行政事业单位财务与会计改革-宏观课件

行政事业单位财务与会计改革主讲人：王芳中南财经政法大学会计学院副教授、博士政府会计研究所副所长1.行政事业单位财务与会计改革-宏观主要内容《行政事业单位财务规则》的修订背景行政事业单位财务与会计改革的动因21.行政事业单位财务与会计改革-宏观《行政事业单位财务规则》的修订背景行政体制改革转变政府职能、建设公共服务型政府政务公开提高行政效能公共财政体制改革政府采购国库集中支付政府收支分类部门预算改革收支两条线管理财政精细化科学化管理事业单位改革31.行政事业单位财务与会计改革-宏观行政体制改革近年来各级政府及其组成部门信息公开的力度不断加大。2007年,国务院发布《政府信息公开条例》，要求行政机关及时、准确地公开政府信息。2012年4月28日，国务院发布《2012年政府信息公开重点工作安排的通知》，将“推进财政预算决算、‘三公’经费和行政经费公开”置于重点领域信息公开的首位，规定公开财政部批复的全部预算表格并细化公开到款级科目，其中有关教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障等支出要细化公开到项级科目。41.行政事业单位财务与会计改革-宏观公共财政体制改革近年来，我国逐步实施了部门预算、政府收支分类、国库集中支付、收支两条线、政府采购等一系列公共财政体制改革。伴随着公共财政体制的建设，财政职能由过去的“切蛋糕”、重（财政资金）分配、轻管理和监管，向事先的部门预算，事中的政府采购、国库集中支付和监督管理，以及事后的对财政资金使用的考核评价与追踪问效转变。51.行政事业单位财务与会计改革-宏观财政精细化科学化管理财政科学化管理从实际出发，积极探索和掌握财政管理的客观规律，按照法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用，把握加强管理的方向和途径。财政精细化管理树立精益思想和治理理念，运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地强化措施，不断提高财政管理的效能。61.行政事业单位财务与会计改革-宏观2009年8月,财政部印发《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，健全政府预算体系、加强预算编制管理、强化预算执行管理、严格财政监督、推进财政法制建设等方面进行细致的规定：第十四条推进资产管理与预算编制有机结合：大力加强资产处置收入、出租出借收入等资产收益管理……行政单位的资产处置收入和出租出借收入、事业单位资产处置收入上缴同级财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理……第十六条加强收入管理：加强财政票据管理和使用，充分发挥财政票据“以票控费、认票促收”的基础性作用……2011年前将在预算外管理的所有非税收入全部纳入预算管理，彻底取消预算外资金。财政精细化科学化管理71.行政事业单位财务与会计改革-宏观事业单位改革2011年3月23日，中共中央国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出科学划分事业单位类别、推进承担行政职能事业单位改革、推进从事生产经营活动事业单位改革、推进从事公益服务事业单位改革、构建公益服务新格局、完善支持公益事业发展的财政政策等方面的意见。81.行政事业单位财务与会计改革-宏观2013年11月15日中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。”事业单位改革91.行政事业单位财务与会计改革-宏观目前我国有事业单位126万个，3100多万正式职工，1000多万离退休人员，共4000多万人。在经费来源上，有的事业单位全部为财政拨款，有的为财政补贴，有的为自收自支，有的还做政府事务，称为参公机构。我国今后5年将完成事业单位分类，将126万个事业单位分为承担行政职能、从事公益服务、从事经营活动三类：承担行政职能的，其行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事生产经营活动的，转为企业；从事公益服务的，继续保留在事业单位序列、强化公益属性。

根据职能任务、服务对象和资源配置方式，公益服务单位进一步分为公益一类和公益二类，公益一类不能或不宜由市场配置资源，而公益二类可部分由市场配置资源。

事业单位改革101.行政事业单位财务与会计改革-宏观事业单位改革的目标：减轻国家财政对事业单位的庞大支出。目前，对事业单位三个类别的划分已经基本结束，在全国126万家事业单位中，有90%将被划归至承担行政职能和从事公益服务。即在本轮事业单位改革中，至多只有一成被划转为企业性质，最终走向市场。事业单位改革111.行政事业单位财务与会计改革-宏观行政事业单位财务与会计改革的动因防止国有资产流失控制政府负债与财务风险摸清政府家底加强预算管理与内部控制提高财政透明度成本控制与绩效评价121.行政事业单位财务与会计改革-宏观国有资产流失截至2006年底，我国的行政事业单位国有资产总额达到8.01万亿元，其中净资产总额为5.31万亿元，占全部国有净资产总额的35.14%。我国国有资产总量的绝对值不断上升，但国有资产总量中企业经营性国有资产所占比重却在不断下降，而行政事业单位国有资产所占比重不断上升。政府部门将成为国有资产的占用“大户”。

