区域中心城市政府职能转变

区域中心城市政府职能转变

专题研究

12/28/20241区域中心城市政府职能转变

专题研究

一、政府职能的科学界定二、关于政府职能转变的历史三、当前区域中心城市政府职能转变存在的问题、难点及对策

12/28/20242美国纽约大学管理系专家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：“政府的职责是掌舵而不是划奖”奥尔森说：“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多。”

12/28/20243政府职能的科学界定1、科学的认识政府是正确界定政府职能的前提2、政府职能的界定归根到底是政府与市场关系的界定3、城市政府职能的界定4、政府职能不是一成不变的

12/28/20244

“政府”（Government）这个词的英语词根来自希腊文，意思是“操舵”。

12/28/202451、如何科学的认识政府？

《政治学辞典》注释为：“政府通常指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关。”也就是说政府是国家机构的重要组成部分。但这只是定义，而不是政府的本质。12/28/20246政府的本质政府本质上是一种处理全局性利益矛盾,维护和促成社会共同体全局性利益的工具性存在物

12/28/20247

社会

共同利益

特殊机关（政府的雏形）国家

12/28/20248因此，我们要清醒认识到：

“政府既有其独特的力量,也有其独特的弱点.”其独特的力量来自其独特的垄断地位,它有征税、执法的权力和对全民的号召力,这些权力为创造良性的社会、经济环境提供可靠保证。其独特的弱点也同样来自其独特的垄断地位:首先,对政府行为进行全面监督是相当困难的,如很难确保政府官员对其行为真正负起责任;其次,独特的垄断地位形成的特殊利益集团,总是试图将政府的决策引导到对自己有利的方面,从而失去公正与公平;另外,也很难避免在政府机构内部存在某些任意性空间,从而随意干预和腐败行为成了一大公害。12/28/202492、政府职能的界定归根到底是政府与市场关系的界定

一是政府在为市场创造宏观经济环境方面的作用,这是任何其它力量所不能替代的;二是政府对市场的破坏作用,这是任何其它力量都难以抗拒的。

12/28/2024103、城市政府职能的界定

城市政府职能是指城市政府根据国家赋予的权力,为实现国家意志、维护城市安全、稳定和推动城市各项事业发展而担负的职责和功能。

12/28/202411一般说来,在市场经济条件下,城市政府主要有以下九个方面的职能:

(1)城市规划(2)公共工程(3)卫生和环境保护(4)公共教育(5)文化娱乐(6)社会福利(7)公共安全(8)公用事业(9)经济振兴。

12/28/2024124、政府职能不是一成不变的

因为政府职能作为上层建筑的重要方面,必须与其赖以生存的经济基础相适应，而经济基础是不断变化的。12/28/202413二、关于政府职能转变的历史

1、西方发达国家的政府职能转变的进程

2、当代中国政府职能转变的进程

3、经验与启示12/28/2024141、西方发达国家的政府职能转变的进程

1、经济自由主义2、凯恩斯主义3、新经济自由主义4、新凯恩斯主义

12/28/202415由上述可见,西方政府在经济自由主义与国家干预主义交替发展,几经浮沉后,逐渐把两者合理部分融合吸收,努力寻求一条介于经济自由主义与国家干预主义之间的“第三条道路”。

12/28/2024162、当代中国政府职能转变的进程

第一阶段(1978———1984)第二阶段(1984———1992)第三阶段(1992年10月以后)

12/28/202417

我们通过对西方政府职能转变历程和我国政府职能转变历程的分析,可以引出如下几点启示：

1、政府职能的发挥是由各国的经济发展水平所决定的。一般而言,在工业化初期,或者说资本力量还比较薄弱的时候,政府则主要发挥“拐杖”的作用;而在工业化取得一定成就,或者说市民社会强大的时候,政府则主要发挥“守夜人”的作用,政府职能的主要作用侧重于为市场机制发挥作用创造外部环境和条件。正是这样,主张政府只管“法律”和“秩序”的洛克出于英国,深信“看不见的手”的神奇作用的亚当·斯密也出于英国。而法国则不得不依靠政府这根“拐杖”了,后起的德国、日本对政府的依赖就更大了。今天,已经有越来越多的学者们承认政府与市场的作用是同等重要的,要选择处理好政府与市场两者的关系。

