【高分复习笔记】史柏年《社会保障概论》笔记和课后习题详解

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内容简介

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第1章社会保隙概述

1.1复习笔记

1.2课后习题详解

第2章社会保障制度的历史沿革

2.1复习笔记

2.2课后习题详解

第3章社会保障立法与管理

31复习笔记

3.2课后习题详解

第4章社会保障基金

41复习笔记

4.2课后习题详解

第5章养老社会保险

5.1复习笔记

5.2课后习题详解

第6章医疗社会保险

6.1复习笔记

6.2课后习题详解

第7章其他社会保险

71复习笔记

7.2课后习题详解

第8章社会救助

8.1复习笔记

8.2课后习题详解

第9章社会福利

9.1复习笔记

92课后习题详解

第10章社会优抚与社会安置

10.1复习笔记

10.2课后习题详解

第11章社会服务保障与社会工作

11.1复习笔记

11.2课后习题详解

第1章社会保障概述

1.1复习笔记

一、社会保障的概念和特征

社会保障概念的出现和不同界定

（I）社会保障概念的出现及广泛使用

人类现代社会保障制度萌芽、产生的历史可以追溯到17世纪初，即1601年英国伊丽莎白女

王时期《济贫法》（史称旧《济贫法》）的问世。但社会保障概念的出现，却是在旧《济

贫法》颁布实施300多年以后的事情。1935年，美国罗斯福总统实施“新政''时期，由国会

通过的《社会保障法》，首先提出了“社会保障”的概念。自此以后，社会保障概念越来越

为国际社会所普遍认同和广泛使用。

（2）社会保障概念的不同界定

①外国及国际组织关于社会保障的定义

a.美国《社会保障法》将社会保障视为社会安全网

具体的理解是：根据社会保障法制定的社会保险计划，对于因年老、长期残废、死亡或失

业而失掉工资收入者提供保障；同时对老年和残废期间的医疗费用提供保障。老年、遗属

、残废和健康保险计划对受保险的退休者或残废者和他们的家属以及受保险者的遗属，按

月提供现金保险待遇。

b.德国是最早建立社会保险制度的国家，其对社会保障的理解主要基于市场经济的理论

将社会保障理解为社会公平和社会安全，是为因生病、伤残、年老等原因而丧失劳动能力

或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的基本生活保障，目的是通过保障使之重

新获得参与竞争的机会。德国的社会保障主要遵循特殊性原则，强调个人在社会保险中的

责任。

c.英国是西方福利国家的代表

贝弗里奇将社会保障视为一项以国家为主体的公共福利计划，认为社会保障是指国民在失

业、疾病、伤残、年老退体、家长死亡后，工资中断时生活费用的保障，亦有辅助其生育

、婚丧时的必要的费用。

d.日本的社会保障制度是指对疾病、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成

的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过

国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国

民都能过上真正有文化的成员的生活。

e.国际劳工组织将社会保障定义

通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防

或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作。

f.联合国对社会保障的定义

每个人都有权使本人及家庭达到生活康乐，这不仅包括有权得到食品、衣着、住宅、医疗

和其他社会基本服务，而且包括遇到失业、生病、残疾、丧偶、年老或由于非本人所能控

制的其他原因而带来生活困难时，有权获得社会保障。

g.国际劳工大会对社会保障概念的界定

社会通过采取一系列公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业

、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争

,并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。

②中国大陆及港台地区关于社会保障的定义

a.在中国台湾地区，社会保障一般译作“社会安全”。在台湾学者看来，社会保障既是社

会安全制度，又是社会经济制度，其本质是保障国民经济的安全与国民生活的幸福；

b.在香港特别行政区，社会保障被看作是以政府为责任主体向国民提供的福利；

c.中国大陆学者认为社会保障是指国家立法强制规定的、由国家和社会出面举办，对公

民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时给予物质帮助，

旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平、实现社会公平和社会进步的制度。

2.社会保障的定义

社会保障是为保障民生以及促进社会进步，由国家和社会以立法为依据出面举办，由政府

机关和社会团体组织实施，对因各种经济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和

精神需求的全体公民提供的、福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。

社会保障的基本含义：

(1)社会保障的目的是保障民生和促进社会进步

社会保障制度建立之初，其目的是为在工业化进程中陷入困境的人士提供最基本的生活保

障。这一保障民生的作用现在仍是社会保障制度的主要功能。但是，随着社会和经济的发

展以及人的价值的提升，促进社会进步越来越成为社会保障制度的出发点和归宿。

(2)社会保障的依据是国家立法

世界各国建立社会保障制度的成功经验都是以立法为先导，通过强制性立法建立统一的社

会保障体系，用法律的形式明确制度各方的权利和义务关系，惟有这样，才能确保制度的

顺利运行，才能实现社会的公平和正义。

（3）社会保障的责任主体是国家和社会

国家是社会保障的最终责任主体，其责任表现为：

①国家通过立法以提供法律保障。

②国家出面举办社会保障项目并进行统一的宏观管理。

③国家通过预算以提供财政保障。

在国家作为社会保障的最终责任主体之外，社会也越来越成为负有一定责任的主体，其表

现形式是：

①在全社会的范围内，对社会保障起监督的作用。

②在一定范围的社区中出面举办补充型的保障项目；以非营利性社团的形式参与社会保障

项目的组织实施。

（4）社会保障的获益主体是全体公民

社会保障制度建立之初，保障的对象是社会的弱势群体，并且他们现在仍是社会保障的重

点对象。但是在社会和经济发展进程中，选择性的保障越来越为全民性的保障所替代，全

体公民都有从国家和社会获得帮助的权利。

（5）社会保障的内容包括经济保障和服务保障

经济保障是指通过现金给付或援助的方式来满足公民基本生活需求；服务保障是指通过劳

务援助、技术培训、信息咨询、心理慰藉等非现金、非物质型的帮助。

3.社会保障的特征

（1）社会性

社会保障是现代社会中涉及全体社会成员而非少数人的一项制度安排。其社会性特征表现

为如下方面：

①社会保障应对的是带有普遍性的社会问题。

②社会保障的对象不是社会中的少数人，而是覆盖社会全体公民。

③社会保障基金来源于全社会，不论是雇主和职工的缴费纳税，还是政府的财政补贴，其

源头都是社会成员的劳动创造。

④社会保障的运作越来越朝社会化的方向发展。

（2）福利性

①从社会目标的角度讲，社会保障是国家和社会经由制度的功能，为促进国民个人的发展

和全社会的平等、安定、进步、繁荣而推行的福利措施。其中心价值观是强调人的尊严和

