行政组织法(行政主体)

行政组织法2012.9目录一、行政组织法的相关定义二、行政机关三、派出机关四、行政机构五、非政府组织六、行政组织与行政主体的关系一、行政组织、行政主体的定义行政组织法行政组织公务员行政机关授权组织被委托组织中央行政机关（国务院、下属部门与机构）地方行政机关（地方各级政府、下属部门与机构）公务员身份公民身份行政编制法行政主体

行政组织法:关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成，即为传统上广义的行政组织法。

行政组织:行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。即能够行使行政权的组织，行政行为时行政组织做出的，但责任是由行政主体承担的。包括：1、行政机关；2、法律、法规或规章授权的组织；3、被行政机关委托的组织。

行政主体：指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。

行政主体具有下列三个特征（判断标准）：在中国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。权自己享有并行使行政职权；名以自己名义实施行政活动；责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任

（一）行政机关：按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。行政机关与行政机构的概念容易混淆，可以这样辨析：行政机关是一个独立的行政组织，必然具有行政主体资格；而行政机构是这个组织的分支，一般不具备主体资格，除非他获得了法律、法规、规章的特别授权，如公安局是一个行政机关，而公安局的内设机构公安消防大队、公安交警大队、或者派出机构派出所，则是行政机构。二、行政机关行政组织行政机关行政机构非政府组织中央行政机关地方行政机关派出机关内设机构派出机构法律、法规、规章授权的组织行政机关委托的组织（二）中央行政机关

是指国务院和国务院所属各工作部门的总称。中央行政机关代表整个国家行使国家行政权力，执行全国性公务。它有权依据宪法与法律，管理全国范围内的一切政治、经济、文化和社会事务，国务院是我国的中央行政机关，其职权主要有以下七项：1、根据宪法与法律，制定行政法规、发布决定与命令；2、规定各部、要的职能，统一领导各部、委及地方各级行政机关的工作；3、向全国人民代表大会及其常委会提出议案；4、规定中央与省、自治区、直辖市国家行政机关的职权划分，批准省、自治区位辖市的区域划分以及自治州、县、市的建置与区域划分；5、审查行政机关的编制，依法任免、培训与奖惩行政工作人员；6、领导和管理全国范围内的政治、经济、外交、国防、教育、科学、民政、公安等各项事务；7、改变或撤消各部、委及地方各级行政机关不适当的命令、决议与决定。

1、国务院国务院即中央人民政府，它的法律性质是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，当然几倍行政主体资格。国务院是最重要的国家行政机关，同地方国家行政机关有很大不同。它可以代表国家处理外交、国防事务，领导全国各级各类行政机关和全国性行政工作。（1）国务院的组成人员（八大金刚）总理、副总理、国务委员、秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长、行长、

接受总理委托来负责某个专门事务，如孟建柱国务委员负责公安负责国务院的日常工作国务院工作部门（27）：各部、委、审计署和中国人民银行

国务院直属机构（19）：海关总署、税务总局、工商行政管理局等；国务院办事机构（4）：如侨务办、法制办等。直属事业单位（14）：银监会、证监会、新华社、中科院、社科院、气象局等。部委管理的国家局（10）：外汇管理局、国家海洋局、烟草专卖局、国家粮食局、国家信访局、国家邮政局等。（2）国务院所属的工作部门（1）国务院组成部门

包括国务院各部、委员会。国务院组成部门一共是27个，包括：

外交部、国防部、国家发展和改革委员会（发改委）、教育部、科学技术部、国家民族事务委员会（民委）、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、国土资源部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、国家人口和计划生育委员会（计生委）、中国人民银行、审计署。

国务院各部委是行政主体，其职权主要包括制定行政规章，对本部门所辖事务有管理权经济对争议的裁决权等。设立、撤销、合并的批准机关是全国人大或全国人大常委会。（2）国务院直属特设机构

国有资产监督管理委员会，简称国资委，比一般的委员会地位要高，设立、撤销、合并的批准机关只能是全国人大。（3）国务院直属机构（局有两种，一种是与各部委一样，一种是部管局）中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局、国家预防腐败局。设立、撤销、合并的批准机关只能是国务院。

顺口溜：一群参事机关坐，国家盗版腐败多，少林和尚搞理由，统计工作是作秀。

（4）国务院部委管理的国家局

这些国家局包括：国家信访局、国家粮食局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家海洋局、国家测绘局（国土资源部）、国家邮政局、国家文物局（文化部）、国家中医药管理局、国家外汇管理局（中国人民银行）、国家煤矿安全监察局、国家能源局（发改委）、国家国防科技工业局、国家公务员局、中国民用航空局、国家食品药品监督管理局。设立、撤销、合并的批准机关只能是国务院。（5）国务院工作机构