12/28/2024182、从某种意义上而言,我们政府在转型期的作用不能只是消极放权。中国政府职能范围和程度的界定,必须立足于国情,综合权衡国内的经济基础状况、社会文化传统、伦理道德规范、法制完备程度等因素。目前,中国正处在计划经济向市场经济过渡的转轨时期,不能简单地认为只要政府采取放任主义,社会主义市场经济就会生长起来;更不能把自由资本主义时期那套政府与市场关系的模式搬过来,似乎要搞市场经济就得从资本原始积累开始,政府只管法律和秩序。显然,这就从根本上忽视了我国经济体制改革的逻辑起点。我国近年来的改革已经取得了明显的成效,但是改革还没有完全到位,许多政企不分、条块分割等现象还困扰着政府和企业。因此,以简政放权、政企分开为内容的经济体制改革仍要继续下去。但是,在经济体制转型时期,政府培育扶助市场的作用是不能削弱的,从这个意义上讲,它应该是一个强有力的政府,只是其价值取向与传统的中央高度集权政府是不同的。可见,中国政府面临的课题是双重的,一方面要限制,减少乃至取消某些权力;一方面要强化某些权力。

12/28/2024193、综观当代国外市场经济和政府职能模式,可以说色彩纷呈,形态各异。有美国的自由市场经济模式、法国计划市场模式、德国社会市场模式、东亚政府主导型等等。面对这众多的模式,是全部“拿来”还是有所选择?我们不能像逛超级市场一样,到一个货架上拿来英国的政府考试制度,到第二个货架上拿来德国政府严格的纪律体系,到第三个货架上拿来美国政府灵活高效的组织体系,到第四个货架上拿来日本政府严密的运行体系,然后把他们装备成一部完美的政府机器。这是不切实际的想法。每一个政府的存在都有其自身的环境,不能脱离条件去幻想一个完美的政府。进一步来说,倘要选择,哪些是我们所需要的?哪些更具有现实性?世界银行副行长劳伦斯在中国访问时曾指出,世界经济的总趋势在70、80年代是减少政府干预,但90年代则流行强化政府干预。

12/28/202420这一结论,是对西方资本主义国家政府职能演变过程的准确概括。因为大多数国家80年代在新自由主义的影响下,沿着减少政府干预的道路走了很长一段时间。进入90年代以后,市场带给他们的困惑甚至灾难,使他们再次认识到市场的局限与不足,寻求增加政府干预经济的发展道路确实成为世界趋势。这一趋势变化为中国政府职能定位无疑起到了重要的借鉴作用。但是如果以此机械地规范和塑造中国政府的经济职能是不切实际的。在此之前,中国面对的不是西方国家过于自由放任而导致的经济滞涨的失败和痛苦,而是固若金汤的计划经济统治下的宏观微观交汇,政企政事不分,管得过宽过细的长期束缚。对于中国来说,减少政府不必要的干预,清理各种关系,塑造政府职能作用是中国政府一项长期而又艰苦的任务。如果以世界流行理论来定位中国政府的经济职能,很可能为那些顽固坚持传统体制、继续粗暴干预经济提供借口。

12/28/202421三、当前区域中心城市政府职能转变存在的问题、难点及对策

1、存在的问题和难点2、对策建议：（1）西方模式

（2）三种成功的中国城市政府模式（3）现行行政审批制度的改革、电子政务等政府职能转变举措3、成都市县政府在WTO背景下的职能定位

12/28/2024221、存在的问题和难点

调查中，44％的市民表示了解地方政府机构改革，7成以上被调查者持“我关注，我赞同”的态度，其余则对机构改革“一般关心”或“不大关心”。有的则认为如今值得关注的热点太多，政府机构改革只是其中之一而已，并不十分看重。在对地方政府机构改革应注意的问题表述中，“机构改革应落实处”和“任人唯贤，竞争上岗”位居首位，在“妥善安置分流人员”的表述中，54％的被调查市民与80％的被调查公务人员持肯定态度。12/28/202423我认为,这类问题目前比较突出地体现在三个方面：(一)“政府承包责任制”的存在及其影响

(二)地方政府经济管理职能的过多存在及其后果

(三)政企不分的现行干部人事制度及其影响

12/28/2024242、对策建议：

（1）西方模式

1、美国式自由市场经济模式下的政府职能

2、德国式社会市场经济模式下的政府职能

3、日本式政府主导型市场经济模式下的政府职能

4、法国式计划市场经济模式下的政府职能

12/28/202425（2）三种成功的中国城市政府模式：顺德、温州、苏南模式

顺德模式是竞争政府模式

温州模式是辅助政府模式

苏南模式是社区政府模式

12/28/202426

顺德是珠江三角洲上的一个县级市,是广东省综合改革试验市,也是广东要在全国率先基本实现现代化的试点市。经过近23年的改革开放,顺德市由农业县发展为以家电制造业为主的百万人口的工业城市。顺德现象是珠江三角洲经济奇迹的典型代表。顺德现象是在我国市场化不均衡发展格局下,部分地区先行实现工业化、市场化与现代化的典型。

