《区域经济学》 课件 第9、10章 区域发展战略与区域规划、区域经济政策与经济体制改革

第九章区域发展战略与区域规划第九章区域发展战略与区域规划主要内容区域分析与规划方法

区域分析与规划方法体系

区域系统分析常用方法

区域经济发展战略

区域经济发展战略概述

区域经济协调发展战略

主体功能区及其开发战略

区域规划

区域规划的概念与特性

区域规划的主要类型

区域规划的系统设计

第一节区域分析与规划方法

根据研究的内容和目的，除了一般的调查、考察和统计分析之外，区域分析与规划方法可以分成五大类，即系统分析、系统预测、策划设计、规划优化和决策与对策。（1）系统分析主要是在确定区域系统边界、明确区域研究目的的基础上，对该系统的技术性能、经济指标、社会效果和生态影响等进行分析评价，对系统的现状进行剖析，从而揭示系统的结构、功能特性，发现系统存在的问题以及各问题之间的相互关系，以便寻求解决问题的途径;

（2）系统预测主要是根据已掌握的信息，利用科学的预测方法，对系统的未来状态做出推断，为系统的优化控制提供依据；

1、区域分析与规划方法体系

第一节区域分析与规划方法

（3）策划设计就是对区域发展方案的优化设计，即在满足总目标的前提下，运用大系统分解协调原理与数学模型，设计和策划具体的优化方案，并综合生成若干可供选择的总体优化方案，为最终规划和决策提供选择的基础；

（4）规划优化是根据区域发展目的和系统预测结果等，构建总体优化的数学模型，用特定的模型方法，确定具体的规划目标，揭示各约束条件（资源、资金、市场、劳动力、设备等）对区域发展目标的作用，确保区域经济持续良好发展；

（5）决策与对策是从实践的角度实施和评价规划方案，并根据可能出现的情况提出应对措施。

第一节区域分析与规划方法

区域分析中，首先遇到的问题是本区域的功效怎样，包括规模大小、速度快慢、效益好坏、结构是否合理等。要解决这些问题，一是通过比较，特别是与先进、发达地区的比较，找出自己的差距；二是用已有的、经典和公认的标准或方法来衡量，发现自身的特点。前者就是区域比较，后者为区域评价。

2、区域系分析统常用方法

1.功效的比较和评价

第一节区域分析与规划方法

1.区域之间的比较（1）比较内容的确定。如综合实力与总体规模的比较、发展水平的比较、发展速度的比较、经济结构和社会结构的比较、经济运行质量和效益的比较、经济发展条件的比较、生存条件与生存环境的比较、社会秩序的比较等；

（2）比较对象的选择。横向比较对象包括相邻地区，同级行政区的相似、相关地区，上级行政区的平均状况，全国的平均状况等。纵向比较对象包括本区上一年度，上一发展阶段状况；上级区或全国上一年度、上一发展阶段及其平均状况；相关、相似地区相同历史阶段的状况等。

第一节区域分析与规划方法

2.

区域比较中常用的指标

（１）生活质量指数（PQLI）生活质量指数由美国海外发展委员会于1975年提出，用以综合评价社会福利、民众教育、生活水平；

（２）人类发展指数（HDI）。人类发展指数是由联合国开发计划署（UNDP）出版的《1990年人类发展报告》首次提出的，是衡量人文发展的三个方面平均成就的综合性指标。健康长寿的生命、知识、生活水平，将这三方面的指数进行简单平均，即为人类发展指数，这个指数在0~1之间，该指数越接近1，说明这个国家经济和社会发展程度越高；

（３）现代化国家（地区）的量化指标及其评价方法；（４）区域高质量发展评价指标。

第一节区域分析与规划方法

3.常用比较和评价方法

直观判断法

尺度对应法

多指标综合评价法

合成方法的选择

第一节区域分析与规划方法

区域分析中，结构分析最为重要。此方面比较成熟和先进的方法是投入产出分析。投入产出分析又称部门联系平衡分析、产业关联分析，是美籍诺贝尔经济学奖获得者列昂惕夫首先提出来的一种数量分析方法。投入指的是产品生产所消耗的原料、能源、固定资产和活劳动；产出是指产品生产出来后的分配流向，包括生产的中间消耗、生活消费和积累。简单地说，投入产出分析最初就是根据国民经济各部门相互之间产品交流的数量编制的一个棋盘式投入产出表。表中的各横行反映产品的流向，各纵列反映生产过程中从其他部门得到的产品投入。

2.结构分析方法——投入产出分析

第一节区域分析与规划方法

投入产出表

投入产出模型

经济依存关系分析

经济结构分析成本－收益分析

最优产业结构的确定

第一节区域分析与规划方法

SWOT分析法

所谓SWOT分析，即基于内外部竞争环境和竞争条件下的态势分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势（Ｓ，strengths）、劣势（Ｗ，weaknesses）和外部的机会（Ｏ，opportunities）、威胁（Ｔ，threats），通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。

3.决策对策方法

第一节区域分析与规划方法

2.情景分析法

情景分析法又称脚本法或者前景描述法，是假定某种现象或某种趋势将持续到未来的前提下，对预测对象可能出现的情况或引起的后果做出预测的方法。通常用来对预测对象的未来发展做出种种设想或预计，是一种直观的定性预测－对策方法。

情景分析法应用中，最重要的环节是情景设计，既要客观合理，又要把握关键。大体思路是：从主导方面的极端值（极大、极小可能值）出发来设计简单方案，在此基础上综合成复杂方案。