国务院办公厅，负责人就是国务院秘书长。

设立、撤销、合并的批准机关只能是国务院。不具备行政主体资格。（6）国务院办事机构

包括：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。

原则上属于内部机构，不具有行政主体资格。设立、撤销、合并的批准机关只能是国务院。（七）国务院议事协调机构（协调各部委的工作，有些事情是跨部委的）

委员会+领导小组+指挥部+纠风办

（七）国务院议事协调机构（协调各部委的工作，有些事情是跨部委的）1、委员会：国家国防动员委员会、国家边海防委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国务院妇女儿童工作委员会、国务院残疾人工作委员会、国务院关税税则委员会、国家减灾委员会、国家禁毒委员会、全国老龄工作委员会、国家能源委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院三峡工程建设委员会、国务院南水北调工程建设委员会。（不是国务院组成部门那三个委员会，不是国资委剩下的就是国务院议事协调机构）2、指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部。3、领导小组：全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院扶贫开发领导小组、国家科技教育领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国家信息化领导小组、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。（只要是名称后面带“指挥部”和“领导小组”的都是国务议事协调机构）4、办公室：国务院纠正行业不正之风办公室保留名义（纠风办）。

有的议事协调机构经过授权后有行政主体资格，有的没有，设立、撤销、合并的批准机关只能是国务院。（8）国务院直属事业单位是指：以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的由国务院直接领导的社会组织。国务院直属事业单位不以盈利（或积累资本）为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。是国家机构的分支。

包括：新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会主席：尚福林中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。可以经过授权获得行政主体资格。1.省、自治区、直辖市较大的市：省会城市、计划单列市、经济特区所在的市地级市（设区的市）、自治州县、县级市、区、自治县乡、镇行政公署区公所街道办事处（二）地方行政机关（二）地方行政机关1、地方各级政府的组成人员包括：政府正副职首长、秘书长（县乡级没有）、所属工作部门的正职首长（乡级没有）2、地方各级政府所属的工作部门（乡级政府没有）厅（省）、局（地级、县级）、委员会三、派出机关

定义：根据有关法律、法规的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要，在一定区域内设立派出机关。派出机关是人民政府派出的国家行政机关，具备行政主体资格。我国地方人民政府的派出机关主要有三种类型：（1）省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；（2）县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；（3）市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。派出机关设立机关（上一级）批准机关（再上一级，有例外）地区行政行政公署省、自治区政府国务院区公所县、自治县政府省级政府街道办事处市辖区、县级市政府上一级政府地区行政公署：相当于省里的一个厅。区公所：相当于县里的一个局，与县里的局不同在于县里的局域政府在一个城市办公，而区公所在县乡之间，不在一个城市办公。街道办事处，设在城市里，相当于镇。（一）内设机构（部:司、处、科、办公室）系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。注意：国务院工作部门（外交部、财政部等）内设的司的设立、撤销与合并，由国务院批准。县级以上地方政府工作部门的设立、撤销、合并、更名（不分处、科、室），由本级政府机构编制管理机关批准。

四、行政机构（二）派出机构

设立机关类别职能公安局、公安分局（区里设）派出所警告、500块以下的罚款工商局、工商分局工商所（1）对个体工商户违法行为的处罚（2）对集市贸易中违法行为的处罚。但不包括吊销执照。税务局、税务分局税务所2000元以下的罚款。内设机构与派出机构设立方式不同，内设机构往往没有独立的职权，而派出机构有自己独立的职权，内设机构是在替所在机关行使职权，是以所在机关的名义行使职权的，所以没有行政主体资格，派出机构是以自己的名义行使职权，在自己职权范围内具备行政主体资格。【例题·多选题】以下不属于政府职能部门设立的派出机构的是（）。

A.财政所

B.审计署驻各地办事处

C.工商所

D.区公所

E.街道办事处『正确答案』DE

『答案解析』本题考核派出机构。选项D、E属于派出机关。【例题2·单选题】在我国，地方人民政府的派出机关是()。（2006年）A.职权行政主体B.宪法、法律规定的一级人民政府C.不具有行政主体资格的行政机构D.法律、法规授权的组织【答案】A【解析】地方人民政府的派出机关并不是一级人民政府，但实际上却履行着一级人民政府的职能，有行政主体资格。行政主体分为职权行政主体和授权行政主体。职权性行政主体是指行使行政管理职能的国家机关；授权性行政主体是指法律法规授权而行使特定行政职能的组织，地方人民政府的派出机关属于职权行政主体。五、非政府组织1、企业单位