12/28/202427顺德模式是竞争政府模式1、顺德现象是我国城市政府自主权扩大的必然结果2、顺德现象是我国城市政府竞争的产物3、顺德现象是将政府职能转换与产权制度改革紧密结合的产物12/28/202428

温州模式是辅助政府模式,即政府在市场经济发展中起辅助的作用和引导的作用。温州模式是辅助政府模式,即政府在市场经济发展中起辅助和引导的作用。温州模式是市场力量起着自组织的作用,政府起着促进性和辅助性的作用,因而是“辅助政府模式”,又称“市场解决模式”、“自发自生发展模式”、“自组织模式”。它的主要宗旨是政府的辅助性原则,体现了政府和市场、政府和社会、政府和企业之间的自下而上的“分工”思路,这一思路的要点是:凡是个人、市场和社会能够独立承担的事务,政府任由个人、市场、社会来承担;如果个人、市场、社会无法独立承担,则由国家来提供辅助;凡是下级政府能够独立承担的事务,上级政府任由其自行来承担;如果下级政府无法独立承担,则或由下级政府联合承担或由上级政府提供辅助12/28/202429温州市场经济发展过程中政府的辅助作用

对温州政府职能成功转变的分析,对我国城市政府职能转变具有深刻启示：1、温州政府对市场经济法规的完善与对股份合作制经济发展自始至终的支持是温州市场经济发展的关键2、温州市政府在市场经济发展过程中,注意引导市场经济的发展,使政府起到辅助、引导的作用

12/28/202430苏南模式是社区政府模式

苏南模式是社区政府模式,即乡镇村等基层社区政府采用集体投资手段发展经济,并用集体收入作为公共财政基础,履行政府公共职能,为社区提供各种公共服务与公共产品。

12/28/202431“苏南模式”的三个重要特征

1、苏南模式是“压力型行政体制”2、苏南模式是社区产权制度3、苏南模式是社区公共政府

12/28/202432顺德现象、温州模式和苏南模式给其它城市政府行政改革的一个深刻启示就是：城市政府要将自身的职能转移到维护产权、维护市场秩序、公正司法与公正执法、提供地方性公共产品与公共服务,搞好现代化和城市化的社会管理。

12/28/202433（3）现行行政审批制度的改革、电子政务等政府职能转变举措

行政审批就是人们常说的行政许可。它是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，多年来在实际上也起了重要作用。但目前行政许可普遍存在过多过滥现象，有的甚至成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，成为地方保护主义甚至腐败的温床，从而引起人民群众的不满。

12/28/202434一位北京警察在捣毁某非法制造假冒公章的犯罪窝点时，曾对着摄像机镜头说：这里除了妇联的章没有，国务院和北京市政府所有部门、机关的公章都有。这个新闻故事除了让人对犯罪分子的胆大妄为感到震惊外，也让不少人更深地体会到公章在中国社会中至高无上的地位。它是政府行政审批的最终标记，而政府的审批权限可以说无所不包。12/28/202435据不完全统计，国务院各部门审批项目达４０００多项，各省市统计一般也是２０００项以上。除法律、法规外，一些地方或部门在行政规范性文件中随意设定各种许可制度，或在各种许可制度以外，另加年检、月检等。

12/28/202436行政许可过多过滥的原因首先行政许可设定权不明确，谁都可以创设行政许可，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机构如局呀、司呀、处呀也在设。

其次，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。什么事需要审批，什么事不需要审批，随意性很大，没有一个明确的标准其三，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。

其四，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管。

其五，行政许可成了部门、地方获取利益的方法。

最后，行政机关实施行政许可，往往只行使权力而没有承担责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

12/28/202437最近，备受社会各界关注的行政许可法草案已提请九届全国人大常委会第29次会议审议。它标志着国内政府职能转变迈开最为重要的一步。因为，该草案不仅以制度化的方式明确了政府职能转变的原则，而且还把这些原则具体化。

12/28/202438该草案原则上确定了：“凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。”

12/28/202439电子政务

电子政务就是政府机构应用现代信息和通信技术，把管理和服务通过网络技术进行集成，借助Internet上实现政府组织结构和工作流程的优化和重组，超越时间、空间和部门分离的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准地管理和服务。