社区生活的质量，肯定每一个人都有使用公共救助和其他社会服务的权利。

②从经济关系的角度讲，社会保障是国家和社会通过国民收入再分配的途径，对保障对象

提供的经济支持和专业服务。社会保障的管理经营部门和机构是非营利性的，他们提供的

或是直接的货币或物质性的援助，或是无偿、低偿性的服务。在保障措施实施过程中，被

保障者的所得一定大于他的所费。

（3）互济性

社会保障是借助于国家和社会的力量对国民收入进行再分配的一种形式。其基金来源于雇

主和劳动者的缴费或纳税，以及国家政府的财政支持。管理部门收取的基金不是等额地用

于缴纳者，而是根据不同的项目规定，将社会财富在不同社会群体之间进行横向KJ转移支

付或纵向的转移支付。由于社会成员遭受经济和社会风险事故的情况不同，通过社会保障

的互济互助，能够解决不同社会成员的特殊需耍，使他们渡过难关，维持正常的生活。

（4）强制性

社会保障的强制性特征表现在两个方面：

①强制参加，即依据法律规定属于保险计划覆盖范围的劳动者及其用人单位，都必须参加

到计划中来，当事人没有任意选择的权利，也不能任意退出计划。

②强制缴费，即凡符合有关社会保障税法或社会保障统筹法律、法规的缴纳条件RJ个人和

团体，都必须按要求纳税或缴费，否则将受到法律的制裁。

二、社会保障的功能

社会保障功能是指社会保障在运行过程中所发挥的实际效能和作用。这种效能和作用表现

在经济和社会两个方面。

1.社会保障的经济功能

（1）维持劳动力再生产

社会保障制度是应因现代生产方式下风险事故频发、家庭保障功能弱化的现实而建立的。

社会保障给予遭受风险事故的家庭以经济的补偿和物质的帮助，使家庭恢复和增强人的生

产和再生产，尤其是劳动力生产和再生产的功能，从而使社会生产能够周而复始地延续下

去。

（2）促进资金市场发展

社会保障计划之所以能在保障对象发生困难时给予及时的帮助，是因为其通过征缴税费和

财政拨款积累起了庞大的基金，尤其是社会保障中的社会保险项目，为了满足经济性风险

事故发生后的支付需求，需要在事故发生前就积攒起各种各样的基金。在这些基金中，不

用即时支付的基金就形成了国家的建设资金而能够对金融市场的繁荣起积极作用°智利的

养老金制度改革，在促进资金市场的发展方面为世人提供了成功的经验。

2.社会保障的社会功能

（1）体现社会公平

在市场经济条件下，通行的是竞争原则和效率原则。为了既保持市场经济的活力，又照顾

到社会弱者的利益，即弥补市场机制的“失灵”，需要有一个社会的机制，来保障社会公平

的实现。社会保障就是保障社会公平的社会机制。社会保障通过公民收入再分配的途径，

一方面以累进的方式向高收入阶层征收社会保障基金，另一方面以累进的方式向社会弱势

人群提供资助，由此克服完全市场竞争造成的社会财富分配不公和缩小贫富差距。

(2)保持社会稳定

从社会学的角度出发，任何一个社会都需要有动力机制与稳定机制，市场机制即是现代各

国经济发展的首选动力机制，而社会保障则充当着首选的稳定机制。社会保障作为国家实

施的重要社会政策，是调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛盾冲突的重要手段，所以有

社会的“减压器”、“安全阀”之称。

三、社会保障体系

，社会保障体系的含义

社会保障体系是指由一系列不同层次、不同内容、不同功能的社会保障制度(或计划、项

0)连接而成的“社会安全网

社会保障体系包含了以下三方面含义：

(1)社会保障是众多制度、计划、项目结合而成的整体

社会保障是由民间的慈善事业演变而来的。最初在西方国家出现时，只是针对某一群体的

某一方面需求而施行的局部性的保障措施，后来随着工业化的推进，随着社会问题的加剧

,随着公民保障权利的深入人心，社会保障逐渐形成了覆盖全体国民的、满足多方面需求

的、由不同层次、不同内容、不同功能的社会保障制度、计划、项目组成的社会保障体系。

(2)不同社会保障制度、计划、项目之间具有相互联系、功能互补的结构性特征

社会保障各制度、计戈k项目之间，并非各行其是、互不相干，而是在国家法规的宏观调

控下，按照各制度、计划、项目确定的保障对象、保障条件、保障标准和保障目标、各司

其职、各负其责，由此形成互相联系、功能互补的社会安全网络。

(3)社会保障体系建设的宗旨是为国民和社会提供安全保障

从历史纵向的发展角度出发，社会保障体系的发展和变迁，展现了人类社会数百年来文明

进步的成就。这种成就不仅体现在社会保障体系内容的日益庞大，尤其体现在社会保障制

度宗旨的变迁。

①在旧式济贫时代，政府实施有限的、条件苛刻的救灾济贫措施，目的是化解民众的不满

、维护现有社会的统治秩序；

②进入工业社会后，社会保障制度开始出现并迅速发展，其基本动因在于通过维持工人的

基本生存权从而维持市场经济秩序；

③当现代社会保障制度走向成熟时，其宗旨已不仅仅是保障国民的基本生存权利，而同时

包括了对国民福利权、发展权的保障。进入201比纪80年代以后，越来越多的国家意识到，

社会保障在保障公民权利的同时，与整个社会经济的发展息息相关，社会保障体系建设应

当成为国家长期稳定与持续发展的战略。

2.社会保障体系各组成部分的内容

（1）美国社会保障体系的内容

①就业和失业保障

就业和失业保障包括雇员稳定职业保障；退休保险；工时和工资保障：就业培训；失业保

险；失业津贴；失业救济；工伤保障；暂时丧失能力保障和铁路雇员退休保障等。

②老年福利保障

老年福利保障包括老年退休；老年医疗照顾；老年医疗补助；老年补充保障；老年公寓等°

③健康医疗福利保隙

健康医疗福利保障包括公共医疗保险；公共医疗补助；私人健康保险；工伤保险等。

④教育福利保障

教育福利保障包括军人教育；国防教育；高等教育；普通教育；贫困学生教育；职业教育

；各种教育补助；工读和贷款；一般就业培训；公共服务就业等。

⑤住房福利保障

住房福利保障包括公共住房；房租补贴；妇女、婴儿、儿童住房补贴；消除贫民窟、国内

外移民和非法移民的住房问题照顾等。

⑥妇女、幼儿福利保障

妇女、幼儿福利保障包括抚养未成年子女家庭补助；家庭补助计划；儿童营养补助（学校

早餐、午餐、儿童食品等）；儿童服务（养子、养女照顾、日托）等。

⑦残疾人福利保障

残疾人福利保障包括为盲残人提供的补充保障收入；对永久性完全残疾人的补助；为老年

人、盲残人提供的补充保障收入；残疾保障等。

⑧退伍军人安置保障

退伍军人安置保障包括退伍军人津贴：退伍军人退休养老金：退伍军人的其他保障等。

⑨社会环境保障

社会环境保障包括公共卫生；交通安全；自然环境保护等。

⑩其他公共福利保障。包括食品券等。

(2)英国社会保障体系的内容

英国是福利国家的典型代表，其社会保障的内容涉及“从摇篮到坟墓”的整个人生过程。英

国的社会福利体系包括两大部分内容：收入性福利和实物性福利。收入性福利涵盖国民保

险和非缴费性福利两部分。实物性福利涵盖医疗服务、住房福利、教育和社会福利服务等

方面内容。

①英国的国民保险实质上是社会保险的一种形式，它通过从业人员及其雇主缴费形成基金

,在受保人出现诸如疾病、伤残、死亡、失业等风险时，由基金给予收入补偿，以保障基

本生活需要。

②非缴费性收入支持实质上是一种社会救助，受助人不需缴费，由财政提供资源。非缴费

性收入支持总体上可以分为两大类：

a.所谓收入关联制度，根据受益人的收入情况确定享受待遇的资格条件，通过家庭经济

状况调查，为收入低于一定水平的家庭提供援助；

b.体现普遍主义的福利，只强调受益人的需要而不论其收入状况，都可以享受待遇。

③在英国，医疗服务在福利支出中所占比重较大，这是因为医疗服务几乎都由国家承担责

任，由全国性的国民医疗服务系统提供服务，由财政通过税收的方法提供资源。病人从初

级医疗到医院服务，几乎都是免费的。

④住房福利是重要的福利部分，它对于基本住房需求的满足起着重要的作用。在英国，住

房福利通过以下途径提供：

a.为租住政府公房的低收入居民提供房租折扣；

b.向私房房主提供现金津贴，鼓励其以低于市场标准的房租提供住房给低收入居民；