（1）公用企业，如邮电局、铁路运输部门、煤气、自来水公司等；

（2）金融企业；

（3）专业公司，如煤炭、中石化、中国船舶总公司等。

2、事业单位

（1）教学科研单位，在学籍、学位、教师职称评定等方面被授权。

（2）技术单位，如卫生防疫站、食品卫生检验所等。3、社会团体与中介组织常见被授权的有律协、消协、工会等。4、基层群众性自治组织如村委会、居委会，在调解纠纷、协助收费、计生管理、公共卫生等方面被授权。

（一）法律、法规、规章授权的组织企业、事业单位、社会团体、基层群众自治组织，不是为了专门行使行政权来设立的，他们天生是没有行政权的，是有了法律法规的规定后，才取得行政权的。比如：学校本身是没有行政权的，它之所以能管理学生，能警告、记过甚至开除本校的学生，就是因为教育法授予了学校这种权利，经过教育法的授权，学校就成了行政组织，具备行政主体资格。中国足协是社会组织，是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿结成的唯一的全国性的非营利性社会团体法人。它可以处罚俱乐部（广东恒大、大连实德），是体育法对它的授权，俱乐部不符处罚，可以对中国足协提前行政诉讼。注意：（1）行使行政处罚和行政许可的是法律、法规授权的组织，规章不能授行政处罚权和行政许可权给非政府组织。但可授予处罚权和许可权之外的其它权给非政府组织。（2）区分法律、法规、规章的授权于行政机关的委托。行政机关的授权是够成立，关键还是看是否有法律、法规、规章的规定，如果没有，视为委托。

例:1993年12月20日，某乡镇企业职工李某携带一箱酒精乘坐火车，为躲避检查，将其装在一装酒的纸箱中。在乘车途中，恰巧被列车员王某发现，随即要求开箱检查。李某不从，列车员王某便叫来列车长等人强行将纸箱打开。经检查纸箱内所装却系酒精。列车长认为李某所为违反国家《铁路运输安全保护条例》中“禁止携带易燃、易爆和其他危险品乘车”的规定，遂作出决定，将该箱酒精全部没收。李某不服，遂以某市铁路局为被告向某市人民法院提起诉讼。市法院受理此案后，对与铁路局能否做被告曾产生争议。一种意见认为，铁路局是运输企业，不具有行政主体资格，不能作为本案的被告；另一种意见认为，依照《中华人民共和国铁路法》第3条规定：“国家铁路运输企业行使法律、法规授予的行政管理职能”，《铁路运输安全保护条例》第10条规定：“为保证运输安全，铁路车站和列车工作人员可以对旅客携带或拖运物品实行检查”。据此，铁路运输企业具有行政主体资格，因此，应以铁路局作被告。

本案的关键就是作为非行政机关的铁路运输企业即铁路局是否具有行政主体的资格。所谓被授权的组织，是指依照行政法规范的明文规定，经有权机关的授权而取得行政主体资格的社会组织。这里的授权应当以法律、法规的形式进行。也就是说有关社会组织，只有依据法律、法规的明文授权而取得了行政权，才能成为行政主体。显然，本案中的铁路运输企业即铁路局已经《中华人民共和国铁路法》和《铁路运输安全保护条例》的明确授权，据此，它具有相关的行政管理职能，成为被授权的组织，具有行政主体的资格。(二)委托的组织1、概念：被委托组织指的是受行政机关委托行使一定行政职能的非国家机关社会组织。2、行政委托的条件限制（1）委托必须要有法定依据，也即需要有法律、法规或规章的规定方能委托；（2）委托必须在法定权限内，即委托机关只能在自己的职权范围内委托他人行使职权；（3）必须履行书面委托手续；（4）应对被委托组织的行为加强监督外部委托：行政机关委托非政府组织。《行政处罚法》

第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

内部委托：行政机关委托行政机关。《行政许可法》第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。（2）被委托的组织和机关都不能转委托不管是内部委托还是外部委托，都不能转委托。授权于委托的区别：授权是把这个权利永远的给这个非政府组织，它以自己的名义行使权利，自己承担相应的法律责任；委托只是把权利的使用权暂时给非政府组织，所有权没有转移，它是以委托机关的名义行使，替委托机关行使，由委托机关承担法律责任，而不是由被委托机关承担责任。【例题·多选题】下列关于行政委托和行政授权的表述中正确的是（）。

A.行政授权必须以法律、法规和规章的明文规定为依据，行政委托不需要法律、法规或规章上的依据

B.行政委托通常是要式的，在某些情况下可以口头委托

C.法律、法规授权的组织不是行政机关而是行政主体

D.行政授权的法律后果由被授权方承担，行政委托的法律后果由委托的行政机关承担正