公共经济学：政府参与经济的财政政策理论与实践

公共经济学

公共管理硕士（MPA）公共经济学政府参与经济的财政政策理论与实践10.1政府的经济职能10.2财政政策的内涵与功能10.3自动稳定器与相机抉择的财政政策10.4财政政策与货币政策配合协调10.5债务危机与中国财政体制改革关键术语思考题公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1政府的经济职能10.1.1政府调节经济的职能政府作为最重要的公共部门，承担着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”的战略布局功能。政府经济调节职能定义：政府部门通过各种手段对市场经济活动进行干预，实现对市场经济全局性的规划、协调、监督和服务，使市场经济协调、稳定、有序地运行，充分发挥政府在经济活动中的责任和作用。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.1政府调节经济的职能政府经济调节职能对象：市场经济体制下的经济活动，即以市场机制为配置社会资源的基本手段，依靠价格机制决定供求关系，影响市场经济的运行，对个人、企业及其他经济组织的经济行为进行监控、协调、服务等。政府经济调节职能目的：促进市场经济的协调性“稳定性”有序性。政府经济调节职能主要表现在以下方面：1.权利保障职能2.收入再分配职能3.提供公共产品和公共服务职能4.宏观调控职能5.监管职能公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.2财政政策是重要的经济政策市场经济体制需要公共财政作为其正常运行的保障。公共财政是建立在市场经济体制基础上的财政模式，市场经济条件下政府职能决定了建设公共财政的必要性和价值取向。政府财政活动的目的是提供公共服务，随着市场经济的发展与成熟，市场与政府之间的互动关系决定着公共财政的实施范围。1.自由竞争市场条件下的有限财政亚当·斯密主张使用市场这只“看不见的手”优化资源配置，通过市场机制可以自动实现经济发展目标，无须政府干预资源配置。斯密界定了市场经济条件下政府财政职能的内涵，提出财政职能在资源配置中居于辅助地位，这对此后公共财政理论与政策产生了重要影响。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.2财政政策是重要的经济政策2.国家全面干预条件下的有为财政凯恩斯将经济危机和失业归因为有效需求不足所导致的短期非均衡，他主张通过财政政策增加投资需求，使总需求与总供给均衡，其政策传导过程表现为通过财政政策手段引起社会总需求改变，从而实现宏观经济目标。3.公共财政演化特点成熟市场经济制度的演进线索表明，公共财政范围处于不断演进状态，呈现出从守夜人职能到政府投资、公共产品、收入分配再到以福利化为导向的社会保障等的变化，这是市场经济发展的内在要求。中国当前正处于经济转轨时期，应该根据转型时期经济社会的特点，借鉴发达国家等的经验教训，建立健全公共财政模式。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.3市场经济条件下的公共财政公共财政是在市场经济条件下，以国家能力建设为主体，通过政府财政日常收支活动，集中部分社会资源用以履行政府职能、维持社会正常运转和满足社会公共需求的经济活动。公共财政的逻辑前提是存在市场失灵，核心载体是政府提供公共产品，基本职能涉及资源配置、收入分配和稳定经济。政府通过公共财政保障和实现其职能，制约和规范其职能，促进政府职能转变。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.3市场经济条件下的公共财政市场经济发展扩大并强化了财政职能，使财政在现代经济生活中的地位举足轻重。公共管理硕士（MPA）公共经济学1.公共财政是弥补市场失灵的财政2.公共财政是提供公共服务的财政3.公共财政是程序规范和透明的财政4.公共财政是民主监督的财政公共财政的地位10.1.3市场经济条件下的公共财政1.公共财政是弥补市场失灵的财政公共财政的产生和发展以市场失灵为分析出发点，以此界定职能范围。弥补市场缺陷的财政实质上认为公共财政是一种弥补缺陷的财政安排。