12/28/202440电子政务的发展阶段

起步阶段，电子政务发展的早期较为普遍的一种形式“政府上网”，发布法规、指南、政府机构等各种静态信息，政府与用户在网上互不联系；

单向交流阶段，政府提供某种程度的服务，用户可下载一些政府表格等，并向政府发出询问；

双向互动阶段，政府与用户在网上完成互动，例如在网上取得报税表，填写后将表发送至国税局，企业和居民还可与政府在网上沟通；

成熟阶段，就是网上事务处理，政府与用户在网上完成一个事务处理的全过程。

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电子政务在我国经过近3年的发展，目前已有70%以上的地市级政府在网上建立了办事窗口，政府网站多达3000多个，然而日前公布的《中国电子政务研究报告》表明我国电子政务度仅为22.6%，目前还有很多政务网站信息量少、实用性差、缺乏交互性、更新不及时，大多数的政府网站都以内容简介、部门设置、政策法规等为主，电子政务在提高政府工作效率、转变政府职能方面的作用得不到很好的体现。

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广州市天河区是我国最早实行电子政府的地区之一，也是电子政务实施得最到位的典范地区之一，每周来区政府参观交流的各级政府领导络绎不绝。天河区政府网站上最有特色的就是“政民互动”栏目，该栏目的建立为百姓和政府的沟通提供了最大的便利。通过该网站，市民可以给区长发e-mail，进行咨询、投诉，或者发表建议，对每一封邮件，区长都会有具体的批示，然后交给下属部门去具体办理。信件的处理情况会在网上显示，发信的市民只要上网一查，就能得知自己的意见是已经被批示了还是正在处理。而其它市民同样也能从网上得知意见的处理结果。在以前，一个信访意见的处理需要一周两周甚至一个月，如今仅要几天时间就能得到解决，从而大大提高了政府的运行效率。应该说，天河区政务网站成功之处在于它发挥了互联网的互动性特点，虽然天河政务网还远未实现网上办公，但也已经初步应用了互联网的互动性，从而将政务网站办成了具有互动性、亲和力的真正属于人民的政府网站。

12/28/2024433、成都市县政府在WTO背景下的职能定位

（1）点评成都（2）思路（3）对策12/28/202444

南方网依据城市竞争力的价值体系、集合优势和弓弦模型理论，优选并建立两套、五层、88个具体要素的指标体系，采用1997—1999年度有关城市的标准统计数据和专家、居民问卷数据，运用主成分、模糊曲线等计量方法，进行数万次的大量数学计算，得出有关中国24城市综合和分项竞争力的得分和排序结果。成都排名第19位，比重庆落后2名，前10个最具竞争力城市依次是：上海、深圳、广州、北京、厦门、无锡、天津、大连、杭州、南京。

12/28/202445

重庆被评为是西部最具竞争力的城市。而成都被评为经济稳定性最佳的城市。因为成都人才竞争力较强，作为西南地区人才荟萃之地，不仅其劳动力的数量较大、整体素质较高，而且教育也比较发达。在资本竞争力方面，资本实力、金融控制能力都相对较强；工业经济及技术基础雄厚，工商业门类齐全，结构竞争力强；是西南地区重要的政治、经济、文化、科技、交通中心，区位竞争力较强。尽管成都科技实力较强，但其科技竞争力不强，因为其科研成果转化能力弱。虽然秩序竞争力不强，但经济发展的稳定性在全国表现最好。在提升基础设施、制度、文化、管理、开放等竞争力方面还有着巨大的潜力。

12/28/202446从瑞士洛桑国际管理学院（IMD）最新公布的2002年世界主要国家和地区国际竞争力排行榜显示，2002年中国国际竞争力，总体排名居世界第31位，比2001年上升了两位；经济竞争力从上年排名的第七位升至第三位。

12/28/202447在目前的中国，我们不难察觉有三个城市群正浮出水面，逐渐形成未来中国城市框架的基本格局：一个是以上海为龙头的长江三角洲城市带，一个是所谓的以北京、天津为核心的大北京都市圈，另一个则是以香港、广州为核心的华南城市带。这三个城市群好比三个巨大的增长极，集聚效应十分明显，据统计，其总人口只占全国人口的7.53%，土地占全国的1.24%，但GDP却占全国总额的30%，利用外资额更高达73%。

12/28/202448思路火锅理论与腾笼换鸟

城市定位是基本前提

市长要从船老大变为船长

12/28/202449对策1、重新定位政府职能，确立现代管理理念2、抓紧清法、修法、立法，提高执法水平和规则意识3、转变管理方式，从严依法执政4、加强政务公开，增强办事透明度5、发展规范中介组