第二节区域经济发展战略

最早把发展与战略组合起来构成发展战略概念的是美国著名经济学家赫希曼。他于1958年在《经济发展战略》一书中，首先使用了发展战略的概念，首次把经济发展提到战略地位的高度，并把经济发展与社会发展紧密联系起来，重点探讨发展中国家如何利用自己的潜力、资源与环境，谋求区域经济社会发展的宏观策划。此后，西方经济学者对发展中国家的研究形成的发展经济学，以及发展中国家学者就本国、本地区发展中面临问题的研究中，都把发展战略研究放在非常重要的位置上。

1、区域经济发展战略概述

1.区域经济发展战略的主要内涵

第二节区域经济发展战略

20世纪70年代末，我国一些从事世界经济与地理研究的学者从国外引入了发展战略的概念。80年代初，我国著名经济学家于光远提出研究“经济社会发展战略”的倡议，得到了各方面的响应，于是逐渐掀起了我国发展战略研究的热潮。

区域经济发展战略就是根据区域发展条件、进一步发展要求和发展目标所做的高层次全局性的宏观谋划。其核心内容是根据区域现实发展条件，进一步发展面临的机遇与挑战，提出在一定时期的战略目标和为实现战略目标而制定出的战略指导思想、方针、重点、步骤及对策等。它融经济、社会、科技、人口、资源、环境发展于一体，把握全局，成为一门高层次的决策科学。

第二节区域经济发展战略

一般的区域经济发展战略研究，都包括（但不限于）如下几方面的内容：

区域经济发展的指导方针

区域经济发展的方向和目标

区域经济发展的战略重点、战略布局和战略步骤

2.区域经济发展战略的主要内容

第二节区域经济发展战略

正确理解协调发展本质是促进区域协调发展的前提。区域协调，首先是区域中人地关系的协调。没有资源与环境的支撑，人的生存和发展无从谈起。其次是区域中人的协调，涉及同代人之间的关系和代际关系。再次是区域内部不同地区之间的协调。改革开放初期提出了两个大局的统筹区域协调发展思想。第一个

大局就是加快东部沿海地区对外开放，使之先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；第二个大局就是当发展到一定时期，即到20世纪末达到小康水平时，就要拿出更多力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。

1.区域协调发展的本质要求

2、区域经济协调发展战略

第二节区域经济发展战略

美国区域经济协调发展政策包括四个方面：制定财政与货币政策促进落后地区经济发展，制定福利政策帮助落后地区的低收入者，制定教育、科研和职业培训政策提高落后地区人口素质，设立开发机构对落后地区进行经济开发。

德国区域经济协调发展政策的要点是：建立区域经济协调发展的法律体系，制定财政收入平衡政策和财政补贴政策促进国民经济的空间平衡和横向财政平衡，设立专门机构承担区域经济协调发展职能，给予投资补贴鼓励企业和地方政府向落后地区投资，对特别落后的地区重点扶持。

日本以地区发展立法作为区域经济协调发展的法律支持，通过规范和大规模的财政转移支付支持区域经济协调发展，设立地区开发金融机构为落后地区企业提供优惠贷款，并通过六次全国综合开发规划促进区域间的协调发展。

2.发达国家统筹区域发展的对策

第二节区域经济发展战略

区域合作与发展协调机制的设计要从制度安排和市场机制等多方面考虑。市场追求效率，而政府可以也应该更多地关注公平。在促进区域协调发展方面，完全靠市场不能确保区域之间的协调——公平难以保证，完全靠政府也是欠妥的——效率没有保证。因此，要发挥政府的统筹协调作用，要在效率优先的基础上兼顾公平。

要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城乡协调发展。

3.新时代我国区域协调发展实践活动

第二节区域经济发展战略

推进西部大开发形成新格局强化举措推进西部大开发，切实提高政策精准性和有效性。深入实施一批重大生态工程，开展重点区域综合治理。积极融入“一带一路”建设，强化开放大通道建设，构建内陆多层次开放平台。加大西部地区基础设施投入，支持发展特色优势产业，集中力量巩固脱贫攻坚成果，补齐教育、医疗卫生等民生领域短板。推进成渝地区双城经济圈建设，打造具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，提升关中平原城市群建设水平，促进西北地区与西南地区合作互动。支持新疆建设国家“三基地一通道”，支持西藏打造面向南亚开放的重要通道。促进400毫米降水线西侧区域保护发展。第二节区域经济发展战略

2.推动东北振兴取得新突破从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，加强政策统筹，实现重点突破。加快转变政府职能，深化国有企业改革攻坚，着力优化营商环境，大力发展民营经济。打造辽宁沿海经济带，建设长吉图开发开放先导区，提升哈尔滨对俄合作开放能级。加快发展现代农业，打造保障国家粮食安全的“压舱石”。加大生态资源保护力度，筑牢祖国北疆生态安全屏障。改造提升装备制造等传统优势产业，培育发展新兴产业，大力发展寒地冰雪、生态旅游等特色产业，打造具有国际影响力的冰雪旅游带，形成新的均衡发展产业结构和竞争优势。实施更具吸引力的人才集聚措施。深化与东部地区对口合作。第二节区域经济发展战略