市场对资源配置起基础性作用条件下，必须发挥政府在市场失灵领域的特殊作用，这是市场经济中市场与政府的分工原则。政府在构建公共财政框架时必须满足市场在资源配置中起基础性作用的条件，既不越位也不缺位。2.公共财政是提供公共服务的财政公共产品是用于满足社会需求的商品和服务，它具有非排他性。在市场经济体制下，政府活动和存在的根据在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。公共财政是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.1.3市场经济条件下的公共财政3.公共财政是程序规范和透明的财政规范财政是接受公众监督的受制财政。市场经济体制下的政府作为代理人，承担着公共受托责任。公众委托政府提供公共服务。政府在合法取得税收以后，主要职责是向社会提供安全、秩序、基本权利和发展条件。政府作为受托方，其财政行为应该接受公众监督。4.公共财政是民主监督的财政随着经济发展和政府干预经济所发生的滞胀的出现，人们对政府干预经济中的政府失败进行了深入思考。政府决策以公共物品为对象，以集体为决策主体，通过一定政治秩序来实现。政府具有追求自身利益最大化的动机，具有扩张本性。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.2财政政策的内涵与功能10.2.1财政政策的内涵政府通过税收和支出参与经济活动，达到一定的目的。广义的财政政策是指与财政相关的所有政策，政府有目的的税收和支出行为，有利于实现社会的充分就业，保持物价的稳定性，促进经济稳定发展。狭义的财政政策是指政府根据一定时期政治、经济、社会的发展任务，制定的与财政有关的原则规范，通过财政手段间接地干预市场经济，对市场经济进行宏观调控，通过政府的税收及支出行为，促进社会供求总量的平衡，实现充分就业、物价稳定、国际收支平衡、经济增长等一系列目标，避免通货膨胀或通货紧缩的发生，实现经济稳定的一种经济政策，是政府促进经济发展的间接手段。财政政策主要通过财政支出政策和财政收入政策来实现对宏观经济的调控作用。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.2.1财政政策的内涵1.财政支出政策政府的财政支出包括一个国家各级政府的全部支出。根据支出的性质，可以将其分为三大类：一类是政府投资；另一类是政府购买；第三类是政府的转移性支出。增加政府支出，可以增加总需求，这样有助于克服经济萧条，朝着充分就业方向发展。当经济过度繁荣时，政府可以通过减少财政支出来抑制总需求，以减少通货膨胀的压力，使经济正常发展。2.财政收入政策税收是国家财政收入的重要来源之一，也是政府调节总需求的重要手段。税收包括所得税（如个人所得税、企业所得税）和流转税（消费税、关税等）。其中最重要的是个人所得税与企业所得税。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.2.2财政政策的功能1.引导作用财政政策的引导作用是指对公民和企事业单位等主体的经济行为进行指导，对市场经济的发展方向进行引导，以实现经济整体有序稳定运行，避免通货膨胀或通货紧缩带来的影响2.协调作用协调作用体现在政府通过财政政策对不同国家之间、不同地区之间、不同主体之间、不同行业部门之间的经济行为进行规范，协调各方主体的利益，同时，对不同经济时期的失衡状态进行调整。3.稳定作用财政政策的稳定作用体现为政府通过灵活的财政政策，对收支水平进行调整，使市场经济供求平衡，促进市场经济稳定发展。4.监控作用财政政策的监控作用主要体现为政府通过财政政策规定公民和企业及其他社会团体在市场经济活动中的行为，并对这些行为加以监控，以维持正常的市场经济秩序，营造公平公正交易的市场经济氛围，进而实现对整个市场经济的监控。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.2.3财政政策的目标与协调1.财政政策的目标（1）促进就业和降低失业率。（2）保持物价稳定。（3）保持国际收支平衡。（4）促进经济增长。（5）反经济周期性波动。