际绩效而非预算盲目投入，在于投资而非花费，在

于认知顾客需要而非政府机构自身，强调公共服务品质而不仅仅是服务效率。

⑷在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新与管理方法。

（三）其它西方国家的实践。1.澳大利亚与新西兰：新西兰新公共管理9项原则：

①政府只在非政府机构（如私人企业与志愿者团体）无效率与无效能时才涉入其活动。

②一切隶属于政府部门的事业单位，务必被改制为私部门公司。

③务必尽可能明确与清晰界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。

④务必尽可能把存在潜在冲突的职责安置在不一致机构中。

⑤内阁部长与各部执行长（ChiefExecutive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长在最少干预

下，对方案的投入及产出负责。

⑥公共基金使用包含购买政黄，须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量与成本均须由购买

者而非生产者决定。

⑦制度设计务必使公共服务提供者获利最小化。⑧治理结构趋向降低代理成本与交易成本。

⑨行政效率、顾客反应及决策权力的利益务必尽可能与执行紧密结合。

2.欧洲大陆各国特征：对产巴与结果进行操纵；制定项目预算与绩效标准；使用服务与顾客导向；康

采恩式权责划分；责任委托给商业单位。

（四）各国新公共管理实践的共同特点

1.为解决财政问题，各国行政改革内容大都包含私有化或者带有私有化倾向的改革措施。从实际效果

看，使政府财政压力减轻，探索出使社会逐步摆脱对政府过分依靠的可行之路。

2.为改革政府传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念与私营部门管理技能。

3.为满足社会动态需求对行政架构作出调整：界定决策机构与执行机构的职能，加强执行机构并给予

两者相应的支配权。这样可使决策机构与执行机构根据社会需求的优先次序实行资源配置,使执行机构将

要紧精力放在提供必要的优质社会服务上。

4.实现政府公共服务方面的“角色”转变，由公共服务直接提供者变为公共服务“监督人”。

5.通过政府改革取得的成果，使各国执政者产生一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤

字与琐事的困扰，就应将政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。

（五）当前西方政府改革的新动向

1.在政府与市场间作公共选择.虽在实践上仍更偏向政府，但更多市场，更小而有效的政府己成为西

方各国乃至转轨国家与进展中国家的共识，成为世界各国政府改革的指导思想。

2.政府与市场关系的改革在美国等国转化为一场重塑政府的运动。虽在削减社会福利支出方面没有实

质性进展，有的国家甚至有回潮；但在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方

面取得了实质性进展。

3.强化信息技术运用的实践变成一场重塑政府运动。20世纪80年代强调使用信息技术，90年代开始强

调利用信息技术改革原有工作程序、组织等结构问题。

4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高与政策执行效率的改善，新公共管理思潮影响下，强化政

府政策执行部门自主权改革，重新塑造政治（政策）与行政（执行）间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共公理的时代特征

1.新公共管理既是解决西方社会现实问题产物，也是对公共管理时代要求积极回应的产物。

与传统公共行政学相比，”新公共管埋“范式的创新：①为公共部门管埋特别政府管埋研尢奠定更广

泛、坚实的理论基础；②开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新;

③建立更全面、综合的知识框架：④提供当代公共部门管理特别是政府管理的新实践模式。

2.新公共管理管理了国家与社会，政府与府场关系的新格局。

20世纪80年代始，西方国家逐步显现对市场的回归，90年代世界范围出现政府权力、职能与责任的全

面退却。政府从社会制高点后撤，是从20世纪向21世纪公共行政领域中的重要现象。基于科技革命、新产

业革命及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理表达这种新

的关系格局，并推动其向纵深进展。

3.新公共管理反映政府职能定位发生根本转变的趋势。

政府与市场关系新格局的形成，是由政府职能定位的根本性转变引起的。政府由所有者与经济活动直

接管理人向监管人与规则制定人转变。表现为政府公共政策化与公共管理社会化。

（二）新公共管理的“解题”特色

⑴“谁来管理”问题，新公共管理认为，与市场相比,政府在服务质量与服务效率方而存在先天不足.