3.开创中部地区崛起新局面着力打造重要先进制造业基地、提高关键领域自主创新能力、建设内陆地区开放高地、巩固生态绿色发展格局，推动中部地区加快崛起。做大做强先进制造业，在长江、京广、陇海、京九等沿线建设一批中高端产业集群，积极承接新兴产业布局和转移。推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极。夯实粮食生产基础，不断提高农业综合效益和竞争力，加快发展现代农业。加强生态环境共保联治，着力构筑生态安全屏障。支持淮河、汉江生态经济带上下游合作联动发展。加快对外开放通道建设，高标准高水平建设内陆地区开放平台。提升公共服务保障特别是应对公共卫生等重大突发事件能力。第二节区域经济发展战略

4.鼓励东部地区加快推进现代化发挥创新要素集聚优势，加快在创新引领上实现突破，推动东部地区率先实现高质量发展。加快培育世界级先进制造业集群，引领新兴产业和现代服务业发展，提升要素产出效率，率先实现产业升级。更高层次参与国际经济合作和竞争，打造对外开放新优势，率先建立全方位开放型经济体系。支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。深入推进山东新旧动能转换综合试验区建设。第二节区域经济发展战略

5.支持特殊类型地区发展统筹推进革命老区振兴，因地制宜发展特色产业，传承弘扬红色文化，支持赣闽粤原中央苏区高质量发展示范，推进陕甘宁、大别山、左右、川陕、沂蒙等革命老区绿色创新发展。推进生态退化地区综合治理和生态脆弱地区保护修复，支持毕节试验区建设。推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程。推进老工业基地制造业竞争优势重构，建设产业转型升级示范区。改善国有林场林区基础设施。多措并举解决高海拔地区群众生产生活困难。推进兴边富民、稳边固边，大力改善边境地区生产生活条件，完善沿边城镇体系，支持边境口岸建设，加快抵边村镇和抵边通道建设。推动边境贸易创新发展。加大对重点边境地区发展精准支持力度。第二节区域经济发展战略

6.健全区域协调发展体制机制建立健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化，引导人才向西部和艰苦边远地区流动。完善区域合作与利益调节机制，支持流域上下游、粮食主产区主销区、资源输出地输入地之间开展多种形式的利益补偿，鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。聚焦铸牢中华民族共同体意识，加大对民族地区发展支持力度，全面深入持久开展民族团结进步宣传教育和创建，促进各民族交往交流交融。第二节区域经济发展战略

主体功能区理论是我国于2006年在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）中首次提出的，2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》。主体功能区建设是我国促进区域统筹协调发展的创新举措，主体功能区战略旨在通过划分不同的功能类型区，明确各类区域的功能定位和发展方向，规范开发秩序，构建合理有序的国土空间发展格局，促进我国全面、协调与可持续发展。

3、主体功能区及其开发战略

第二节区域经济发展战略

根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，可以将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

优化开发区域是经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化、城镇化开发的城市化地区。

重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，但开发强度和开发方式不同。

1.主体功能区类型与功能

第二节区域经济发展战略

限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化、城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模、高强度的工业化、城镇化开发的地区；另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模、高强度的工业化、城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模、高强度的工业化、城镇化开发的地区。

禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化、城镇化开发，需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面的禁止开发区域包括世界文化与自然遗产、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。

第二节区域经济发展战略

按开发内容，主体功能区分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。其中城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。

各类主体功能区在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。

第二节区域经济发展战略

按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

（１）优化国土空间开发格局。统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调；

（２）实施分类管理的区域政策。建设适应主体功能区要求的法律法规和政策，完善利益补偿机制；（３）实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；（４）建立健全衔接协调机制。发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。

2.主体功能区开发战略

第三节区域规划

区域规划是为实现一定地区范围的开发和建设目标而进行的总体部署。广义的区域规划指对地区社会经济发展和建设进行总体部署，包括区际规划和区内规划。前者主要解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，后者系对一定区域内的社会经济发展和建设布局进行全面规划。狭义的区域规划则主要指一定区域内与国土开发整治有关的建设布局总体规划。

区域规划主要是在城市规划和工矿区规划的基础上发展起来的。区域规划的主要任务是：因地制宜地发展区域经济，有效地利用资源，合理配置生产力和城镇居民点，使各项建设在地域分布上综合协调，提高社会经济效益，保持良好的生态环境，顺利地进行地区开发和建设。1、区域规划的概念与特性

1.区域规划的概念

第三节区域规划

区域规划具有3个基本特性，即战略性、综合性和地域性。

1.战略性

区域规划是战略性的规划，它主要体现在以下几方面：（1）规划时间跨度长；（2）规划关注的问题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题；（3）规划指标具有较大的弹性；（4）规划的实施将对区域各方发生深远的影响。

2.区域规划的特性

第三节区域规划

2.综合性

区域规划的综合性主要体现在以下几个方面：

（１）规划内容广泛，对区域内各系统、各组成要素进行全面的考虑，对社会经济各部门进行统筹安排，在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展做出统一部署；

（２）规划思维方法，着重全面权衡利弊，综合分析论证，强调各部门之间、各地区之间的相互协调，弥补单一部门规划、专项规划论证的不足；

（３）规划方案的决策，是多方向、多目标、多方案比选的结果。区域空间布局方案都不会是唯一的，区域规划应特别注重发挥地区优势，最后规划方案的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。

第三节区域规划

3.地域性

区域规划工作的地域性，包含以下两方面的含义：

（１）突出地方特色。各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别，各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。各地区有各自的特殊性，规划要因地制宜，扬长避短，反映出规划区域的特色；