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.2.3财政政策的目标与协调2.财政政策目标之间的协调在市场经济中，财政政策实施的目标往往不是一个而是好几个。公共管理硕士（MPA）公共经济学这些政策目标之间相互联系又相互矛盾着，政府就必须根据社会发展结构、政治改革深入的程度、国内外供求状况及公民的需求，不断地协调财政政策。10.3自动稳定器与相机抉择的财政政策10.3.1自动稳定器的财政政策自动稳定器的财政政策是指政府财政体系本身就能够根据经济的运行情况自动地进行财政收支的调整，无须依靠任何力量就能够稳定经济。这种财政政策类型可以根据市场经济形势和政治改革变化自动发挥调节作用。财政政策的自动稳定性主要表现在以下方面：1.税收的自动稳定性税收对市场经济波动的反应最为明显，不管经济过热还是萧条，政府的税率是不变的。根据税率，税收随经济的发展状况自动地上升和下降。税收制度具有这种自动调节社会总需求的内在稳定机制。（1）个人所得税。（2）企业所得税。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.3.1自动稳定器的财政政策2.政府支出的自动稳定性不仅税收具有自动稳定作用，政府财政支出的某些项目也同样具有自动稳定的作用，特别是各种转移性支出。转移性支出是政府支出的主要表现形式，政府的转移支付对经济具有一定的自动稳定作用，有助于可支配收入的稳定。在经济萧条时期，失业增加，人们的购买能力降低，社会福利支出增加；在经济繁荣阶段，就业增加，人们的购买能力增加，政府的各种转移支付减少。（1）失业救济金。（2）社会福利支出。（3）农产品维持价格。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.3.2相机抉择的财政政策相机抉择的财政政策是指政府根据市场经济形势的不同，按照经济宏观调控的需要，调整财政收入政策和财政支出政策，以避免通货膨胀或通货紧缩，是政府为实现财政政策目标有意识地干预经济的行为。相机抉择的财政政策主要分为扩张性的财政政策、紧缩性的财政政策和中性财政政策。1.扩张性的财政政策政府实施扩张性的财政政策是指在经济不景气时期，为了避免通货紧缩，政府通过财政政策减轻或消除经济衰退，增加和刺激社会的总需求。（1）减少税收（2）增加政府财政支出公共管理硕士（MPA）公共经济学10.3.2相机抉择的财政政策2.紧缩性的财政政策政府实施紧缩性的财政政策是指在经济繁荣时期，为了避免通货膨胀，政府通过财政政策抑制经济增长过快，减少和降低社会的总需求。在经济繁荣时期，国民收入提高，人们的消费能力增加，导致社会总需求和总供给不平衡，社会经济增长过快，物价水平上升。为了抑制经济的增长过快，政府提高税率增加税收，减少政府财政支出，利用紧缩性的财政政策，促进整体经济的发展。（1）增加税收（2）减少政府财政支出3.中性财政政策中性财政政策是指不会对社会总需求产生影响的财政政策。它既不会产生扩张性的财政政策影响，也不会产生紧缩性的财政政策影响。10.4财政政策与货币政策配合协调10.4.1全面认识财政政策作用财政政策具有直接调节结构的特点，但存在一些局限，主要体现如下：（1）财政政策运行的模糊性（2）财政政策效应的滞后性（3）财政政策的挤出效应（4）财政政策具有期限性公共管理硕士（MPA）公共经济学10.4.2财政政策与货币政策配合使用由于财政政策具有一定的局限性，在实际经济生活中，政府只有从当前的市场经济发展状况、政府的行政体制改革需求、公民的需要等内容出发，选择相应的财政政策，并与货币政策相配合，选取不同的政府经济政策组合，才能解决经济中出现的问题。这些组合和配合构成了财政政策与货币政策之间关系的基本内容。关于财政政策与货币政策的组合或配合，通常以松紧搭配来概括，基本的搭配有“双紧”“双松”“一松一紧”，但这几种搭配也并不全面。社会总需求严重不足，商品价值实现普遍困难，生产能力和资源得不到充分利用，失业严重。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.4.2财政政策与货币政策配合使用1.“双松”经济处于严重萧条时期，出现大量的失业，国民收入减少，人们的消费水平下降，为了避免通货紧缩，政府可以同时采用扩张性的财政政策与扩张性的货币政策。