新时代高校协同监督治理体系建设与效能提升机制研究

摘

要：近年来，高校不断强化权力运行制约，推进监督贯通协同，建立健全监督体系，但各项监督之间还存在着堵点、断点、盲点，影响监督整体效能的发挥。文章基于协同理论和网络嵌入性理论的双理论视角，提出信访监督、主动监督、民主监督和执纪监督四类主要监督主体、方式，在此基础上建立“源头治理”“风险防控”“内外联动”“纪律保障”四类协同监督结构体系，并相互联结嵌入形成立体协同监督治理网络。结合网络嵌入特性分析，进一步探析影响网络效能提升的关键要素，通过明确网络嵌入方式和关系强弱程度，提升协同监督治理网络效能，促进高校治理体系和治理能力现代化建设。关键词：高校；协同监督；网络嵌入；效能提升党和国家监督体系是国家治理体系的关键要素，发挥着对公权力运行的监督与制约作用，有力推动全面从严治党向纵深发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。高校担负着为党育人、为国育才的重要使命，是立德树人、教书育人的“象牙塔”，同时也是一个存在着公权力的“小社会”。高校的公权力不仅表现在招标采购、基建工程、后勤保障以及人、財、物管理等重点领域关键环节，还包括科研经费、招生考试、校办企业、附属医院、非学历教育等具有高校显著特征的特殊领域。2021年上半年，十九届中央第七轮巡视对教育部党组和31所中管高校党委开展政治巡视，被巡视单位均被指出在重点领域关键环节存在廉洁风险问题，其中一半以上的高校还被指出存在不同程度形式主义、官僚主义问题。究其原因，在高校办学自主权不断扩大的同时，权力规范使用的监督机制尚未完全同步跟进，部分高校领导对全面从严治党形势认识不清、研判不足，还存在“教育特殊论”“高校特殊论”“专家特殊论”等思想。权力治理是国家治理的重要组成部分，如何强化对高校公权力的监督制约，推进监督体系科学化、合理化、高效化发展，提升监督全覆盖的治理效能，成为新时代高校面临的重大课题。一、高校监督体系建设研究现状概述我国高校内部存在党委权力、行政权力、学术权力、民主权力四种不同的权力主体，构成高校内部权力的分权结构[1]。常亮、李成恩基于高校权力要素，重构以“三权三层三制约”为框架的中国特色大学内部治理体系[2]。实践中针对高校分权结构已形成权力制约与监督、法律制约与监督以及权利制约与监督三种解决模式，但真正起到制约权力的效果不够明显[3]。我国高校内部管理中出现的各种问题，核心是权力过于集中而导致的腐败问题，监督制约机制的建立没有解决实质性问题，导致权力监督制约低效甚至失效。杜保德认为新时代高校监督工作要使专责监督靠前带动，激活监督主体活力，汇聚各类监督合力，从而促进高校治理体系完善和治理能力提升[4]。杨卫生、李健等结合学校的实际工作进一步提出，高校监督体系应积极构建以党内监督为主导，充分发挥纪检监察专责监督作用，监督力量贯通联动的系统体系，要在加强顶层设计、抓牢政治监督、抓实日常监督、抓细职能监督、抓深基层监督上下功夫[5]。黄亮认为，贯彻内部控制体系落实落地落细的关键措施是要构建纪检监察、财务、资产、审计等多部门联动机制，发挥多部门多专业多学科的监督特点，齐抓共管[6]。同时，高校以日常监督为主的常态化监督和以巡视巡察为主的动态化监督，形成了行之有效的监督网络[7]。王达品进一步提出，要围绕政治监督、关键少数、日常监督强化高校监督体系建设[8]。总的来看，近年来，高校聚焦健全监督体系，不断强化权力运行制约，推进监督贯通协同，使各项监督更加规范、有力、有效。但监督主体独立性不强、权威性不高以及外部监督主体参与不足、渠道不畅，在主体监督意识、制度体系、协同联动、干部能力素质等方面仍存在问题，尤其是在高校全面从严治党体系中，党内监督主导作用发挥如何，推进四项监督统筹衔接过程中是否存在运行困境，如何有效整合党外监督力量等，现有文献还没有形成比较系统深入的研究结论。（一）新时代高校党内监督现状与现实问题高校党组织具有完整的党内监督组织体系，党员大会选举产生高校党委，同时相应设立党的工作部门，院（系）级单位设立党的基层委员会。纪律检查机关作为政治机关，履行监督专责，在党内监督中发挥着“穿针引线”的引导作用。但从中央巡视情况来看，部分高校党委履行全面从严治党主体责任还不到位，高校内部党的建设存在“上热中温下冷”的问题。部分高校纪委履行监督责任不到位，不敢监督、不愿监督、不会监督的问题还比较突出。