（２）保持完整的规划范围。规划过程中不仅要把规划区域作为一个整体加以考虑，同时也要对规划区域内所辖地区全面考虑，体现规划在区域空间上的完整性。

第三节区域规划

从不同角度，或依据不同标准，区域规划有以下几种分类方式。

区域总体规划即国民经济和社会发展总体规划，是以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，是根据区域发展总体战略要求编制的统领规划期内经济社会发展的宏伟蓝图和行动纲领。

专项规划是以国民经济和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。

2、区域规划的主要类型

1.总体规划与专项规划

第三节区域规划

按规划本身的目的，区域规划可以分成开发性规划和管控性规划。前者强调开发、建设和发展，追求效率、规模、综合实力和竞争力；后者强调保护、控制，追求协调和可持续发展。

开发性规划指以发展为主题，按照目标导向的思路追求利益极大化的规划，因此也称为发展性规划。我国的国民经济和社会发展规划，基本上都是发展性规划。

管控性规划也称为管治型规划。空间管治是一种地域管治的概念，它是将经济、社会、生态等可持续发展要求，与资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包含在内的整体地域管治，以跨行政、跨行业界限的空间资源环境保护与协调发展为主要对象，对跨行政界限空间资源进行统一保护与权益分配，协调中央、地方、非政府组织等多组织的利益，促进各种生产要素的综合融通，以利跨区域的重要工程和决策的实施。目前正实施的主体功能区规划，是最典型、很先进的空间管治型规划。

2.开发性规划与管控性规划

第三节区域规划

各种规划中的总体规划、概念性规划等，属于战略性规划；分区规划、专题规划等，介于战略性规划和操作性规划之间；详细规划，包括控制性详细规划、修建性详细规划等，则属于操作性规划。

当然，战略性规划与操作性规划的区别是相对的，战略性、操作性本身也是相对的。规划应该看重的是战略上的可操作性。

3.战略性规划和操作性规划

第三节区域规划

跨区域规划是以跨行政区的，以经济联系密切地区为对象的规划，是国家总体规划在特定经济区的战略部署和具体落实，也是政府调控和管理地区经济的重要手段。编制跨区域的规划要针对各地区共同关心、单个地区难以解决的重大问题提前进行研究和规划论证，同时，要突出区域规划编制过程中的协调功能，使各地方对难以单独解决的重大问题达成共识，并做出相应的制度安排。

4.单区域规划与跨区域规划

第三节区域规划

确定区域规划内容的基本思路

（１）区域规划是有限目标的规划；

（２）区域规划内容应具有一定的层次性；

（３）区域规划可规范基本内容，但具体内容要因时、因地而定。一般来说，区域规划的基本内容应包括以下8个方面，即：区域的总体定位与发展目标，产业发展与空间布局，城镇体系建设，基础设施建设布局，资源的开发利用与保护，环境保护与生态建设，空间管治，区域政策；（４）区域规划内容要适应政府职能转变。

3、区域规划的系统设计

1.区域规划的内容

第三节区域规划

2.当前区域规划的重点内容

（１）不同层次区域规划的内容重点；

（２）根据政府可调控资源的管理与调控方式调整区域规划内容；（３）要以空间资源配置为重点强化空间的指导和约束功能；

（４）重视政策表述，强化区域政策的精准性和操作性。

第三节区域规划

1.区域重点产业的类别

区域发展过程中的重点一般包括战略产业（先导产业、主导产业和支柱产业）和瓶颈产业。

先导产业是区域发展的重点，尤其是政府投资的重点。因为它是区域未来的希望，若不把它作为重点，区域明天就没有主导产业，后天就没有支柱产业，区域的可持续发展就难以为继。因此，先导产业在我国政府部门被称作战略性新兴产业。

主导产业是区域发展的重点，因为它发展速度快，对区域经济增长的贡献大；技术水平高，代表了区域未来的发展方向；辐射带动作用强，是区域经济增长的火车头。但是，主导产业不一定是政府扶持的重点，因为它的技术日趋成熟，产品市场占有额正在扩大，规模经济效益已经显现，完全可以依靠社会的力量来发展。在我国政府部门都将其称作战略性支柱产业看待。

2.区域重点产业的选择

第三节区域规划

支柱产业是区域发展的重点，因为它规模大，吸纳的就业人数多，支撑着区域经济的繁荣。但是，支柱产业也不一定是政府扶持的重点，因为它的规模已经足够大了，它已经进入自我积累、自我发展的阶段，外界也不大有可能进入和投资。

以瓶颈产业为重点，旨在体现和实现产业之间的平衡和协调发展，通过拉长短线，克服瓶颈，使长线产业的闲置能力充分发挥。

在产业结构的战略安排上，既要有重点，又要倾斜适度，利用区域发展规律，适时调节，协调发展。

第三节区域规划

2.先导产业、主导产业和支柱产业的识别

先导产业强调的是潜在的、未来的作用，是对较长时期内经济发展起方向性、带头性作用的产业而言；主导产业强调的是对经济增长的作用，增长作用甚微的产业不可能成为主导产业；支柱产业强调现状，规模已经很大，增长速度不比GDP快的产业是支柱产业。

第三节区域规划

3.瓶颈产业的识别

瓶颈产业是指在产业结构体系中未得到应有发展从而严重制约其他产业和国民经济发展的产业。瓶颈产业的存在，会使产业结构体系的综合产出能力受到较大的制约。如果基础产业未得到先行的、充分的发展，那么它就可能成为瓶颈产业。

