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立法法的缺陷浅议

《中华人民共和国立法法》(下称立法法)将于今年7月1日起施行，在贯彻依法治国方略的现阶段，这部法律无疑会对我国的民主与法制建设起到重要的作用。但毋庸讳言，己出台的立法法还存在一些疏漏。本文对此作一粗浅的探讨。

一、关于不立法的问题。从市场经济运行规则的角度考虑，首先引出的问题不是立法或如何立法，而是不立法，即如何在最大的限度内充分发挥市场与个人的首创性与积极性，首先由市场进行制度构造与选择。80年代以来，在各国法律与经济领域，立法问题实际上已经转换为不立法问题。只有先明确哪些不应该立法，才能进一步探讨哪些可以立法。事实上，各国立法法的规定中，不立法的考虑与规定占据了绝对的优先地位。然而在我国，长期以来，对立法法的关注始终集中在立法权限、立法程序、立法监督、立法解释等立法体制本身的问题上，不立法的讨论仅局限于部分经济学家。己出台的立法法中没有任何部分涉及这一问题，这不能不说是立法法的疏漏。如果不首先解决该不该立法这一前提问题，不首先明确政府是否应该对市场进行干预，对哪些领域进行干预，干预的程度、范围与成本等，很难设想，仅仅实现立法体制的法律化会对立法质量的提高与市场经济的形成有任何实质性的意义。在我国，由于历史的原因，干预过多、管得过死仍然是阻碍市场机制形成的主要障碍。如果不从根本上解决立法干预社会生活过多的弊病，立法法完全有可能使政府对市场的不当干预合法化、神圣化。

二、关于立法机关和行政机关职能划分的问题。现实中亟待解决的立法机关与行政机关之间的职权划分问题不是立法权限的划分，而是立法权与行政权的划分。我国还处在一个逐步加强立法机关的地位的初级阶段，宪法规定的立法机关的地位还很难到位，我们没有经历一个资本主义初期那样有一个较强大的立法机关的过程，我国的立法机关从它产生的那一天起就发育不良，相反，行政机关却一直相当强大。立法法一方面在框架上涵盖了法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例、单行条例等，另一方面在条文的数量上和内容上集中在法律方面，而这方面大多数的内容又与现有的宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大会议事规则的内容重复。众所周知，行政法规、规章的制定程序是行政程序，属行政权范畴，本不应该由立法法规定。现行立法法将立法性质和行政性质两类不同的东西揉在一起，容易形成一个错误的观念，即行政权可以和立法权共享立法权，并进行划分。这种观念将导致本来就处在加强阶段的人大及其有限的立法权受到来自行政部门的瓜分和冲击。

三、关于法律规范的冲突问题。立法法第五章“适用与备案”部分，对于法律法规的审查要求和建议，未明确规定启动受理程序，包括步骤、方式、顺序、期限等规定。例如，公民认为法规违法时，如何提出审查建议：是否必须通过当地代表及人大机关，还是可以直接向全国人大提出建议?人大应如何受理?是否必须答复建议人?不答复的怎么办?目前，面对名目繁多的收费、罚款等法规，普通百姓强烈要求将这些所谓的“法律”予以清理，使“恶法”变“良法”。因此，用立法法的标准来衡量一些法律法规以及规章的合法性，是实施立法法的一项重要内容。按照立法法第九十条的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人，可以向全国人大会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。很明显，这样执行立法法，对普通百姓来说，当自己的合法权益受到“恶法”的侵害时，很难得到立法法的救助。譬如当前反映比较强烈的超越权限立法、法律法规之间存在着相互矛盾和冲突、为部门和单位争利益的法律法规大量存在等现象，都是一些行政法规和部门规章在作怪。仅仅靠国家机关来寻找和发现违反立法法的“恶法”是不够的，而和这些“恶法”打交道最多的、最有发