部分高校党的工作部门“重业务，轻党建”，忽略自身的职能监督作用，在思想认识、责任担当、方法措施上贯彻党内监督的要求不够，工作重心更多地落脚在业务领域，例如党委宣传部侧重于开展对外宣传，对意识形态的监督意识不强；党委教师工作部侧重于教师的培训培养，忽略师德师风的监督；党委保卫部侧重于安全保卫工作，政治安全防范意识不强。院（系）党组织战斗堡垒作用发挥不够，纪检组织专业性不强，队伍建设不够有力，缺乏有效的监督方式，日常监督和民主监督的意识与能力有所欠缺。（二）新时代高校四项监督现状与现实问题党的十九大以来，纪律检查机关突出党内监督主导地位，发挥统筹协调功能，着力推动“四项监督”统筹衔接、贯通融合。但监察法实施以后，高校不具有监察权，对于高校监察权的赋予主要可以分为三类：（1）中管高校，由中央纪委国家监委派驻监察专员赋予一定的监察权，设立监察专员办公室，与中管高校纪委合署办公。（2）省（市）属高校，具体又可分为省（市）纪委监委派驻监察专员，例如浙江省、河北省等省份，省（市）纪委监委派驻纪检监察组与驻在高校纪委合署办公，例如四川省，以及由省（市）纪委监委派驻纪检监察组完全履行专责监督职能，例如天津市。（3）教育部、工信部等部委直属非中管高校，目前尚未明确监察权赋予方式。2018年，按照中央要求，高校党委实行巡视巡察制度，推进全面从严治党向纵深发展，向基层延伸。从高校巡视巡察部门设立情况来看，有的高校单独设立，有的则与纪委办公室合署办公，有的巡视巡察部门主要负责人由纪委副书记或纪委办公室主要负责人兼任等。高校在推进“四项监督”过程中，不断探索监督方式，不断健全监督主体，各项监督作用得到一定发挥，效果得到一定程度的彰显。但由于高校纪检监察体制改革还未完全结束，巡视巡察工作的开展也还处于探索阶段，运行制度的建立尚不完善，尤其是在整改落实方面规范化制度化建设水平仍有待提高，在“四项监督”统筹推进过程中，还面临着不同程度的困难和问题。（三）新时代高校党外监督现状与现实问题强化监督治理效能，必须坚持系统观念，深化系统施治，标本兼治，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调机制，推动完善党和国家监督体系，促进监督、处置、治理有机结合。高校在党内监督体系外，设立信访、审计、财会等部门履行监督职能，没有监察权的高校由人事部门履行行政监督职能。此外，高校还是党外知识分子集中的地方，高校民主党派成员大多数是高学历高职称高素质的教师，有着与众不同的职能和特点，是民主监督的重要力量。总的来看，高校虽然作为基层党委，但党外监督主体相对完善，监督形式较为多样，且具有一定的高校典型特征。但由于监督制度还不够健全，纪检监察机构发挥统筹作用不够，各监督主体之间的协同联动不够，监督力量相对分散，尚未形成合力，尤其是党内监督与党外监督协同监督体系还未完全形成，监督整体效能还有待提升。二、高校监督主体的分类配置依据监督的性质、职能，本文将高校监督主体（方式）分类配置形成信访监督、主动监督、民主监督、执纪监督等四种主要类别，从形式上覆盖但又区别于党内监督、四项监督、党外监督。（一）信访监督主体（方式）配置高校在受理信访反映的途径上主要包括纪检监察机关、信访部门、职能部门以及校长信箱、书记信箱等，有的高校为了拓宽信息来源，还设立了校领导接待日、职能部门直通车等活动形式，给师生员工反映问题提供了便捷通道。高校信访监督的主体多元、方式多样、渠道畅通，但由于信息壁垒、缺乏统筹等因素，导致多头管理现象突出，问题处理效率低下，给基层增加负担的同时，也导致基层对学校治理水平产生质疑。有的高校书记信箱、校长信箱由专人管理、专责处理，实际职能与信访部门又交叉重叠。有的高校信访部门隶属于学校办公室，为内设科室，且与纪检监察机关的关系和边界不够清晰，导致信访部门与纪检监察机关信访职能倒置。（二）主动监督主体（方式）配置高校主动监督主体（方式）配置主要包括纪检监察机关、巡视巡察部门、审计部门、财会部门、职能部门等。这些部门的共同特点是自上而下主动发现问题，体现在主动发挥监督职能。从机构设置上来看，巡视巡察部门与纪检监察机关联系紧密，从工作关系来看，巡视巡察部门与审计部门及时将主动监督发现的问题线索移送纪检监察机关，纪检监察机关充分发挥专责监督职能，寻求与巡视巡察、审计等部门的协同配合，在廉洁风险防控建设与内部控制建设方面形成监督互补。