瓶颈产业的识别可以借助于投入产出表来进行：

第一步，利用投入产出表，计算各产业的中间投入率和中间需求率；

第二步，找出存在供需差的基础产业；

第三步，根据感应度系数大小，找出供需不平衡且对其他产业影响较大的产业；

第四步，考察有供需缺口且感应度系数大的产业能否通过地区交流和进口达到平衡。可以通过空间流入达到平衡的不能称为瓶颈产业。

第三节区域规划

1.以加快发展为目标的重点地域选择

以加快发展为目标的区域规划，其重点地域的选择，应该具备如下几个条件（至少一条）：

（１）区位优势突出；

（２）经济实力雄厚，科技力量强大；

（３）自然资源条件好，发展潜力巨大；

（４）开放度高，投资环境优越。

3.重点发展区域的选择

第三节区域规划

2.以公平和可持续发展为目标的重点开发区域的选择

这些地区包括资源枯竭型城市、老工业基地、老少边穷地区等类型。其中前两者属于问题区域，老少边穷地区属于欠发达地区。

问题区域和欠发达地区作为开发重点，主要通过政府扶持、财政转移支付和对口支援等特殊手段。

第三节区域规划

系统分析阶段

模拟预测阶段

规划策划阶段

协调决策阶段

跟踪调控阶段

4.区域规划的编制设计

第十章区域经济政策与经济体制改革

第十章区域经济政策与经济体制改革

主要内容区域经济政策的理论基础

制定区域经济政策的必要性和可能性

区域经济发展中的政府与市场

区域经济中的效率与公平问题

区域经济政策的主要目标与工具

区域经济政策的含义

区域经济政策的目标选择

主要的区域经济政策工具

第十章区域经济政策与经济体制改革

主要内容区域经济政策效应评价

宏观经济政策评价

微观经济政策评价

区域政策评价

经济体制改革与区域经济

经济体制改革的主要内容

全面深化体制改革，加快区域经济发展

第一节区域经济政策的理论基础

区域问题存在是区域政策的根本原因

区域问题的存在是区域政策产生的客观基础和根本原因，其中最基本的区域问题是区域差异问题。区域差异会造成：区域不满和怨恨情绪、损害国家经济增长和加重社会负担、基础设施和公共服务设施过度使用和利用不足并存、产生通胀压力使经济受损、区域生态环境恶化问题会使经济社会系统雪上加霜、区域创新匮乏问题会使区域经济陷于低水平循环等。

1.区域经济政策的必要性

1、制定区域经济政策的必要性和可能性

第一节区域经济政策的理论基础

2.市场机制缺陷是区域政策的机制原因

新古典理论认为，市场是配置资源的最佳机制。在市场机制下，生产要素可以在区域间自由流动和优化配置，进而可以使区域经济自动趋于均衡和自动消除区域差异，政府的干预可能会破坏市场机制正常作用的发挥，是无效率的和不必要的。缪尔达尔提出了区域发展累积因果机制促使区域差距扩大而不是缩小的观点，很好地说明了市场机制在解决区域差距问题方面的失效。解决区域差距扩大和分化必须依靠政府干预。

第一节区域经济政策的理论基础

我国学者从宏观和微观两个角度指出，市场机制无法解决好区域问题。

宏观角度：一是单纯依靠市场机制不一定能形成合理的区域分工格局，落后地区往往处于弱势的分工下端，改变不利的格局需要区域政策对问题区域的保护；

二是市场机制下，区际要素流动往往有利于发达地区而不利于欠发达地区，并可能引发潜在的区域矛盾，为避免冲突，区域政策是必不可少的工具；三是在区域经济差距较大时，各种区域利益主体都有制造或激化区际利益矛盾的倾向，且无法单纯依靠市场消除。

微观角度：一是区域经济活动中，市场机制对区际外部性问题无能为力；二是市场机制对区域主体间信息不对称及由此引起的区域机会主义行为难以有效防控。

第一节区域经济政策的理论基础

3.区域政策的产生

1920年，苏俄制定了“全俄电气化计划”英国1934年颁布《特别地区法》,1936年成立巴洛委员会美国1933年通过《田纳西河流域管理局法》，成立了田纳西河流

域管理局（TVA）第二次世界大战后，意大利率先制定并实施了区域开发政策，随后德国、荷兰、法国、比利时等国纷纷效仿新中国成立后，我国在高度集中的计划体制下，实行了均衡发展的区域发展政策。1978年改革开放后，我国开始实行向沿海倾斜的不平衡发展政策，后来陆续推进沿边开放政策，沿江、沿线开放政策，以及各类经济开发区、高新技术开发区政策等。20世纪末以来又进一步实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起、长江经济带、京津冀协同发展长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略，其主要目的都是促进区域协调发展。

第一节区域经济政策的理论基础

区域政策制定和实施的可能性来自于理论可能性和组织可能性两个方面：

理论可能性在于政府通过干预可以主导区域经济模式；

组织可能性在于政府的行政和经济能力。

2.区域经济政策的可能性

第一节区域经济政策的理论基础

市场机制能够优化区域资源配置，提高整体经济效率，并通过区域专业化分工与区际贸易推动各区域的共同发展。

但是，纯粹的市场机制会不可避免地导致区域差距，市场机制在区域发展存在依靠其本身无法消除的缺陷，即市场失灵。

2、区域经济发展中的政府与市场

1.区域发展中的市场作用及其缺陷

第一节区域经济政策的理论基础

在市场经济条件下，政府除了拥有收入分配、宏观调控、资源配置、市场管制等一般经济职能外，在区域经济发展中还承担如下特殊职能：

一是营造区域公平的市场竞争秩序和环境；

二是制定区域规划和政策体系引导区域经济发展；

三是干预和协调区域经济发展；

四是调控区际利益冲突和矛盾，推动区域经济合作和协调发展。

2.区域发展中的政府作用及其局限

第一节区域经济政策的理论基础

政府失灵在区域发展中的表现有以下几方面：一是公共决策失误，如政府行动未能改善区域经济效率，或造成区域收益分配不当或区域发展战略失误；

二是区域发展对公共物品的需求得不到有效满足，如基础公共服务设施长期不能改善；三是政府部门扩张，官僚机构低效率，比如地区经济管理部门越设越多，而办事效率却越来越低；四是政府寻租和腐败，对区域市场环境造成负面影响。