c.以社会救助的形式为贫困家庭提供诸如免除房产税、代交房租、支付买房抵押贷款利

息、代缴水费、补助修缮费保险费等项福利；

d.为自有住房者提供支付买房抵押贷款本息的税收减免等等。

⑤社会福利服务是社会保障体系中不同于收入保障、医疗福利、住房福利等内容之外的一

种特殊产品，它的目标是满足人们在生活照顾方面的需要。这种服务主要由政府和自愿性

非营利机构提供。在英国，社会福利服务主要有四种方式：

a.院舍服务；

b.日间照顾，包括建立在社区的各种服务中心；

c.社区照顾，由服务机构上门提供各种服务；

d.现场工作服务，由工作人员到地段的范围内提供直接的服务。

(3)中国社会保障体系的内容

①社会保险

社会保险是国家通过立法而建立起来的，为劳动者在遭遇经济和社会性风险事故如年老、

疾病、生育、失业、伤残时提供收入补偿，从而保障其正常生活的社会保障制度。社会保

险的基金，由国家、企业、个人三方共同筹集。目前中国社会保险制度包括职工养老保险

、公务员养老保险、农村养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等项目。

②社会救助

社会救助也称社会救济，是对遭受自然灾害和其他不幸事故的受害者，以及不是由主观原

因引起贫困的人群提供物质帮助的活动。社会救助是社会保障体系中的最后一道保障线，

社会救助的资金来源于国家财政或社会捐赠。目前中国的社会救助主要包括城市居民最低

生活保障制度、农村“五保”救济制度、农村贫困地区扶贫开发项目、自然灾害救济活动等。

③社会福利

社会福利有狭义和广义之分。

狭义的社会福利是指国家本鳏寡孤病残等社会弱势人群提供的福利性质的服务与保障措施

,如老人院、儿童福利院等社会福利机构的院舍照顾，福利工厂的残疾人就业安置等。

广义的社会福利是指国家和社会为改善和提高全体社会成员的物质和精神生活所举办的福

利项目，如社区福利服务、妇女儿童福利、企业职工福利、住房福利、公共卫生福利、教

育福利等。目前中国的社会福利，无论是在观念上还是在制度措施上，都呈现出由狭义的

社会福利向广义的社会福利转变的迹象。

④优抚安置

优抚安置是优抚和安置两项工作的合称。优抚指的是国家和社会依法保障伤残军人的生活

、抚恤烈士家属、优待军人家属。安置是指国家民政部门对复员退伍军人进行生活和工作

安排。优抚安置属于社会保障体系中的特殊保障制度，这是因为它的保障对象是对国家和

人民有功的人员。

1.2课后习题详解

什么是社会保障，其基本含义是什么？

答：（1）社会保障的定义

社会保障是为保障民生以及促进社会进步，由国家和社会以立法为依据出面举办，由政府

机关和社会团体组织实施，国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对

因各种经济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和精神需求的全体公民提供的、

福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。

（2）社会保障的基本含义

①社会保障的目的是保障民生和促进社会进步

社会保障制度建立之初，其目的是为在工业化进程中陷入困境的人士提供最基本的生活保

障。这一保障民生的作用现在仍是社会保障制度的主要功能。但是，随着社会和经济的发

展以及人的价值的提升，促进社会进步越来越成为社会保障制度的出发点和归宿。

②社会保障的依据是国家立法

世界各国建立社会保障制度的成功经验都是以立法为先导，通过强制性立法建立统一的社

会保障体系，用法律的形式明确制度各方的权利和义务关系，惟有这样，才能确保制度的

顺利运行，才能实现社会的公平和正义。

③社会保障的责任主体是国家和社会

国家是社会保障的最终责任主体，其责任表现为：国家通过立法以提供法律保障；国家出

面举办社会保障项目并进行统一的宏观管理；国家通过预算以提供财政保障。在国家作为

社会保障的最终责任主体之外，社会也越来越成为负有一定责任的主体，其表现形式是：

在全社会的范围内，对社会保障起监督的作用；在一定范围的社区中出面举办补充型的保

障项目：以非营利性社团的形式参与社会保障项目的组织实施。

④社会保障的获益主体是全体公民

社会保障制度建立之初，保障的对象是社会的弱势群体，并旦他们现在仍是社会保障的重

点对象。但是在社会和经济发展进程中，选择性的保障越来越为全民性的保障所替代，全

体公民都有从国家和社会获得帮助的权利。

⑤社会保障的内容包括经济保障和服务保障

经济保障是指通过现金给付或援助的方式来满足公民基本生活需求；服务保障是指通过劳

务援助、技术培训、信息咨询、心理慰藉等非现金、非物质型的帮助。

⑥社会保障的依据是各项法律

社会保障制度是国家保护公民生存和平等权等各项人权的制度，制度的运行不仅需要建立

以完整的社会保隙法律体系，更需要严格遵守，确保社会保障的运行都能够依据法律的要

求，在法律的框架内进行。

⑦社会保障的保障水平式保障公民的基本生活，其最大目的是作为公民个人生活的最后一

道防线，提供一个安全网。

艮社会保障的特征是什么？

答：社会保障是为保障民生以及促进社会进步，由国家和社会以立法为依据出面举办，由

政府机关和社会团体组织实施，国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配

,对因各种经济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和精神需求的全体公民提供

的、福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。因此，社会保障具有以下特征：

(1)社会性

社会保障是现代社会中涉及全体社会成员而非少数人的一项制度安排。其社会性特征表现

为如下方面：

①社会保障应对的是带有普遍性的社会问题。

②社会保障的对象不是社会中的少数人，而是覆盖社会全体公民。

③社会保障基金来源于全社会，不论是雇主和职工的缴费纳税，还是政府的财政补贴，其

源头都是社会成员的劳动创造。

④社会保障的运作越来越朝社会化的方向发展。

(2)福利性

①从社会目标的角度讲，社会保障是国家和社会经由制度的功能，为促进国民个人的发展

和全社会的平等、安定、进步、繁荣而推行的福利措施。其中心价值观是强调人的尊严和

社区生活的质量，肯定每一个人都有使用公共救助和其他社会服务的权利。

②从经济关系的角度讲，社会保障是国家和社会通过国民收入再分配的途径，对保障对象

提供的经济支持和专业服务。社会保障的管理经营部门和机构是非营利性的，他们提供的

或是直接的货币或物质性的援助，或是无偿、低偿性的服务。在保障措施实施过程中，被

保障者的所得一定大于他的所费。

(3)互济性

社会保障是借助于国家和社会的力量对国民收入进行再分配的一种形式。其基金来源于雇

主和劳动者的缴费或纳税，以及国家政府的财政支持。管理部门收取的基金不是等额地用

于缴纳者，而是根据不同的项目规定，将社会财富在不同社会群体之间进行横向的转移支

付或纵向的转移支付。由于社会成员遭受经济和社会风险事故的情况不同，通过社会保障

的互济互助，能够解决不同社会成员的特殊需要，使他们渡过难关，维持正常的生活。

(4)强制性

社会保障的强制性特征表现在两个方面：

①强制参加，即依据法律规定属于保险计划覆盖范围的劳动者及其用人单位，都必须参加

到计划中来，当事人没有任意选择的权利，也不能任意退出计划；

②强制缴费，即凡符合有关社会保障税法或社会保障统筹法律、法规的缴纳条件的个人和

团体，都必须按要求纳税或缴费，否则将受到法律的制裁。

回社会保障的基本功能是什么？

答：社会保障的基本功能主要表现在经济和社会两个方面：

（I）社会保障的经济功能

①维持劳动力再生产

社会保障制度是应因现代生产方式下风险事故频发、家庭保障功能弱化的现实而建立的。