由政府垄断社会管理与公共服务一切基本方面的做法是不当的，政府应全面后撤，只做那些只能由政府做、

政府又有能力做好的情况，把那些社会有能力承担的社会管理与公共服务活动尽可能交给社会，让社会实

现自我管理。

实现传统政府职能向社会的转移：将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

⑵“如何进行管理”方面：引进市场竞争机制与私部门成功管理经验与手段，全面降低管理成本提高

管理效益。具体表现:

①广泛使用私营部门成功的管理手段与竞争机制。②政府服务以顾客为导向。

③由重视工作过程与投入转向注重结果与产出。④通过多和形式授权改善公共部门工作。

⑤放松严格行政规制，实施严明绩效目标操纵。

⑥文官与政务官之间密切互动，政策制定与行政管理相互渗透。⑦重视公共人力资源管理。

（三）⑴新公共管理的理论困难：是“公共性”与管理主义的两难选择。公共部门与私人组织、公共

管理与私人管理的差异是根本性质的，很难回避。①假设没有差别让通常管理长驱直入会带来极大冲击；

②决策层面坚持公共性，执行层面采取管理主义是否可行尚有疑问。

⑵新公共管理面临的要紧批判：是其沉溺于市场基本教义（Marketfundamentalism）

事实证明任何对市场的过度依靠都是不恰当的。

（四）新公共管理的借鉴意义（启示）：

1.务必加大政府体制创新力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品供给的局面：

2.允分认识巾场机制是改善政府绩效的有效手段，引入竞争机制，用巾场力量改造政府，提岛政府工

作效率；

3.务必增强政府公务员的管理与服务意识，重塑政府与社会的关系；

4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域进展起来的管理经验、原则、方法与技术，实现由传

统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

第三讲公共管理的主体

第一节公共管理的主体（1）：组织

一、公共组织的概念（一）组织：是人们按一定目的、任务与形式编制起来的社会集团，是处于一定

社会环境中的各类组织要素的有机结合体，是为实现某种目的有意识建立的人类群体。简单说，组织是两

个以上的人、目标与特定人际关系三种要素构成的特殊的人群体系。

（二）公共组织:是以实现公共利益为目标的组织，通常拥有公共权力或者者通过公共权力的授权，

负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

包含：政府、以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府绢织。

（三）公共组织基本要素

⑴物质要素:

①人员，按组织目标职能将不一致专业水平年龄的人组合起来，是公共组织的主体与核心；

②经费，维持公共组织运营与进展；③物资设备，是公共组织赖以生存进展的物质基础。

⑵精神要素:

①目标，组织产生进展的基砧与原因，是组织存在的灵魂、前进的方向，本质上反应组织的基本职能“

包含：任务、目的、指标、数量、质量、时限等，分总目标、分目标、工作目标。

②责权结构，组织系统内各子系统、工作单元及成员、职位间任务权力责任的从属并列关系

③人际关系，稳固组织内在要素，调动成员主动性、积极性。

二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

①活动目的不一致。非公共组织：追求组织成员私人利致,为有关利益者服务；

公共组织：追求全面的社会效益与经济效益，是全国社会成员整体利益,实现公共利益。

②为社会提供的服务不一致。非公共组织：从事商品、劳务生产，向社会提供私人产品,消费者务必

支付货币，购买与享用其产品；公共组织：为社会提供公共产品。

③管理对象不一致，非公共组织：本组织成员,对本组织外社会成员的活动无权干涉；

公共组织：能够是整个社会,对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都务必遵从。

④活动根据不一致。非公共组织：服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同M立的规章

制度为活动根据。其权力建立在匆织成员平等契约关系上；公共组织以国家强制权力为活动根据,以国家

法律作为活动根据与准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质：①社会性。公共组织的基础。②权威性.政府权威突出特征。