同时，职能部门在各自领域内承担相应的监督职能，也是主动监督的重要载体。但问题在于各部门之间尚未形成常态化的协同配合机制，构建起以事前主动防控为核心的风险防控机制。（三）民主监督主体（方式）配置为了维护教职员工的合法权益，学校民主监督的主体（方式）除了工会会员代表大会外，一般还设立教职工代表大会（简称教代会）。教代会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，教代会代表或代表团广泛征集教职工意见，并经过调查研究就学校的改革、发展以及广大教职工普遍关心的重要问题，按照规定程序提交议案，并转交学校相关部门答复或处理。除此之外，高校教职工群体中的民主党派人士、无党派人士，积极参政议政、建言献策，提交提案、信息、意见、建议，为学校政策的实施提供理论支持，有的还被学校聘任为专项检查人员、审计人员等。但纪检监察机关及相关职能部门往往未与工会、统战部门建立良好的沟通协调机制，忽略党外监督、民主监督的重要内容，对有关意见、批评、建议不够重视，对教职员工的关切回应不够及时。（四）执纪监督主体（方式）配置高校执纪执法机构和具有处理处分权限的部门一般包括纪检監察机关和组织、人事部门等。纪检监察机关履行监督执纪问责的职责，拥有对违规违纪党员、干部的处理处分权限。根据《中国共产党组织处理规定（试行）》，组织人事部门也可以对违规违纪违法、失职失责的领导干部开展组织处理工作。组织部门对“关键少数”具有监督的职能，在干部监督工作中可能发现一些苗头性、倾向性问题，尤其是个人有关事项报告、干部人事档案、因私出国（境）管理等方面，可以按程序、权限进行组织处理，如存在违纪问题要及时向纪检监察机关报告。这些都在制度机制上明确了纪检监察机关应当与组织人事部门等执纪执法机构和具有处理处分权限的部门经常保持沟通，同步完成处理处分工作，确保党纪处分、政务处分落到实处。同时，学校的研究生院、教务处、科技处等教学科研部门，针对具体情况，还可以采取停止教师教学工作、撤销学术论文、取消研究生招生、职称申报资格等措施，维护教育公平公正。三、高校协同监督治理体系建设路径与效能提升由于高校党委的主体作用和纪检监察机关的“中介”作用未能完全发挥，单个监督主体在各自的职责范围内开展监督，各项监督之间还存在着堵点、断点、盲点，无法形成监督资源的共享共用，信息沟通、线索移送、措施配合、成果共享等工作机制尚未完全形成，从而影响监督效能的充分发挥。（一）基于“协同论”视角1957年，安索夫（Ansoff）首次对“协同”的概念进行界定，认为协同是在资源和信息共享的基础上维持企业间共同发展的关系机制，有利于提升企业的整体价值[9]。德国知名物理学家哈肯（Haken）的协同论将“协同”进一步从自然科学的视角作了界定，认为属性不同的系统之间相互存在着合作的关系，系统的全局由多个自发的子系统执行并相互作用而产生的一系列系统规则[10]。基于此，本文以党内监督为主导，各类监督贯通协同为思路，构建四类协同监督结构体系。1.建立基于信访监督的“源头治理”结构体系。作为信访接收端，信访监督主体信访部门、纪检监察机关、书记信箱、校长信箱管理部门以及其他履行相应监督职能的工作部门，应当构建形成信访监督协同的“源头治理”结构体系，及时进行信息沟通，打破信息壁垒，从源头上明确方向，系统施治。首先，纪检监察机关要根据受理信访举报情况，定期牵头召集相关部门对信访内容进行分析研判，对问题线索综合分析，精准提出处置意见，进而提升监督效能。其次，信访部门应当对信访内容快速、准确进行处置，按照处理权限及时转交相关纪检监察机关或职能部门、院（系）进行核实办理。最后，职能部门、院（系）在业务范围内受理和处置信访、申诉，并建立信访管理台账，定期将重要信访内容和处置情况向信访部门和纪检监察机关报备。纪检监察机关定期开展监督检查，了解掌握院（系）政治生态和信访工作开展情况。2.建立基于主动监督的“风险防控”结构体系。高校巡视巡察部门、纪检监察机关和审计、财会部门主动发现问题，发挥“探照灯”作用，并积极构建主动监督协同的“风险防控”结构体系，提升监督合力，建立主动防控的风险防控机制。首先，采取合署办公或者纪委监委负责人、委员兼任巡视巡察部门负责人等方式，加强纪检监察机关与巡视巡察部门的协同联动。纪检监察机关及时跟进巡视巡察部门工作情况，了解掌握院（系）政治生态、“四个落实”情况。