社会保障给予遭受风险事故的家庭以经济的补偿和物质的帮助，使家庭恢复和增强人的生

产和再生产，尤其是劳动力生产和再生产的功能，从而使社会生产能够周而复始地延续下

去。

②促进资金市场发展

社会保障计划之所以能在保障对象发生困难时给予及时的帮助，是因为其通过征缴税费和

财政拨款积累起了庞大的基金，尤其是社会保障中的社会保险项目，不用即时支付的基金

就形成了国家的建设资金而能够对金融市场的繁荣起积极作用。智利的养老金制度改革，

在促进资金市场的发展方面为世人提供了成功的经验。

（2）社会保障的社会功能

①体现社会公平

在市场经济条件下，通行的是竞争原则和效率原则。为了既保持市场经济的活力，又照顾

到社会弱者的利益，即弥补市场机制的“失灵”，需要有一个社会的机制，来保障社会公平

的实现。社会保障就是保障社会公平的社会机制。社会保障通过公民收入再分配的途径，

一方面以累进的方式向高收入阶层征收社会保障基金，另一方面以累进的方式向社会弱势

人群提供资助，由此克服完全市场竞争造成的社会财富分配不公和缩小贫富差距。

②保持社会稳定

从社会学的角度出发，任何一个社会都需要有动力机制与稳定机制，市场机制即是现代各

国经济发展的首选动力机制，而社会保障则充当着首选的稳定机制。社会保障作为国家实

施的重要社会政策，是调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛盾冲突的重要手段，所以有

社会的“减压器”、“安全网”之称。

社会保障体系的含义及其主要内容是什么？

答：（1）社会保障体系的含义

社会保障体系是指由一系列不同层次、不同内容、不同功能的社会保障制度（或计划、项

目）连接而成的“社会安全网

（2）社会保障体系的主要内容

①社会保障是众多制度、计划、项目结合而成的整体

社会保障是由民间的慈善事业演变而来的。最初在西方国家出现时，只是针对某一群体的

某一方面需求而施行的局部性的保障措施，后来随着工业化的推进，随着社会问题的加剧

，随着公民保障权利的深入人心，社会保障逐渐形成了覆盖全体国民的、满足多方面需求

的、由不同层次、不同内容、不同功能的社会保障制度、计划、项目组成的社会保障体系。

②不同社会保障制度、计划、项目之间具有相互联系、功能互补的结构性特征

社会保障各制度、计划、项目之间，并非各行其是、互不相干，而是在国家法规的宏观调

控下，按照各制度、计戈k项目确定的保障对象、保障条件、保障标准和保障目标、各司

其职、各负其责，由此形成互相联系、功能互补的社会安全网络。

③社会保障体系建设的宗旨是为国民和社会提供安全保障

从历史纵向的发展角度出发，社会保障体系的发展和变迁，展现了人类社会数百年来文明

进步的成就。这种成就不仅体现在社会保障体系内容的日益庞大，尤其体现在社会保障制

度宗旨的变迁。

a.在旧式济贫时代，政府实施有限的、条件苛刻的救灾济贫措施，目的是化解民众的不

满、维护现有社会的统治秩序；

b.进入工业社会后，社会保障制度开始出现并迅速发展，其基本动因在于通过维持工人

的基本生存权从而维持市场经济秩序；

c.当现代社会保障制度走向成熟时，其宗旨已不仅仅是保障国民的基本生存权利，而同

时包括了对国民福利权、发展权的保障。进入20世纪80年代以后，越来越多的国家意识到

，社会保障在保障公民权利的同时，与整个社会经济的发展息息相关，社会保障体系建设

应当成为国家长期稳定与持续发展的战略。

第2章社会保障制度的历史沿革

2.1复习笔记

一、人类生存保障方式社会化的原因

口前社会化保障方式

（1）原始人群保障方式

在原始人群中，人们合作分工、互助共济、扶老携幼、照顾病残老弱，这本身就是一种社

会保障的生活方式，但这是社会化水平非常低下的社会保障方式，和现代意义的社会保障

制度相去甚远。

（2）家庭保障方式

家庭保障方式之所以能在千百年的传统农业社会中绵延不绝，成为维系个人、家庭和社会

稳定秩序的社会制度，主要在于家庭保障方式具有以下诸方面的性质和特征。

①家庭保障是以血缘关系为纽带的代际交换方式，它既是一种经济关系，又具有超经济的

亲情联系。

②传统农业社会的家庭保障以土地保障为基础，自然就业和土地的稳定产出是它KJ经济支

撑。

③传统农业社会中的家庭、家族成员以聚居的形式共同生活，血缘关系相近的自然村落和

族群社区是家庭保障得以运行的基本社会结构。

④传统社会在千百年的运行中形成的独特的家庭伦理和社会规范，是家庭保障得以维系的

文化背景。

2.现代社会保障制度产生的历史原因和条件

社会保障作为一种制度安排，它是在传统农业社会解体以后，伴随工业革命和社会化大生

产而形成和发展起来的。

（1）工业化冲击下的家庭功能变迁

从18世纪60年代起，发端于英国，遍及欧洲的产业革命不仅是一次生产技术上的革命，同

时也是一场深刻的社会变革。它在极大地提高社会生产力、增加社会财富的同时，也对社

会生活方式、社会结构、思想观念以及社会保障体系等各个方面带来了巨大的冲击：

①在工厂化、社会化大生产的竞争压力下，以家庭为基本生产单位的自然经济趋于瓦解，

伴随大机器工业而来的工厂企业迅速取代一家一户的手工业生产作坊，成为社会的基本生

产单位；

②在工商业资本的迅速扩张和渗透下，与自然经济、半自然经济相联系的封建土地制度日

趋瓦解，圈地运动合法化使劳动者与土地分离，社会上存在大量失去土地保障的雇佣劳动

者；

③在追求超额利润的目标驱动下，工厂企业间竞争加剧、技术设备更新速度加快、对劳动

力需求的减少使社会上出现大批处于失业半失业状态的“相对剩余人口”；

④在资本间的激烈竞争以及资本对劳动者的残酷剥削下，社会上两极分化现象严重，失业

、贫困、疾病、伤残、年老等情况给劳动者带来的经济和社会风险加大；

⑤在地区间就业机会和经济收入差异的推拉力作用下，传统农业社会中人口相对静止的格

局被打破，大量农村人口涌向城市，涌向工矿业基地，人口城市化程度提高的同时，人们

的生活方式也发生了巨大变化。

工业化带来的上述一系列冲击，使作为社会细胞的家庭首当其冲受到极大影响，家庭规模

、家庭结构、家庭功能、家庭观念以及家庭行为都随之发生重大变化。第一，家庭的经济

功能受到了削弱；第二，家庭的人口规模日益缩小；第三，家庭结构日趋核心化；第四，

家庭失去了土地保障。

(2)强调国家责任的社会保障思想的兴起

社会保隙制度的产生离不开必要的思想理论准备，】9世纪下半叶，产生于德国的强调国家

和政府责任的新历史学派理论，为现代社会保障制度的建立提供了理论基础。

德国的历史学派可以划分为三个时.期：

①第一时期是历史学派的先驱者，即国家经济学派时期

以李斯特为代表。李斯特反对亚当•斯密古典经济学派的个人主义与世界主义主张，站在

国家社会的立场，力图通过国家干预以确保德国未来的经济发展。

②第二时期是旧历史学派时期，以罗雪尔、希尔德布兰德、克尼斯为代表

该学派反对英国古典政治经济学的抽象演绎法，否认一般经济规律的存在，主张用历史归

纳的方法与进化的观念来研究经济学，故被称为“历史学派”。这一派学说盛行的时期是德

国工业革命开始的时期，所以他们倡导的国家政策是：对内主张消除旧的经济制度，建立

商品自由流通的新秩序，以利于资本主义经济体系的形成：对外主张采用关税保护政策以

抗拒英国产品的倾销，维护国内新兴产业的发展。

③第三时期是新历史学派时期，亦称讲坛社会主义学派时期，以施莫勒、瓦格纳、布伦坦

诺三人为代表

新历史学派与旧历史学派的主要区别，是以劳动问题为课题，在经济学中掺入伦理道德的

要素，主张公平的分配，借以平衡劳资双方的对立关系。新历史学派则认为，国家不应该

仅仅充当“守夜人”的消极职能，凡是个人能力不能办到的事情，皆应由国家干预办理。

二、社会保障制度的产生和形成

伊丽莎白《济贫法》和社会保障制度的萌芽

（1）伊丽莎白《济贫法》产生及其主要内容

1601年，英国政府在以前各项法令的基础上，颁布了著名的伊丽莎白《济贫法》（相对于

英国1834年颁布的新《济贫法》而言，亦称旧《济贫法》）。旧《济贫法》的主要内容有:

①要求全国普遍设立收容贫民的济贫院，强调对贫民实施救济是每个济贫区的责任，并通

过委任贫民救济宜的方式建立起全国范围的地方济贫行政体系。

②建立征税机构以满足济贫资金筹集所需，并确定了从富裕的地区征税补贴贫困地区的转

移支付方式。

③对有劳动能力的强健贫民通过提供劳动场所的方式促其自立。

④对无劳动能力的老弱病残者，通过院内收容和院外救助两种方式进行救助。

⑤对失依儿童，以孤儿院收养、家庭补助、家庭寄养等方式进行抚养。

从旧《济贫法》的内容及其实施效果看，旧《济贫法》具有以下主要特点：

①兼有强迫劳动与福利救济双重性质

旧《济贫法》最具代表性的措施是建立“贫民习艺所”，目的是通过强迫劳动，以杜绝贫民

流浪现象。同时，也实行某些福利救济措施。但在强迫劳动和福利救济的双重措施之间，

更多的是强调对不劳动者的惩罚，而对有需求者的帮助却相对忽略。

②旧《济贫法》的基础是社会权利的不平等

统治阶级在履行保障其属民的基本生存条件的社会责任的同时，享有按自己的意志支配臣

民行动的社会权利。这一特点在旧《济贫法》任意惩罚贫民的规定中随处可见，在随后颁

布的《安置法》中也十分明显。

③旧《济贫法》在客观上促进了社会保障形式的重大变化

旧《济贫法》产生于农业经济为主的社会，面对大量农民离开农村涌向城镇的现实，统治

者为了稳定社会秩序，采取了带有国家强制性质的安抚措施，其主观目的是阻止农民流浪

以减少对社会的冲击。但是在客观匕由国家政府出面为公民提供社会保障，正说明旧的

社会结构和生产方式已使口的家庭式或区域性的保障形式无法正常运转。in《济贫法》的

最大特点是确认国家负有救济贫民问题的责任。

（2）“斯宾汉姆兰德制”的出现及其局限

①“斯宾汉姆兰德制”的出现

“斯宾汉姆兰德制”是一种家庭津贴法，它规定对于工资低于最低限度的工人，由教区按面

包价格和一个成年男子赡养的人口数予以补贴。其口号是公平收入，体现了社会平等、

互助互济的思想。实施“斯宾汉姆兰德制''的目的与旧《济贫法》一样，也是为了阻止劳

动力流动，维护社会秩序，但其采取的手段已不是强迫劳动而是恩惠，这与现代社会保

障制度更接近了一步。

②“斯宾汉姆兰德制“局限性

“斯宾汉姆兰德制”不鼓励竞争、不鼓励劳动力流动的做法，事实上起了遏制自由经济的作

用，这也注定了它必然失败的命运。

（3）新《济贫法》的颁布及其主要内容

新《济贫法》最大的进步在于：它承认要求社会保护是公民的合法权利，社会负有保障公

民生存的义务。此外，新《济贫法》还将济贫权力集中到政府、集中到中央，在地方一级

废止了原来由各教区掌握的济贫行政管理权，就近合并成立“济贫协会”，使济贫的基层管

理扩大为较大的地方单位；在联邦一级实行中央督导制，成立济贫法实施委员会。

2.德国的社会保险三法和社会保隙制度的产生

1883年，德意志帝国议会批准颁布了世界上第一部社会保险法——

《疾病保险法》；1884年和1889年，又相继颁布了《工伤事故保险法》和《老年与伤残强

制保险法》。

俾斯麦政府颁布的三种关于劳工的社会保险法，均由雇主与劳工联合组成的自治机构予以

办理，由政府予以监督。尽管这三个法规在颁布时所覆盖的范围有限，仅涉及就业人口的

1/5或总人口的1/10,而且所提供的保险待遇很低甚至不能满足最低生活所需，但是从法案

确立的理念以及一系列制度性规定来看，它毕竟是人类历史上关于社会保险的最早的、较

完备的制度性安排。

德国保险三法的颁布实施，使得国家对民众生存状况的保障，由社会救助发展到了社会保

险，从而开启了社会保障制度化的历程，标志着人类历史上以社会保险为核心内容的现代

社会保障制度由此产生。

3.美国《社会保障法》和社会保障制度的形成

1935年8月14日，罗斯福签发了由国会以较大比数通过的《社会保障法》。《社会保障法

》为美国建立了一整套覆盖全国的社会保障计划。内容包括两大重要的保险计划以及三项

救济形式，由新设立的社会保障委员会统一管理：

（1）联邦养老金计•划。由雇主及雇员双方共同缴费筹资。

（2）失业保险计划。通过向雇主征税筹集所需资金对失业职工提供补贴。不同于联邦养

老金计划，失业保险由各州组织管理。

（3）老年人救助计划。通过联邦基金向各州的老年人提供以家计调查为基础的现金补贴。

（4）盲人援助计划。为各州已获准的对贫穷盲人的援助类项目提供联邦补贴。

（5）无独立生活能力儿童的援助计划。通过联邦津贴向各州16岁或18岁以下因父母亡故

或残疾而得不到应有照顾的穷困儿童家庭提供现金援助。

美国《社会保障法》在社会保障发展史上具有里程碑式的意义。该法第一次使用了“社会

保障”的概念，第一次在一部法律中规定了社会保险、社会福利和社会救济等社会保障的

内容，是现代社会保障制度由社会保险制度朝着综合性社会保障制度发展跨了一大步，因

而标志了现代社会保障制度的基本内容框架趋于成型。以《社会保障法》为起点，社会保

障作为一个基本的法律制度不仅越出了欧洲的范围开始在北美大陆生根，而且进入了在全

球各国普遍建立并实施的新的发展阶段。

三、战后社会保障制度发展的新趋势

口社会保障制度在世界范围内的扩展

第二次世界大战给世界各国造成了极大的创伤，战争同时也告诉人们：建立广泛的、多层