③法制性。公共组织活动根据与手段

④系统性。公共组织是依法设置.、职责明确、协调有序的庞大系统。

⑤主动性。主动习惯社会进展变化。

三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构

决策层

协调指挥层协调指挥层协调指挥层

技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层

----------------------------I\/:/--------------------------------I

图3-1层级领导关系

公共组织纵向结构分工的职员分配关系：①最高层次公共组织为决策层，负责制定本部门行政总目标、

总方针、总政策与总实施方案，最高层次公共组织，是开放的公共组织。

②中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针政策，以此

为根据结合本单位具体工作实际，制定本单位具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施

工作.中层公共组织为半封闭半开放系统。

③基层公共组织为技术操作层，执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织协调、指挥下，负责

技术操作性的具体工作。组织基本为封闭型，技术方法的选择是公共组织内部问题。

评价：公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中的优缺点（增）：

优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，做到事权集中，统一指挥；

②行动迅速，能及时根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利就地监督与操纵；

③能发挥各层级公共组织的积极性、制造性，根据本地实际情况主动开展工作；

④各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。

缺点：①各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事熟知；

②容易形成地方的块块分割，不利各地经济与文化的交流与进展；

③容易形成地方主义，不利中央对地方的宏观操纵。

（二）公共组织的横向结构

1.按业务性质分工：指按公共管理业务性质异同来构成公共组织单位。

评价（增）：优点：①符合分工专业化的原则，提高管理效率。②有利统i管理业务的方针、政策与

法规，避免政出多门。③表达事权一致的原则，便于协调。

缺点：①业务事权过于集中，容易条条分割，不利合作协调。②分工过细，易造成部门林江。

③有些业务性质混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突。

2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不一致分别设置公共组织部门。根据公共管理过程咨询、决

策、执行、信息反馈与监督等环节划分咨询、领导决策、执行、信息、监督部门等。

评价（增）：优点：①注重公共管理工作的技术方法，有利提高管理人员专业技术知识；

②从事某项工作使用同样的技术设备、工作程序，有利节约人力、物力、财力：

③使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。

缺点：①工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

②便用上有局限性,只能对有较大独6性的程序才可设置部门，多数工作程序无法独犷出来。

3.按管理对象分工：按公共组织服务的人群、财物为对象进行部门设置。最常见的是政府经济行业主

管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不一致对象类别实行分部管理。

评价（增）优点：①根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。

②群众对公共组织职责一目了然，易于沟通与监督

缺点：①管理对象增多，导致部门林立，不利精简节约。

②容易忽视甚至割裂管理对象间等相互联系，可能产生综合性工作无人管理的现象。

③容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍整体的利益。

④按服务对象与按业务性质划分部门发生重复、交又，互相推诿、踢皮球，降低工作效率。

（三）公共组织的要紧结构形式

1.直线制。垂直系统，统一指挥，纵向管理横向辅助。

特点:机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。适于小规模任务。

缺点:等级森严，形式呆板，不利成员主动性积极性的发挥。

2.职能制。按专业分工设置职能部门，部门在自身业务范围内行使职权。

优点:解决主管领导对专业指挥的困难。跳点：各职能部门都有指挥权，多头领导不好协调.

3.直线职能制。直线制为基础，行政首长下设职能部门从事专业管理，并作该级领导的参谋。

优点:保证统一领导，避免多头制；跳直：易忽视参谋部门作用，过分强调领导指挥权。

被广泛使用的原因:简单有效。“直线-职能-参谋“结构，横竖分工明确。

4.矩阵制。由专门从事杲项工作的项目组形式进展来的组织结构。

特点:纵横联系，习惯性强，机动灵活。

缺点:缺乏稳固性。不能大规模运用，发生双重领导冲突。皿：工作内容变动频繁、每项工作完成

需运用众多技术知识的组织；或者为通常组织安排临时性工作任务的补充结构形式。

第二节公共组织的类型与作用

一、（一）政府:

⑴国际法意义的政府是主权国家的要件,指某一国家或者地区合法代表者，是主权国家代理者。

⑵国家务必具备的条件:①人民；②定居的土地，流浪的民族不是国家；③政府，有一个或者更多的

人代表人民，并按本国法律统治。一个无政府状态的社会不是国家；④主权的政府。主权是最高权威，即

一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

⑶政治学治的政府,是统治集团借以实现统治意志的政治统治机关，是国家实体的一部分，是政治组

织的核心构成部分。

⑷行政学卜的政府:专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

⑸社会学上的政府:是社会组织的一种，与通常的社会组织相比，有较强的政治性。

政府:国家进行阶级统治与社会管理的机关，是国家表达意志、公布命令与处理事务的机关。

广义政府：指行使国家权力的所有机关，包含国家立法、司法、行政机关。立法机关制定法律，行政

机关执行法律，司法机关运用法律审判案件。

狭义政府：仅指国家行政机关，即根据宪法与法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、

管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。本书要紧研究狭义政府。

（二）政府的要紧类型（现代国家政府形式）：

1.总统制政府:是以总统为政府首脑的政权组织形式，国家行政权力集于总统一身，总统既是国家元

首，又是国家行政机关首脑。实行总统制国家，政府机关较完全使用三权分立原则。总统是国家机构中的

要紧部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2.内阁制政府:是在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。内阁制国家中，国

家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3.委员会制政府:或者合议制政府，职权不由一个行政首长行使，而由一个委员会集体行使。

二、非营利组织（一）非营利组织的概念

与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿

者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。

沃尔夫（Wolf）非营利组织特征:①右服务大众的宗旨；②布不以营利为目的的组织结构：③的不致

令任何个人利己营私的管理制度；④本身具有合法免税地位：

⑤具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这些特征的组织通常被认为是非营利组织。

非营利组织:指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。

（二）非营利组织的要紧类型：1、从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：

宗教性组织:教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。

社一性组织:奉献俱乐部、友爱团体。

文化性组织:美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。

学术性组织:私立学校、私立大学、研究机构。保护性组织:同行业者联合会、工会。

政治性组织:政党、政治后援集团。

慈善性组织:私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。

社会运动组织:与平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、

女权运动绢织，犯罪扑灭运动绢织。

2、根据中国国情，参照国际惯例，从管理体制与功能角度分析我国的非营利组织:

按照管理体制，分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。

⑴公办非营利组织：由政府主办的、不以营利为目的、以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层

次角度上分为中央、地方及基层政府主办的非营利组织。政府也属广义非营利组织。

⑵民办非营利组织：由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非

营利组织的类型：

①慈善机构。如中华慈善总会、各类慈善会、慈善基金会等。

②社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院等。

③文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。

④财团（基金会）机构。通过同意中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，成立的财团

（基金会），要紧集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲

学礼会科学基金委员会、中国经济改革研究基金会，等等。

⑤群众团体“由群众自愿组合成的各类团体，如同学会、老乡会、球迷协会，等等。

三、公共组织的作用

（-）公共组织是公共管理的主体：

公共组织是管理社会公共事务的主体，是公共管理活动的物质基础与力量源泉。

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点：组织与人事是一切管理活动的两个支点，构成管理活动

的基本框架，公共组织是公共管理人员的载体。

（三）公共组织汇合与放大了管理人员的力量：公共组织是人，体力精力聪明才智的放天；是人力物

力财力与时间效用的放大，形成强大的组织力量，充分利用资源，避免浪费。

第三节公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者（一）领导，两种含义：

①领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励与影响下属为实现组织目标而努力的过程；

②领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或者集团。

涵义：⑴领导务必有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

⑵领导者拥有影响被领导者的能力或者力量这些能力或者力量包含由组织给予领导者的职位与权力,

也包含领导者个人所具有的品德、才能、知识与感情等非权力的影响力。

⑶领导目的是通过被领导者达到组织目标。概括讲：领导是指挥、引导与影响被领导者为实现某种特

定目标而努力的各类活动过程。

领导者的影响力能够分为：

1.权力性影响力。由社会给予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，特点是对部属的影响带有

强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理与行为表现为被动、服从。权力性影响

力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界给予的。特点是自

然形成，比权力影响力更具影响，有权力影响力起不到的作用。

3.公共管理学还从权力基础或者者说基础性权力问题的角度研究领导者的行为。领导者的权力基础或

者基础性权力有5种，即合法权，惩处权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素养：优秀的公共组织领导者务必具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领