巡视巡察部门及时将发现问题线索移交纪检监察机关。其次，加强干部队伍建设和教育培训，通过互相参与监督检查、审查调查、巡视巡察等工作，强化干部队伍建设，历练干部工作能力，强化部门间知识共享、资源流动。再次，财务检查、专项审计工作启动前，应当征求巡视巡察部门和纪检监察机关意见，对有关问题综合分析研判，明确工作方向，审计发现问题线索要及时向纪检监察机关移送。最后，纪检监察机关应当加强巡视巡察、审计监督等发现问题和院（系）整改落实情况的日常监督。3.建立基于民主监督的“内外联动”结构体系。高校民主监督与纪检监察监督之间联系不够紧密，专责监督作用发挥不充分，“内外联动”的民主监督工作机制尚未完全形成。纪检监察机关应当履行监督专责，发挥主导作用，积极构建民主监督协同的“内外联动”结构体系，用好民主监督利器，推动党内监督与党外监督贯通融合。习近平总书记指出，纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对我们党、对党员干部的意见和建议。纪检监察机关应当建立与工会、统战部门的协同联动，参与或者列席工代会、教代会，积极听取民主党派和无党派人士等的意见、建议，对可能存在的问题线索予以处置。对设立“校领导接待日”“职能部门直通车”等监督形式的高校，纪检监察机关应当主动介入，积极听取师生员工意见、建议，了解并掌握学校政治生态。4.建立基于执纪监督的“纪律保障”结构体系。执纪监督按照一定的内容、程序、要求制止和惩罚违反党纪、破坏组织执行的行为，确保党的纪律和规定的实施，实现对监督对象行使公权力的监督。高校纪检监察机关，应当加强与组织（人事）部门、教学科研部门的沟通协调，积极构建党委、纪委、组织人事部门、教学科研部门、被处分人员所在单位的纪律处分执行联动机制，形成执纪监督协同的“纪律保障”结构体系，统筹作好党纪政务处分、组织处理以及其他手段方式的配合使用，切实维护黨纪政纪的严肃性和权威性，确保处分处理执行不打折扣。纪检监察机关在日常监督、案件查办等过程中，发现领导干部存在需要进行组织处理的情形时，应当向党委报告或者向组织人事部门提出建议，对需要暂停教学科研工作的，要及时与教学科研部门会商研究。纪检监察机关应当定期自查、检查处分处理的执行情况，确保处分送达、手续变更、材料归档、考核结果、奖金发放、影响期执行等在“最后一公里”不“打白条”。（二）基于网络嵌入性理论视角“嵌入性”的概念由波兰尼（Polanyi）在TheGreatTransformation中提出，最早用于探讨主体经济行为与社会的关系[11]。而网络嵌入性体现的是主体与其他主体联结的强度和规模等关系及其自身的网络地位。例如，纪检监察机关与巡视巡察部门、审计部门、财会部门形成发现问题线索的“前哨”网络；纪检监察机关与组织、人事部门形成执纪监督的协同网络。同时，各网络之间又有所交叉重叠，例如，巡视监督也是主动监督与信访监督的有机结合，体现了联系群众的纽带功能。职能部门通过“校领导接待日”等活动主动了解师生员工急难愁盼问题，使民主监督与主动监督发挥监督合力。各类监督中发现的问题又需要执纪监督来保障。因此，本文提出的“源头治理”“风险防控”“内外联动”“纪律保障”等协同监督结构体系，相互联结、嵌入形成立体协同监督治理网络，纪检监察机关占据各协同结构体系的主导地位，同时也占据整个协同监督治理网络的中心位置，通过辐射作用，将其他监督主体协同联动起来，如图1所示。高校各监督主体通过相互协同最大化发挥监督作用，但监督对象和重点越来越丰富，内容越来越复杂，网络嵌入的深度和广度不断延伸，因而网络嵌入性对于监督效能的影响不容忽视。协同监督治理网络能否发挥最大效能，受到主体与其他主体联结的强度和规模及其自身网络地位的影响。在一定程度上，协同监督治理网络能够降低信息搜索成本，增强监督整体效能，尤其是能够显著提升党内专责监督的网络中心性。但同时，过度的网络嵌入水平也会导致信息搜索宽度过大，势必会增加人力成本、时间成本等，导致协同主体之间产生冲突、协调困难、行动迟缓等问题，从而影响监督整体效能。因此，协同监督主体之间要合理建立协同关系，明确关系建立方式和关系强弱程度，达到监督效能的阈值最大化。强关系表明协同主体之间长期联系和频繁互动，监督效能较高。在高校协同监督体系建设中，主动监督主体纪检监察机关、巡视巡察部门和审计部门之间必须建立强关系，才能使得部门、人员之间密切交流，获取隐性知识和监督资源，进而