次的、高水平的社会保障网络对于人类的生存具有多么重要的意义。战后，一个以“高福

利”为内涵的社会保障制度建设的热潮先后出现在东西方发达国家和地区。其后，走上工

业化道路的发展中国家和地区也纷纷效仿。社会保障制度的建设日益变成世界各国的共同

举措。

2.多元化社会保障模式的发展

国内外学者对社会保障制度所作的模式划分，一般有以下几种：

（1）从国家对社会进行干预的角度出发，社会保障可以划分为如下三种模型：

①社会服务，其中包括公共援助、公共补贴和社会保险等项目。

②通过减免税收等方式鼓励自置产业，以及购买人寿保险等个人行为。

③公共服务和市政建设，其中包括公共交通、治安和文化教育等项工作。

（2）从社会政策学的角度出发，社会保障通常被划分为剩余模式（或称为补救模式）和

机制模式。

剩余模式是指社会保障只有在正常的社会供给渠道（即家庭和市场）遭受破坏时才发挥作

用；机制模式则是将社会保障制度化，并使之成为整个社会经济运行机器中不可分割的一

部分。

（3）从保障范围出发，现弋社会保障又被划分为普遍保障模式、就业保障模式和救助型

保障模式等三种。

①普遍保障模式面向全民实施，其经费来源于政府拨款或征税，是全民福利型保障；

②就业保障模式强调对工薪者实行社会保险，并由此扩展到受保人的家庭成员，其经费主

要来源于雇主和雇员的缴费；

③救助型保障模式以家庭经济状况为依据，面向在政府制定的贫困线下生活的贫困国民，

其经费来源于国家财政，它实际上只是一种济贫计划。

（4）从实施方式出发，现代社会保障又分为现收现付式、部分积累式和完全积累式三种

o现收现付式依靠代际转移支付保持社会保障经费的当期平衡；完全积累式则通过自我

积累延期消费的方式达到劳动者一生的收支平衡；部分积累式则介于两者之间。

（5）从制度安排的角度出发，社会保障可以划分为福利国家型保障模式、保险型保障模

式、强制性自我储蓄型保障模式和国家保险模式四种。

①福利国家型保障模式

福利国家型保障模式以英国、瑞典为代表，多见于北欧和西欧国家。其基本特征是：全民

保障；社会保障范围由生到死，几乎无所不包；社会保障基金主要来源于国家一般性税收

;实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人收入及缴费之间缺乏联系；财政负担沉重。

a.英国——福利国家的“始作俑者”

“福利国家”一词最早出现在1941年英国约克郡大主教威廉•坦普尔所著的《公民与教徒》

一书中，后被引用于著名的《贝弗里奇报告》中，成为“全民福利”的代名词。

1945年，在大选中胜利的工党履行在竞选时所作的将《贝弗里奇报告》由理想变为现实的

承诺，开始着手制定和颁布一系列社会保障法规：1945年颁布了《家庭补助法》，规定对

于有两个或两个以上儿童的家庭给予补助；1946年颁布了《国民保险法》，实行强制性的

国民保险制度，提供均一费率及均一给付的老年年金、疾病津贴及失业津贴；同年颁布了

《工业伤害保险法》和《国民健康服务法》，对工业劳动者实行工伤保险并对全体国民实

行免费医疗；1948年颁布了《国民救济法》，对于不能享受上述法律保护者，或虽能享受

但仍不能满足基本生活需要者给予补充救济。

五部法律于1948年7月5日同时生效，以前的相关法律都自行废止。这五大法律概括了英国

自《济贫法》以来300多年福利发展的成果，最终形成了包括失业、伤残、疾病、养老、

死亡、家庭津贴等内容的全面完整的社会保障体系。1948年7月5H也由此成为英国福利国

家形成的标志。

b.瑞典——福利国家的“橱窗”

瑞典是崇尚平等的高福利国家，其保障内容几乎无所不包，故有“福利国家的橱窗’之美誉。

1942年发表的《贝弗里奇报告》对瑞典最终成为福利国家影响深远。瑞典政府在该报告的

基础上提出了一个包括27点内容的战后社会改造纲领，并决心按照“普遍性”原则建立起社

会保障制度。

从1946年到1950年短短5年期间，瑞典进行了广泛的社会福利方面的各项改革，颁布了有

关退休养老金、子女补助、医疗保健服务、房租补贴、教育补助等新的法规，使得19世纪

30年代提出的各项福利计划都得以付诸实施。进入50年代，政府乂在疾病保障、社会救助

、医疗保健服务等领域进行重新立法。到60年代初，瑞典作为一个典型福利国家的社会保

障制度的主体框架基本建成。

②保险型社会保障模式

保险型社会保障模式以德国、美国为代表，日本也属此类模式。其基本特征是：社会保障

网络以各种社会保险制度为中心，再补充以其他救助或福利性政策：在政府、社会、雇主

与劳动者个人之间建立起责任共担的机制，实现风脸保障的互济性；强调受保障者权利与

义务相结合；实现市场效率与社会公平的协调。

德国社会保障制度的特征，一是以社会保险为主。由养老保险、疾病保险、事故保险和失

业保险等险种组成的社会保险是其社会保障制度最基本、最重要的组成部分，4种保险的

保险金支出一般占到整个社会保障支出的80%以上。二是承保机构多元化。社会保障的承

保者既有联邦、州和地方政府，同时还有各种社会保险、社会慈善福利机构和私人保险机

构。三是经费筹集多渠道。经费由个人、企业、国家共同负担。四是保障管理高度“自治”