一方面增加政府支出，减少税收，增加投资力度，通过公共产品和公共服务的提供，增加就业机会，提高国民收入水平；另一方面降低利率，增加货币供给，刺激投资和净出口，增加社会总需求。2.“双紧”经济过热时期，国民收入增加，人们的消费水平提高，物价水平上升，为了避免通货膨胀，政府可以同时采用紧缩性的财政政策与紧缩性的货币政策。一方面减少政府支出，增加税收，减少投资力度，降低国民收入水平，降低人们的消费水平和购买能力；另一方面增加利率，减少货币供给，抑制投资和净出口，降低社会总需求，促使经济稳定有序发展。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.4.3财政政策发挥作用的相关条件财政政策通过自动稳定器和相机抉择的财政政策调节整个市场经济的运行，对政府的宏观调控起到重要的作用，但是，财政政策只有在一定的前提条件下，才能充分发挥其作用，相关条件主要有以下几方面：（1）政府把握市场经济发展状态的准确性。（2）决策实施的及时性。（3）政策行为的不可察觉性。（4）政策的不确定性。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5债务危机与中国财政体制改革10.5.1政府债务1.政府债务的内涵政府债务又称公债，是指政府以其信用为基础，以债务人的身份，按照一定的法律规定，通过借款或发放债券，向国内外进行有偿借债而形成的债权债务关系，是政府财政收入的一种主要形式。政府债务的主体是国家或政府。2.政务债务的特点从政府债务的债务人即政府的角度分析，政府债务具有以下特征。第一，自愿性；第二，有偿性；第三，灵活性。从政府债务的债权人即购买者的角度分析，政府债务具有以下特征。第一，安全性；第二，稳定性；第三，效益性。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.1政府债务3.政府债务的类型根据不同的划分标准，政府债务可以划分为多种类型。根据借贷的对象不同，将政府债务分为国内政府债务和国外政府债务。根据偿还期限的不同，将政府债务分为永久政府债务、长期政府债务、中期政府债务和短期政府债务。根据举债主体的不同，将政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。除此之外，根据有无利息和奖金，将政府债务分为有息政府债务、无息政府债务和有奖政府债务；根据有无担保品，将政府债务分为有担保政府债务和无担保政府债务；根据有无证券标志，将政府债务分为证券政府债务和登录政府债务；根据是否可以上市流通，将政府债务分为可转让政府债务和不可转让政府债务；根据利率的变动方式，将政府债务分为固定利率政府债务、市场利率政府债务和保值政府债务；根据国债发行的计量单位，将政府债务分为货币政府债务、实物政府债务和折实政府债务。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.1政府债务4.政府债务的作用（1）经济杠杆的作用。财政政策是政府对市场经济进行宏观调控的重要手段，政府债务是财政政策的主要工具，政府通过债务增加收入，调节市场经济的收支平衡。（2）弥补财政赤字的作用。财政赤字是政府债务产生的主要原因，政府债务是财政收入政策的一种主要形式，是政府增加收入的主要途径之一。（3）扩大内需的作用。筹集政府提供公共产品和公共服务所需要的资金，是政府债务的主要作用之一。（4）信用流通手段的作用。政府债务的主体是国家或者政府，以国家信用为依据，利率具有一定的稳定性，并具有较低的投资风险、稳定的收益，这为投资市场提供了一种新的信用流通手段。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.2主权债务危机1.主权债务的含义主权债务，是指一个国家以自己的主权为担保，通过发行国家债券等方式向国际货币基金组织、国际银行或者其他国家借款。2.主权债务危机产生的原因（1）单一的经济体制结构（2）财政赤字过大（3）政局不稳定（4）社会福利负担过重3.主权债务危机的启示（1）政府与市场相协调（2）优化产业结构（3）合理计划政府开支公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.3中国财政体制的演进与分税制改革1.