政府失灵源于信息不充分、官僚主义、缺乏市场激励、政府政策频繁变化，以及政府干预并不必然公正等因素。因此，政府活动的结果未必能矫正区域发展中的市场失灵，政府活动本身也许就有问题，并存在造成更大资源浪费的风险。所以，政府干预要与市场机制结合

第一节区域经济政策的理论基础

我国市场经济是市场在资源配置中起决定性作用的经济，市场通过价格涨落和竞争机制来实现资源高效利用和生产发展。因此，区域发展应充分发挥市场机制，大幅度减少政府对资源的直接配置，从广度和深度上推进国家市场化改革在区域上的落实，推动区域资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，推动区域统一市场体系的建立，依靠市场机制推动区域生产布局的空间优化。发挥市场在区域资源配置中的决定性作用并非不要政府作用。市场机制并非万能，它具有自发性、盲目性和滞后性特点，有些领域存在市场失灵。政府的合理干预可以弥补市场的不足，规范市场秩序，保证市场经济健康有序发展。3.区域发展中发挥资源配置市场决定作用与更好地发挥政府作用

第一节区域经济政策的理论基础

效率和公平两大目标既矛盾又统一，在区域发展中二者孰先孰后，如何结合与兼顾，是国家区域政策需要面对的重大难题，也是必须解决的问题。威廉森的倒U形理论描述的是，随着国民经济的高速增长，区域差异逐步扩大，并在某一临界值达到最大，之后随着经济的进一步发展，区域差异逐步缩小。

3、区域经济中的效率与公平问题

第一节区域经济政策的理论基础

区域发展不平衡00

效率优先兼顾公平公平优先兼顾效率国家经济发展阶段增长均衡临界点初级发展阶段中等发展阶段高度发达阶段第一节区域经济政策的理论基础

如图所示，在Ａ点，经济增长（效率）最高，但区域均衡（公平）为零；相反，在Ｂ点，区域均衡（公平）最大，但经济增长（效率）为零。在ＡＡ′区间，过于偏重增长（效率）而忽视均衡（公平），在ＢＢ′区间，则过于偏重均衡（公平）而忽视经济增长（效率），在Ａ′Ｂ′区间则是效率与公平的折中性结合，也是现实中多数政策的选择。在经济发展初级阶段，区域差异会随经济增长逐渐扩大，但这种差异在不影响社会稳定的条件下，应强调效率目标，快速发展国民经济是可能的。进入中等发展阶段后，区域政策目标的权衡将逐渐向公平方向转移。进入经济高度发展阶段后，区域政策的公平目标被放在首要位置，效率放在从属位置，区域差距随经济的持续发展逐步缩小发达地区与欠发达地区的经济差距主要表现为相对差距，而非绝对差距。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

理解区域政策，一般应注意以下几个要点：

区域政策配置资源空间分布有两个目标：一是促进区域均衡发展，即区域公平目标；二是提高区域经济效率，即效率目标。由于公平和效率目标在很多情况下会产生冲突和矛盾，不能同时实现，这就意味着区域政策在现实中在二者间进行权衡和协调。

1.目标属性

1、区域经济政策的含义

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策是政府干预经济的手段。从目标属性来说，区域政策有奖励和限制两类：前者是支持和援助特定地区发展的各种手段集合，称“胡萝卜”政策；后者是限制特定地区的工具措施集合，称“大棒”政策。

区域政策的作用对象大多是问题区域，包括落后地区、萧条地区、膨胀地区等。针对不同区域的不同问题，采取不同的工具组合。

2.工具属性

3.作用对象

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策尽管有超国家、国家、亚国家等尺度，其对应的政策主体有超国家组织、国家政府和地区政府，但区域政策主体主要是一国的中央政府。作为公共政策的一部分，区域政策本质上是中央政府对一国范围内资源的空间配置所实施的公共干预行为。而与区域政策相关联的地方政府的主要职责是贯彻执行区域政策，并进行反馈。因此，区域政策的制定、实施、监督和评价主要由中央政府来操作。

从作用层次来看，区域政策有宏观和微观之分，宏观区域政策是宏观经济政策的区域化，如贸易、财政、货币与金融等政策的区域下放，针对不同问题区域采用不同的政策工具。微观区域政策是以问题区域内的企业等微观主体为对象，通过劳动力迁移政策、税收与补贴等政策影响微观主体的决策和行为，进而引导区域经济发展。

4.政策主体

5.作用层次

第二节区域经济政策的主要目标与工具

经济增长是区域经济发展最重要的内容，区域政策的主要目标之一就是促进地区经济增长。区域经济增长的实质是为了提高当代和后代居民福利水平和解决就业问题，可通过积累投资来促进本区的经济增长。区域经济增长，一方面通过提高区域人均实际收入水平来增加劳动供给，另一方面通过生产规模扩大增加劳动就业，从而使区域经济实现更高水平的均衡。