o除失业保险由联邦劳工局承担外，其他社会保险的经办机构均不属于政府，而实行自治

管理方式。

③强制储蓄型社会保障模式

强制储蓄型社会保障模式以新加坡、智利为代表，其基本特征是：法律强制受保人必须按

一定的比例缴纳基金；建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部记入雇员的账户；个人账户

资金投入资本市场运营，以实现保值增值；雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人

账户积累额。

a.新加坡——由政府集中管理和运营基金

新加坡的中央公积金制度被称作社会保障计划中的“新加坡模式”。其主要特点是：

第一，以个人账户为核心。公积金主要由雇员和雇主按规定比例缴纳，并全部存入雇员个

人账户，政府免征所得税。

第二，公积金的保障功能逐步扩大。由起初只用于养老金支付变为能用于养老、住房、医

疗保健、购买个人及家庭商业保险、支付个人或直系亲属医疗费、住院费，以及支付子女

大专教育费等内容的综合性的社会保障储蓄计划。

第三，公积金集中管理。政府成立中央公积金局，负责制定政策并管理和运营社会保障基

金。政府确定利率，承担中央公积金运营的全部风险。

第四，国民收入再分配功能相对较弱。

b.智利——由私营基金管理公司运营基金

20世纪80年代初，智利政府对社会保障尤其是养老保险制度进行了根本性的变革。其主要

内容和经验是：

第一，改变资金筹集方式，建立起以个人账户为基础的强制性储蓄积累式养老保险制度。

雇员个人缴费并记入个人账户，雇主不缴纳费用但相应提高职工工资；退休后养老金的多

少取决于个人账户积累额的规模。

第二，改变基金管理方式，建立起以私营化经营管理为特征的养老基金运营体制。

第三，改变政府管理职能，建立起以政策引导和经济调控为基本手段的国家对社会保险事

业监督指导的运行机制。

智利模式的特点是将市场机制引入社会保障领域，基金交由私营的机构管理和运营，从而

减轻了政府的经济负担，增加了国民储蓄，提高了劳动者参保的积极性。但由于退休人员

的养老金完全由个人账户规模所决定，这种保障模式的社会互济功能较弱。

④国家保险模式

国家保险模式是指苏联、东欧以及中国等社会主义国家实行的强调国家责任的社会保障制

度。其基本特点是：

a.社会保障事务完全由国家（或通过单位）包办，政府对社会保障资源进行直接分配，

社会保障管理的社会化程度较低；

b.保障基金由国家或企业承担，采用从劳动成本中预先扣除的方式筹集，个人不缴纳任

何保险费；

c.在保障目标上以追求社会公平为主，在保障范围上几乎是全体国民，但保障水平相对

较低。

3.西方社会保障制度的调整和改革

（1）西方国家社会保障制度面临的困境

①日益增多的福利支出使得赤字攀升、债台高筑，许多西方国家出现了巨大的财政“黑洞”。

②日益增多的福利服务使一部分人只想索取、不想贡献，社会保障制度违背了追求社会公

平的初衷。

③沉重的福利负担使西方国家生产成本上升，竞争力下降，失业率居高不下。

④城中社会福利负担造成的压力，促发西方国家社会危机和冲突加剧。

（2）造成西方国家社会保障制度困境的原因

西方国家社会保障制度的困境是由多种因素造成的，其中主要有经济、社会和政治三方面

的原因。

①近20年西方国家经济的滞胀是高福利社会保障制度难以为继的根本原因

70年代以后，随着能源危机的爆发，持续20多年的经济繁荣发展时期就此结束，西方国家

开始了漫长而痛苦的经济沛胀时期。由于经济增长缓慢，通货膨胀严重，企业和政府的收

入都受到一定影响，社会保障制度的经济基础受到很大削弱。而另一方面，由于失业者和

贫困者的不断增多，社会保障支出却大量增加，口益成为经济和财政的沉重负担。

②不断加剧的人口老龄化趋势使西方国家的社会保障制度更加难以维持

随着人口出生率的持续下降和人口寿命的不断延长，世界人口的年龄结构正经历一个年轻

人口比例越来越小、老年人口比例越来越大的过程，即人口老龄化的发展过程。这一过程

最早发生在经济发达的西方国家。

人口老龄化对社会保障制度的影响是十分直接和深刻的。一方面，由于老年人口比重不断

上升，导致社会养老金、医疗费和社区看护费等社会福利性支出急剧增加；另一方面，由

于年轻人口比重的减少，社会保障税收来源就会相应减少，社会保障经费日益陷入入不敷

出的困难境地。

③西方国家社会保障制度受内外政治斗争形势的压力，朝着日益膨胀的方向发展

a.从外部国际斗争形势看，第二次世界大战结束后，出于冷战的需要，同时为了缓和本

国经济矛盾，西方国家在战后日益加大社会保障的力度，朝着覆盖面更广、保障项目更多

、福利标准更高的方向发展：

b.从内部政治斗争形势看，西方国家多实行议会制、多党制和直选制等政治制度，在这

一政治体制下的各个政党，为了讨好选民取得竞选胜利，往往缺乏全面性、长期性的战略

目标，使社会保障政策始终朝着日益增加、扩大和提高的同一方向发展“

(3)西方国家对社会保障制度的调整和改革

社会福利开支的膨胀以及财政赤字的加大，使得“福利国家''的政策开始遭受责难，新保守

主义思潮开始抬头。

新保守主义的理论和主张，在20世纪80年代英国首相撒切尔夫人和美国总统里根当政时期

变成了国家的政策。这一归期，“福利国家”纷纷进行了福利政策的改革和调整。改革的直

接目标就是控制福利开支，逐步削减社会开支在国内生产总值中的比例。具体的改革措施

包括：

①对于福利补贴的申领者规定一些附加条件，改变过去无条件自动享受的做法。

②重新调整福利标准，改变过去那种过多、过滥、过宽发放补贴的做法，以使现有的保险

制度变得有支付能力和能够正常运转。

③加强福利服务管理，对享受福利者的经济情况进行严格的调查核实，以保证把福利发给

确实需要的人们。

④通过福利服务私营化来缓解政府沉重福利赤字的压力

国家不再对所有人的福利实行包下来的政策，而是只承担很少的基本保险，每个人必须根

据需要增加私人保险投资，私人保险金也交由私营机构去经营。政府通过减免税收的办法

对参加私营养老保险计划的个人和经营私营养老服务的机构进行鼓励。

四、中国社会保障制度的形成与改革

中国社会保障制度的建立与发展

(1)中国社会保障制度的初创阶段(1949〜1956)

①发布一系列法规文件开展济贫救灾

面对农村灾害严重、大量灾民外流以及城市失业工人生活窘迫的现状，人民政府发布一系

列社会保障法规文件，指示各地切实开展济贫救灾工作。这些文件包括：1949年12月19日

由政务院发布的《关于生产救灾的指示》；1950年6月17日由政务院颁布的《关于救济失

业工人的指示》；同年7月1日由劳动部颁布的《救济失业工人暂行办法》。

②建立城镇企业职工劳动保险制度

1951年2月26日，由劳动部与中华全国总工会拟订的《中华人民共和国劳动保险条例》，

经中国人民政治协商会议审议后，由政务院正式颁布实施。《劳动保险条例》是新中国成

立后第一部全国统一的社会保障法规。其实施范围包括城镇所有企业的职工，内容涉及养

老、疾病、工伤、残疾、死亡、生育等多方面的保险。它的颁布实施，标志着我国城镇企

业职工社会保障制度初步建立。

③建立国家工作人员社会保障制度

国家工作人员包括国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员。对这一部分人

员的社会保障待遇，是以以下一系列单项法规的形式确定的：1950年12月II日由内务部颁

布实施的《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》；1952年6月27日由政务院颁布的《关于各

级人民敢府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》

:1952年9月12日由财政部、卫生部和国务院人事局联合发布的《关于各级人民政府工作

人员在患病期间待遇暂行办法》；1955年12月29日由国务院颁布的《国家机关工作人员退

休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等。至此，有关国家工作人

员的社会保障制度基本建立。

(2)中国社会保障制度的调整阶段(1957〜1965)