中国财政体制的演进中国财政体制的演进可以分为以下阶段，每个阶段都有明显的特点和差异。（1）1949—1952年：经济恢复时期。主要做到了以下几方面：第一，废除了封建官僚资本主义，初步建立并逐步完善财政体制建设。第二，确立了“统一财政”的目标。第三，对国民经济进行恢复。第四，打击投机倒把。第五，实行国营经济领导下的多种经济并存、计划管理与市场调节相结合的经济体制，国家掌握了经济的命脉，同时发展金融、市场和重工业，奠定了经济基础。（2）1952—1957年：第一个五年计划时期。经过三年的恢复，政府通过没收官僚资本、统一财政、土地改革、稳定物价等措施，逐渐使国民经济步入正轨，国家的政权得到巩固，废除了封建地主剥削制度，解放了生产力，充分调动起了农民的生产积极性。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.3中国财政体制的演进与分税制改革1.中国财政体制的演进（3）1958—1978年：经济动荡期。1958—1962年，为第二个五年计划时期，“二五”计划在制定和执行中存在着严重的冒进主义倾向，严重阻碍了社会经济的发展，财政政策出现了偏差，使刚恢复的国民经济遭受到严重的损失。1963—1978年，为第三、四、五个五年计划时期，十年的“文化大革命”严重影响了国民经济的发展。这个阶段社会经济机构混乱，国民经济基本比例严重失衡。（4）1978—1992年：计划经济向市场经济转型期。该时期是中国经济建设的转型期，经济体制逐渐由计划经济向市场经济转变，改革开放逐步迈入新的历程，生产力进一步解放，国民经济得以恢复和发展。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.3中国财政体制的演进与分税制改革2.中国分税制改革实践分税制是政府对市场经济进行宏观调控的重要工具和手段，是中国财政体制改革的重要内容，保证了中国财政体制运行的有序性和稳定性。（1）分税制改革的主要内容。中央与地方事权和支出的划分。中央与地方收入的划分。中央财政对地方税收返还数额的确定。原体制下中央补助"地方上解以及有关结算事项的处理。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.3中国财政体制的演进与分税制改革2.中国分税制改革实践（2）分税制改革的目标党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）对财税体制改革明确提出了“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”的要求，并专列第十八节阐述完善税收制度。结合《决定》的内容，中国下一步分税制改革的目标可以概括为：①完善现行税法体系②稳定税负与税费综合改革③完善地方税体系与理顺中央和地方收入划分④逐步提高直接税比重与促进社会公平⑤促进税制结构优化公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.3中国财政体制的演进与分税制改革2.中国分税制改革实践（3）分税制改革的成效。自分税制改革实施以来，中央对经济的宏观调控能力逐步增强，地方财政的改革积极性也显著提高，同时，促进了市场经济体制的发展与完善。（4）分税制改革的问题。财力过多地集中于中央。中央与地方事权、事责划分不清楚。税权配置不合理。税制结构不完善。公共管理硕士（MPA）公共经济学10.5.4中国财政体制改革与展望中国经济进入新常态发展阶段，未来财政体制改革的最终目标是实现市场经济稳定有序发展，提高经济效率和人们的物质生活水平及幸福指数，最终推动社会主义现代化建设的进程。1.合理设置财政改革目标财政体制改革的根本目标是促进经济稳定有序运行，提高经济的有效性，设立合理的财政改革目标是其必要前提条件。设立财政改革目标必须遵循：第一，时效性原则；第二，动态性原则；第三，层次性原则。2.明确中央与地方政府的事权与事责计划经济体制下，政府是全能型的政府，中央政府的职责领域涉及政治和经济等各个方面，明确中央与地方政府的事权与事责，首先就要确定政府与市场的关系，再明确中央与地方的职责范围。公共管理硕士（MPA）