1.推动经济增长

2、区域经济政策的目标选择

第二节区域经济政策的主要目标与工具

促进生产要素流动，优化配置资源，是区域政策的重要目标之一。由于资源的有限性，如资本、技术、人力资本等都是有限的，要保证区域经济的协调发展，就必须合理地在区域间进行资源配置。

合理配置资源应包含两个方面：一是从提高效率的角度配置资源，这要求消除资源流动的自然的、人为的、制度的障碍和壁垒；二是从协调发展的角度配置资源，则要求从资源和政策上对落后地区进行倾斜。

2.合理配置资源

第二节区域经济政策的主要目标与工具

不管是发达国家还是发展中国家，促进区域劳动力就业，都是区域政策的重要内容之一，对发展中国家而言显得更为重要。区域政策所要解决的劳动力就业问题主要是因经济周期所带来的失业和劳动力相对过剩造成的失业。

提高社会福利水平，尤其是提高落后地区的社会福利水平，缩小区域社会福利差异，促进社会和谐，是区域政策的又一重要内容。

3.促进劳动力就业

4.提高社会福利

第二节区域经济政策的主要目标与工具

新兴产业，尤其是战略性新兴产业，具有很强的外部性，因为这些产业存在明显的利益外溢效应，却无法单纯依靠市场机制的作用来实现资源的优化配置，因此对这些产业进行政策支持和补贴尤为必要。

不同区域的自然和社会经济条件往往存在差异，并必然反映为比较优势、产业结构、经济活动、发展职能等方面的不同，进而在一国之内形成区域之间分工协作的空间经济系统。这些区域尽管经济活动具有多样化特征，但显然不应该是门类齐全、自成体系的封闭型经济，而应该各自发挥优势、扬长避短，有效地利用和组织本地的资源和要素，形成合理的产业结构和有特色的区域经济，各区域形成优势互补、相互协作、协调共赢的区际分工体系，并以此提高各自的发展实力和竞争优势。

5.扶持新兴产业

6.促进分工竞争

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域经济政策工具，又称区域政策手段或区域政策措施，是指为实现区域政策目标而运用的，针对区域问题的具体方法和措施的总和。区域政策有多种分类方法，最常用的是分为宏观区域政策工具和微观区域政策工具。宏观区域政策工具主要包括地区贸易政策、财政税收政策、货币金融政策等。微观区域政策工具主要包括重新配置劳动力和重新配置资本等。宏观区域政策工具旨在改变目标区域的总收入和总支出状况，微观区域政策工具旨在影响区域劳动力和资本的空间配置。此外，还有为避免政策资源浪费而审慎组合各种工具、协调政府政策的工具，即协调政策工具，包括辖区内协调工具和辖区间协调工具。

3、主要的区域经济政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

宏观区域政策工具是通过调整宏观政策变量以达到改变目标地区收入与支出的目的。宏观区域政策工具主要包括贸易、财政与货币政策的区域下放和中央宏观政策控制两种。

中央宏观政策控制是中央政府对不同区域采用有差别的政策来应对区域问题，包括实施有差别的税收与支出政策、货币政策和关税及其他贸易控制政策。

1.差别性财政政策制定区域差别性财政政策时，应注意三个方面的工作：一是要深入分析各赋税类型和支出项目对区域的影响，二是分析财政政策调整对区域发展各方面的影响，三是分析如何将财政政策调整与其他区域政策紧密配合。

1.宏观区域政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

2.差别性货币政策

货币流动能引导生产要素流动，在全国范围内，根据市场利率货币将流向效益高的企业和区域，从而生产要素随之实现空间的高效配置，但是这种以效率为导向的货币流动无益于落后地区问题的解决，因此需要区域差别性货币政策。

3.差别性贸易政策

贸易政策的功能一般是尽可能将国内需求引向国内生产资料的使用上，以保护国内幼稚产业和保障国家经济安全。贸易政策中的关税和其他贸易控制政策虽然不是专门为区域政策目的而设置的，但是通过对问题区域生产用进口品规定比较低的关税和比较宽松的配额限制的方式，可以促进问题区域的经济发展。此外，进口限制和出口奖励（如出口退税）也会对问题区域的经济有积极影响。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

区域政策长期以来主要运用微观区域政策工具来配置劳动力和资本。微观区域政策工具包括重新配置劳动力和重新配置资本两种，但在具体选择这两种工具时，决策者更偏向于后者。这是因为在现实中，劳动力对不同区域间工资差异和失业差异反应并不灵敏，在区域间和产业间的流动都不完全；而且在决策者看来，一方面难以消除劳动力流动的障碍，另一方面也考虑到鼓励劳动力迁出问题区域会恶化其境况，因此，往往重视资本的重新配置而不看重劳动力的重新配置。

2.微观区域政策工具

第二节区域经济政策的主要目标与工具

1.重新配置劳动力

重新配置劳动力工具的目的是提高劳动力的区域流动性，将劳动力诱导到边际生产率最高的经济活动区域以提高整体劳动生产率。微观区域政策中的劳动力重新配置包括原地重新配置和劳动力空间重新配置。前者主要有职业再培训、教育政策、中介劳动力市场计划、远距离通勤补助等。后者包括迁移政策、流动政策和提高劳动力市场效率政策三种。