①建立企业职工和国家公务人员统一的退休制度

1957年II月16日，全国人民代表大会常务委员会第85次会议原则批准《国务院关于工人、

职员退休处理的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，经全国范围内300多万人讨论并

经修改后，由国务院于1958年2月9日公布实施。该《暂行规定》的施行，使企业和事业单

位、国家机关、人民团体的工人、职员的退休条件、退休待遇实现了统一，避免了不同劳

动群体在社会保障方面的待遇差别和矛盾，有助于不同职业岗位间人员的流动和联系，是

新中国社会保障制度发展历史上的一次重大进步。

②制定了民族工商业者以及集体企业职工养老保险方面的政策法规

随着集体经济的发展和壮大，为了解决集体企业职工的退休待遇，1964年4月，原第二轻

工业部和全国手工•业合作总社颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统

筹暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，经过试点

推行和修改完善，1966年4月20日正式公布实施。这样，除了国营企业、公司合营企业外

,我国轻、手工业集体所有制企业职工的退休退职也迈出了制度化、规范化的步伐。

③落实了精简职工养老保险政策，并解决保险待遇异地支付问题

针对精简下放职工及其家属生活安置问题，国务院于1962年6月1日制定和颁布了《关于精

简职工安置办法的若干规定》，这一政策规定解决了精简职工中老弱人员的生活保障问题。

针对大批职工及其家属被动员回家乡或下放农村，职工退休待遇的支付领取发生困难，19

63年1月23日修订颁布的《关于享受长期劳动保险待遇的异地支付办法》规定，职工、家

属在转移居住地点时，退休费、因工伤残抚恤金、非因工伤残救济费和因工死亡供养直系

家属抚恤费可以异地领取，解决了职工家属的后顾之忧。

④对医疗制度进行改革

1965年9月21口，卫生部和财政部发出《关于改进公费医疗管理问题的通知》，对国家工

作人员的医疗制度作了适当的改革。

在企业职工的医疗保险方面，劳动部和全国总工会于1966年4月15日发出《关于改进企业

职工劳保医疗制度几个问题的通知》u

(3)中国社会保障制度的停滞、倒退阶段(1966〜1976)

①职工社会保障管理体制方面出现了倒退现象，从由政府、工会分工合作的社会化管理模

式倒退到由政府一家做主的集权化管理模式。

②职工社会保障资金筹集方式出现了倒退现象，从由企业按比例提取劳动保险金统筹使用

的社会保险形式倒退到在企业营业外列支的企业保险形式。

③企业用工制度方面出现了倒退现象。一方面，由于正常的社会保障业务被破坏，社会保

险机构被撤销，致使大批具备退休、退职条件的企业职工没有及时退出生产领域；另一方

面，“上山下乡”运动致使千百万青年学生到农村就业，企业得不到劳动生力军补充、更新。

(4)中国社会保障制度的重建阶段(1976〜1985)

①恢复职工退休、退职制度

1978年6月2口，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退

职的暂行办法》。1981年11月7日，国务院颁发《关于严格执行工人退休、退职暂行办法

的通知》。

②整顿和恢复企业劳动保险管理工作

1980年3月14日，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的

通知》，开始对中断的企业职工劳动保险管理工作进行全面整顿和恢复。

③开展国营企业职工退休费用社会统筹试点工作

1984年起，部分市、县开始进行“国营企业职工退休费用社会统筹”的改革试点，其后向全

国各地推广。这次试点名曰改革，实际上还是恢复性质的工作，其实质是跳出企业保险的

窠臼，恢复到“文化大革命”前就已存在的养老基金社会统筹的道路上来。

④社会救济工作得到恢复重建

1968年，国家撤销主管救灾救济、社会福利等事务的内务部，社会救济工作陷入瘫痪状况

o1978年2月，五届全国人大一次会议决定重新设置主管社会救灾救济、社会福利事务的

民政部。

1980年，中央政府专门成立了贫困地区经济开发领导小组，成立了中国扶贫基金会，把社

会救济的重点转移到帮助贫困户脱贫致富上来，并把扶贫工作的重点放在“老少边穷”地区。

2.中国社会保障制度的改革

（1）城镇企业职工养老保险制度的改革

1986年7月，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（以下简称《规定》）。

1991年6月，在各地试点的基础上，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定

》（以下简称《决定》）。

1997年7月16日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（以

下简称《决定》），《决定》重申和明确了统一企业职工养老保险制度的一系列基本原则。

（2）建立城市居民最低生活保障制度

1993年上海市率先实施城市居民最低生活保障制度，对城市救济对象逐步实行按最低生活

保隙标准进行救济，取得了很好的社会效果。

1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求全

国各城市必须在1999年底以前建立起居民最低生活保障制度。

（3）大力实施农村扶贫开发

从1986年起，国家改变了过去那种单由民政部门组织实施的对农村贫困人口进行救济的办

法，在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的国家级的扶贫开发项目，还专门成立

了国家扶贫开发领导机构，通过兴办经济实体、技术帮助、培训等方式，帮助贫困农户脱

贫致富。

（4）建立城镇失业保险制度

1986年和1993年，国务院先后颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》和《国有企业职工

待业保险暂行规定》。这两个暂行规定的颁布为失业保险制度的建立和完善作了最初的探

索。

1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》（以下简称《条例》），标志中国失业保险制

度发展进入一个新的阶段。

（5）开始医疗保险制度改革

1988年3月，经国务院批准，由卫生部牵头，财政部、劳动部、人事部、国家体改委、全

国总工会、保险公司等八个部门参加，成立了国家医疗制度改革研讨小组。对医疗保险制

度提出的改革方向是：逐步建立起适合中国国情，费用由国家、单位、个人合理负担，社

会化程度较高的多形式、多层次的职工医疗保险制度。

1989年3月，丹东、四平、黄石、株洲四城市开始进行医疗保险制度改革试点。1994年初

国务院选择镇江和九江两个中等城市进行试点。1996年，在总结“两江”经验的基础上，又

把改革试点扩大到全国50多个城市。

1998年底，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，中国的职工医疗

保险制度改革进入了全面推进的新阶段。

2.2课后习题详解

现代社会保障制度产生的历史原因和条件是什么？

答：现代社会保障制度产生的历史原因和条件是：

(1)工业化冲击下的家庭功能变迁

从18世纪60年代起，发端于英国，遍及欧洲的产业革命不仅是一次生产技术上的革命，同

时也是一场深刻的社会变革。它在极大地提高社会生产力、增加社会财富的同时，也对社

会生活方式、社会结构、思想观念以及社会保障体系等各个方面带来了巨大的冲击：

①在工厂化、社会化大生产的竞争压力下，以家庭为基本生产单位的自然经济趋于瓦解，

伴随大机器工业而来的工厂企业迅速取代一家一户的手工业生产作坊，成为社会的基本生

产单位；

②在工商业资本的迅速扩张和渗透下，与自然经济、半自然经济相联系的封建土地制度日

趋瓦解，圈地运动合法化使劳动者与土地分离，社会上存在大量失去土地保障的雇佣劳动

者；

③在追求超额利润的目标驱动下，工厂企业间竞争加剧、技术设备更新速度加快、对劳动

力需求的减少使社会上出现大批处于失业半失业状态的“相对剩余人口”：

④在资本间的激烈竞争以及资本对劳动者的残酷剥削下，社会上两极分化现象严重，失业

、贫困、疾病、伤残、年老等情况给劳动者带来的经济和社会风险加大；

⑤在地区间就业机会和经济收入差异的推拉力作用下，传统农业社会中人口相对静止的格

局被打破，大量农村人口涌向城市，涌向工矿业基地，人口城市化程度提高的同时，人们

的生活方式也发生了巨大变化。

工业化带来的上述一系列冲击，使作为社会细胞的家庭首当其冲受到极大影响，家庭规模

、家庭结构、家庭功能、家庭观念以及家庭行为都随之发生重大变化。第一，家庭的经济

功能受到了削弱；第二，家庭的人口规模日益缩小；第三，家庭结构日趋核心化；第四，

家庭失去了土地保障。

(2)强调国家责任的社会保障思想的兴起

社会保障制度的产生离不开必要的思想理论准备，19世纪下半叶，产生于德国的强调国家

和政府责任的新历史学派理论，为现代社会保障制度的建立提供了理论基础。

德国的历史学派可以划分为三个时期：

①第一时期是历史学派的先驱者，即国家经济学派时期。以李斯特为代表

李斯特反对亚当・斯密占典