与行政事业单位国有资产比重不断上升形成鲜明对比的是，国有资产流失的现象日益严重。131.行政事业单位财务与会计改革-宏观事业单位国有资产流失的途径：资产长期不提折旧、不考虑损耗违规出租、出借资产非法转让、出售、捐赠国有资产隐瞒收入、虚增成本、私设小金库转移资产事业单位改制中的资产评估虚位违规出借资金或对外提供担保国有资产流失141.行政事业单位财务与会计改革-宏观在以前的乡镇事业单位转企改制中，大多数乡镇把卫生院卖掉，甚至出现了4500万的市级卫生院以500万卖给全体职工的案例。但是，实施医疗卫生改革后，又要求乡镇卫生院提供基本医疗服务，因此全国出现了以原来几倍、十几倍，甚至几十倍的价格，买回原来的卫生院，给国家造成巨大损失。国有资产流失151.行政事业单位财务与会计改革-宏观2009年8月13日《经济参考报》报道：南京江宁开发区江宇集团董事长江浩，原为南京江宁开发区市政工程公司的法人代表，2000年国有市政公司改制时，至少超过2000万元的净资产被“做”成负数，企业被江浩等人零成本收购，并迅速发展成为今天的大型民营企业江宇集团。国有资产流失161.行政事业单位财务与会计改革-宏观地方政府的债务风险2013年12月，审计署公布了全国地方政府性债务审计结果。审计结果表明，截止到2013年6月底，全国地方政府性债务余额高达206988.65亿元，地方政府存在较高的债务风险。171.行政事业单位财务与会计改革-宏观2010年底全国地方政府性债务举借主体情况表（单位：亿元）举债主体类别三类债务合计政府负有偿还责任的债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的其他相关债务债务额比重债务额比重债务额比重债务额比重融资平台公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部门和机构24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%经费补助事业单位17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事业单位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他单位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合计107174.91100%67109.51100%23369.74100%16695.66100%表3

2010年底全国地方政府性债务举借主体情况表

单位：亿元中国的地方政府债务181.行政事业单位财务与会计改革-宏观中国的地方政府债务年度政府层级政府或有债务政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合计190658.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合计206988.6529256.4966504.562013年全国政府性债务规模情况表191.行政事业单位财务与会计改革-宏观思考：事业单位提供的担保对事业单位的债务有影响吗？如何对事业单位的担保进行核算？当事业单位的下级单位或下属企业出现亏损，该事业单位应该给予救助吗？事业单位会计应如何反映这一问题？中国的地方债务问题201.行政事业单位财务与会计改革-宏观摸清政府家底复旦大学中国经济研究中心主任张军教授在《中国政府拥有多少资产》一文中指出，政府只有财政收入和支出的统计，没有类似企业的资产负债表。因为没有资产负债表和对资产的估计，政府对这些实物资产的价值一无所知。2012年9月，海南省、甘肃省、上海市、广东省、深圳市多个省(市)正根据财政部发布的试编办法“低调”试编政府资产负债表，以进一步摸清“家底”。试编过程中最主要原则是更全面反映地方政府的财政形势，以便服务于财政管理体制改革的整体需要。211.行政事业单位财务与会计改革-宏观2012年，财政部发出通知，自2012年起开展中央部门驻各地中央基层预算单位综合财政监管工作，重点监管中央基层行政单位、参照公务员法管理的中央基层事业单位。

财政部监督检查局局长吴奇修认为，“中央部门预算的账目细不细、实不实，很大程度上与中央基层单位的预算编制是否真实准确有关。”中央部门的预算由部门本级与其下辖的各基层单位的预算汇总得来的。如果基层单位在上报预算时就有“水分”，那么中央部门的预算就难免失真。这类失真仅靠审核中央部门的“总预算”很难被发现，必须自下而上、从基层预算单位的“源头”抓起。这样中央部门的预算才会更准确，监管才更有效。

加强预算管理221.行政事业单位财务与会计改革-宏观2012年7月6日，全国人大公布了《预算法修正案（草案）》二次审议稿，新增第五条“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”标志着预算外收支不再“逍遥法外。”加强预算管理231.行政事业单位财务与会计改革-宏观2011年12月31日中国红十字会总会通报了“关于对商业系统红十字会调查处理情况”，部分内容如下：商红会自成立后没有建立完善的财务、合同与项目管理制度，内部管理混乱；部分负责人利用其双重身份，在项目运作中存在关联交易，严重违反公益组织的基本原则。今后要加强对地方红会和行业红会的业务指导、工作督查和财务监督；建立明确的信息公开工作流程和制度，做好公众捐赠款物的信息公开工作，保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。加强反腐倡廉，抓住捐赠款物和招标采购等关键风险点，真正实现捐赠款物公开，财务管理透明；招标采购公开，分配使用透明。加强内部控制241.行政事业单位财务与会计改革-宏观加强内部控制为了促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，推进廉政建设，维护社会公众利益，2012年11月财政部会计司颁布了《行政事业单位内部控制规范》（试行）。《规范》对预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建设项目控制、债务控制、经济合同控制等方面进行了具体的规定。251.行政事业单位财务与会计改革-宏观提高财政透明度国际货币基金组织编制的《财政透明度手册》认为财政透明度的核心要求：一是政府应该向公众提供全面的财政信息，包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况等；二是政府应当适当公开其预算编制和执行过程，并向公众提供预算报告；三是政府应当保证政府报告中财政数据的真实性。

国家“十二五规划”对“完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度”提出明确要求。2012年国务院发布《2012年政府信息公开重点工作安排》，要求各部门对财政预算决算、“三公”经费支出等信息的公开“迈出较大步伐”。在部门预算中，各项支出被要求要细化到项级科目。

261.行政事业单位财务与会计改革-宏观提高财政透明度

2012年5月17日，国务院办公厅发布的《2012年政府信息公开重点工作安排》，要求各部门对今年的财政预算决算、“三公”经费支出等信息的公开“迈