2.重新配置资本

重新配置资本工具是指将生产能力进行区域转移，实现空间再配置的各种措施，包括所有鼓励问题区域内生经济活动投资增长的政策工具。具体的工具有如下几种：税收与补贴、改进资本市场效率、改进企业运行效率、行政控制、发展社会资本政策。

第二节区域经济政策的主要目标与工具

有效的区域政策要求审慎的设计和实施，多种区域政策的同时使用必须非常谨慎，要防止重复带来的浪费。协调政策工具正是为解决这一问题而设，包括辖区内协调工具和辖区间协调工具两种。

辖区内协调工具是指在特定区域内部不同政策工具协调一致，包括两个方面：一是不同微观政策工具的协调，如培训计划与投资激励的协调；二是微观与宏观政策工具的协调，如投资激励与基础设施项目上财政支出的协调。辖区间协调工具是指不同行政级别辖区政府或机构的政策工具协调一致，也包括两个内容：一是中央政府与地方政府间的政策工具协调。中央政府的区域政策以解决全国性区域问题为重点，地方政府的政策注重促进区域发展和内部区域问题的解决，二者目标不尽相同，甚至冲突，需要协调。二是区域开发机构与地方政府的政策协调。区域开发机构往往对应于多个地区的开发，它的政策需要与相关区域的地方政策进行协调。

3.协调政策工具

第三节区域经济政策效应评价

区域政策效应评价是一项十分复杂而困难的工作，不仅要分析区域政策创造的就业、增加的投资等变量的影响，还包括更广泛的区域政策所带来的社会效益和社会成本的评价。其评价的困难来自三个方面：一是现实中很难获得政策效应分析所需要的全部信息；二是区域政策目标结构往往比较复杂，并且许多目标属于定性表述，没有明确的数量分析标准；三是区域政策并非唯一影响经济活动空间结构的因素。基于此，即使有足够的理论分析支撑，能够准确了解各影响因素间的作用机制，但要分离区域政策的作用，仍然困难重重。尽管如此，区域政策效应的评价依然是区域政策研究和分析的重要组成部分，并且随着大数据技术的不断发展而变得可能和有效。

第三节主要内容

宏观经济政策是政府有意识、有计划地运用一定的政策工具，如财政政策、货币政策、收入分配政策和对外经济政策等，调节控制宏观经济运行，以达到一定的政策目标。宏观政策目标一般包括充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等。

具体评价宏观政策的效应要关注三个方面：

一是政策实施效果是评价宏观经济政策的核心内容，即考察分析宏观政策的实施是否使资源配置有效率，这里的效率是指帕累托效率；

二是政策评价要分析政策的负面影响；

三是还应考察政策的协调性问题。

1、宏观经济政策评价

第三节区域经济政策效应评价

微观经济政策是指为了提高资源配套效率，调节微观经济行为主体关系的有关政策，如价格政策、收入政策、消费政策、就业政策等。与从经济总量角度来克服市场失灵的宏观政策不同，微观政策是从经济个量角度来解决市场机制的微观失灵和资源未优化配置问题，其目标是反垄断、反不正当竞争、市场价格合理化、个人收入均等化、治理污染、保护环境等。

微观政策评价应从调查政策实践、统筹考察政策相关效果的角度，利用各种分析方法和手段，对特定的政策进行实证分析，再与预期的各项目标加以对比，并提出进一步优化政策的建议。现实的政策评价应遵循一些共同标准：

一是以政策的最终预期目标为评价标准；

二是以政策的效应为评价标准；

三是以政策的效益为评价标准；

四是以政策的公正性为评价标准。

2、微观经济政策评价

第三节区域经济政策效应评价

3、区域政策评价

区域政策效应评价有多种分类：

按照评价对象可分为区域补偿政策效应评价、区域产业政策效应评价和公共投资政策效应评价等；

按评价工作与区域政策实施周期关系，可分为区域政策效应的事前评价、事中评价和事后评价；

按评价的详略程度，可分为区域政策效应的概略评价和详细评价；按评价目的可分为区域政策效应的过程性评价和总结性评价；

按评价主体可分为区域政策效应的内部评价和外部评价。

1.区域政策效应评价内容

第三节区域经济政策效应评价

区域政策效应评价就是对区域政策干预逻辑的检验，并在此基础上进行效益评价。进行区域政策效益评价时要关注几个关键概念：一是适用性，即区域各项政策目标多大程度与国家优先解决的区域问题相关；二是效率，即区域政策投入成本产生了多少收益；三是效果，即区域政策对具体目标和总体目标的贡献程度；四是效能，即区域政策对目标群体或个人的需要产生了哪些影响；五是可持续能力，即区域政策目标完成后其积极影响的持续能力。

区域政策效益评价应全面反映上述五个方面内容，但更注重效率和效果的测度，以便向政策实施者提供改进项目决策的有用信息。因此，完整的区域政策效应评价包括效应评价和效益评价，前者是通过将区域政策目标与效应进行对照来检验区域政策干预逻辑的合理性，后者是将区域政策效应与其投入、目标及需要对比来检验干预逻辑的合理性。

第三节区域经济政策效应评价

1.确定区域政策的目标区域

2.确定政策要达到的目标

3.设计政策方案

4.事前评价

5.政策方案选择与实施

6.事中评价

7.事后评价

2.区域政策效应评价过程

第三节区域经济政策效应评价

1.对比分析法

对比分析法，即把政策实际效果与预期目标对比，与政策实施前对比，与未实施类似政策的同