导能力、良好的心理品质、健康的身体素养。

1.思想品德素养:廉洁奉公、秉公行政、忠于职守、联系举众、善于团结：2.文化知识素养:社会科

学、自然科学基础知识：公共管理、领导科学、国民经济管理知识；本职工作业务知识；丰富的生活工作

经验知识。3.领导能力素养:认识、组织管理、创新、表述、快速应变能力。4.心理素养:热情冷静、灵

活坚定、自制勇敢、慎重、有胆有识魄力过人、公平正直光明磊落、懿达大度严己宽人、务实质朴诚实精

明、谦虚自尊举止文明、严肃活泼乐观热忱。5.身体素养:身体健康、生命力旺盛、精力充沛。

（三）领导方式：1.集权型领导方式，2.民主型领导方式，

3.放任型领导方式:指领导者撤手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不

负责任的领导方式。4.“无为而治”型领导方式

5.领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基础

上提出有效领导的权变理论：关注领导者与被领导者及环境间的相互影响。认为，•种具体领导方式不可

能到处都适用，有效的领导行为应随被领导者特点与环境的变化而变化。这种关系能够用卜式来表示：E=f

（L,F,S）

E-领导的有效性L一领导者F—被领导者S—环境f一函数关系

领导工作受领导者所处客观环境的影响。领导方式是领导者特征、追随者特征与环境的函数。

二、公共组织中的通常管理者

（一）领导者与管理者的IX别:管理者是被任命的，拥有合法的权力进行奖励与处罚，影响力来自所

在的职位所给予的正式权力一一领导者则可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导

者能够不运用正式权力影响他人活动。

（二）管理者的要紧类型与职责

据公共管理活动中地位与作用的差异，公共绢织管理者分：决策、执行、监督与参谋人员等。

①决策成员是公共组织中枢系统构成成分②参加程序性执行工作的都是公共组织执行人员；

③监督是公共权力正确运用、组织系统正常运转、达到特定目标的重要保障；

④咨询人员是根据时间需要对公共管理理论、政策、目标、项FI、课题调查研究提供决策预选方案与

咨询意见的人员。

三、被管理者

<-）作为被管理者的公共组织成员

1.管理者与被管理者的静态划分：行政首长、主持工作要紧负责人一一其部下工作人员

2.管理者与被管理者的动态划分：特定工作程序与工作关系中发挥领导作用人员与处于被操纵、服从、

执行地位的人员。

（二）作为被管理者的社会公众

⑴关系：社会公众是公共管理的基本主体，他们创建公共组织，指导公共管理活动基本方向；公众个

人是公共管理中的被管理者，个人利益以集体利益为依归，服从公共组织管理。

⑵具体说，社会公众影响公共管理的方面：

①社会公众的利益是公共组织与公共管理产生与存在的基砧。

②社会公众的意见决定公共管理的合法性程度。管理的权威来自被管理者同意服从的程度。

③社会公众的思想、文化素养影响着公共组织的结构设计。

④社会公众的素养影响着公共管理方式的选择。

第四节传统公共组织的逆境与变革

一、科层制基本特征（一〕马克斯-韦伯的科层制理论

科层制（或者译官僚制）理论，是德国社会学家马克斯•弓伯”组织理论之父”庞大政治社会思想的

有机构成部分。韦伯认为，任何组织存在都是靠权威维持的，合法的权威有三种类型：①基干习俗惯例的

传统型权威；②基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；③基于理性法规的法理型权威。每一种权威各有其

理想的组织，科层制是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

1.组织标准化。为完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩

效。包含3个方面：⑴分工专业化；⑵工作指标化；⑶人员统一化。

2.工作秩序化。秩序是一切组织存在进展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部各要素、环节

间形成有机联系，使有关组织间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。要求理顺组织内外各类

关系，包含命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3.管理规范化”科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系干扰。包含：

⑴组织成员间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为、情感、偶然的因素，特别排斥不良

人际关系的影响。⑵对所有人一视同仁，使组织成员具有平等感与公平感。

⑶明确规定每一成员的职权范围与协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦与冲突。

⑷精确计算组织成员的工作成果，以业绩为根据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的逆境

<-）对传统科层