《共享经济视野下的网约车行政许可制度改革问题研究》10000字（论文）

共享经济视野下的网约车行政许可制度改革问题研究目录引言 2一、 相关理论概述 2（一）共享经济的概念 2（二）网约车的出现与发展 3（三）网约车的种类 3（四）网约车的特点 41、共享经济性 42、依靠技术性 4二、我国网约车行政许可规制的现状与问题 4（一）我国网约车行政许可规制的现状 51、有关网约车辆和驾驶员的行政许可 52.对数量与价格的规制 6（二）我国网约车行政许可规制存在的问题 61、事前许可事项的存在，制约了网约车的发展 62、网约车的运价管制存在问题 73、行政许可存在漏洞，参与者权益得不到保障 74、监管机制不合理 8三、外国网约车行政规制情况分析 8（一）美国 9（二）英国 9（三）日本、新加坡 10四、共享经济背景下有关网约车行政许可制度改革的建议 11（一）取消増设事前许可事项，转移规制中心 11（二）加强对网约车的运价管制 12（三）完善行政许可条件，维护参与者权益 13（四）建立多元合作监管制度，明确监管责任 13结论 14参考文献 15摘要：随着互联网时代的到来，共享经济也应运而生，网约车就是一种典型的共享经济模式，由于网约车是最近几年开始出现的，我国还没有针对这一新生事物制定相应的法律法规，只是制定了暂时的行政许可制度，该制度还存在或多或少的漏洞，从而使得共享经济时代喜爱网约车的运营得不到有效规范，鉴于此，本文将对网约车的行政许和制度改革问题进行分析，在阐述改革现状的基础上，支出该制度存在的问题，并结合当前的实际，提出几点针对性的改革建议，包括取消増设事前许可事项、加强对网约车的运价管制、完善行政许可条件、建立多元合作监管制度等。关键字：共享经济；网约车；行政许可引言美国著名的网络电子杂志《连线》联合创始人凯文·凯利曾说：“使用胜过拥有。”无论是我们厌倦了独自占有，还是信息革命发展的推动，亦或是资源优化配置所导致，借助于网络平台的大数据、分享海量分散化闲置资源、满足多样化需求的共享经济正如星星之火，以燎原之势颠覆传统的商业模式[1]。我也愿意相信，共享经济的时代已经来临，符合人们自身利益以及自由市场原则的共享经济是可持续的。而作为共享经济代表的网约车，它的出现不仅使得公众的出行更加的便利，更为社会创造力更多的就业机会，但与此同时也引来相关行业的排挤以及舆论的抨击，虽然交通运输部联合公安部等7个部门在2016年7月28日联合发布并于当年11月1日正式实施了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）以规范其发展，但《暂行办法》对网约车的行政许可设定还存在欠妥的地方，因此对有关网约车的行政许可制度进行探究、改革以促进网约车的有序发展是有必要的。相关理论概述本部分主要介绍共享经济和网约车的相关情况，通过明确二者的概念及内涵，从而找出二者的关系，以便更好地分析共享经济视角下网约车行政许制度的问题。（一）共享经济的概念共享经济，一般是指以获得一定报酬为主要目的，基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式。其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源。有的也说共享经济是人们公平享有社会资源，各自以不同的方式付出和受益，共同获得经济红利。（二）网约车的出现与发展网约车是网络预约出租汽车的简称，是共享经济时代下的产物。2010年5月易到用车在北京成立，率先推出“专车”服务，可以说是智能交通和汽车分享理念的引领者。2012年滴滴快的打车平台分别在北京杭州上线，由此进入了以出租车为主要内容的网络约车时代，这一时期属于网约车发展的初期雏形阶段[1]。不久之后，国内大小打车软件不断出现，国际打车软件优步（Uber）也于2014年正式进入中国，加剧了我国打车平台的竞争。2015年10月8日上海市交通委宣布，向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，这也是国内第一张专车平台牌照，滴滴快的也因此成为国内第一家获得网络约租车平台资质的公司。2016年7月28日《,暂行办法》的出台，使得网络约车有了自己的正式名字“网络预约出租汽车”，其中第二条规定其简称为“网约车”。目前，网络预约车开始在我国得到广泛使用，用户数量在不断增加。截至2017年6月，我国的网约出租车用户规模达到2.78亿，较2016年底增加5329万，增长率为23.7%。网约专车类用户规模达到2.17亿，增长率为29.4%，用户使用比例由23%提升至28.9%。（三）网约车的种类根据提供服务的车辆来源出发，可将网约车分为四类：第一类是传统巡游式出租车直接接入到网络平台，也即巡游车不仅继续以往传统的巡游式揽客经营方式，还可以通过网络平台从事和网约车一样的约租车服务。第二类是车辆由汽车租赁公司提供，劳务公司雇佣司机，网约车平台和汽车租赁公司化及劳务公司建立合作关系，通过网约车平台整合供需信息，促成交易的完成，这样就形成了所谓的＂四方协议＂。第三类是网约车平台自己购置车辆并且雇佣司机开展业务，这种形式类似于部分巡游车公司的经营模式。第四类就是私家车直接接入到网约车平台，包括“专车”、“快车”等平台公司。（四）网约车的特点1、共享经济性共享经济作为应用经济学的术语，通常就是指以获得一定报酬为主要目的，基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式，其本质是通过共享的方式对社会巧置、过剰的资源进行充分利用。具体到网约车，就是私家车主将自己的闲置时间及私家车的闲置座位作为交易的客体，这样的共享行为不再局限于空间和信赖的双重约束，盘活了闲置的社会资源，减少了因供求信息不匹配造成的资源过度浪费的情况[2]。2、依靠技术性共享经济的发展经历了一个去中介化和再中介化的过程：初期，供给方打破了对商业组织的依赖，直接向需求方提供共享客体；然而，随着共享经济自身的发展以及信息技术的进一步提升，供给方需要借助专业化的商业组织以接触更广泛的需求方[3]。就网约车而言，它需依附于网约平台，包括互联网、通讯技术等媒介从而实现乘客与司机之间的需求与供给。在我国，网约车快速发展的原因之一就是有如滴滴、优步等作为技术支撑与信息化优势，它们不仅有自行开发的手机App，还依托了包括微信在内的社交媒体作为其发展的优势。二、我国网约车行政许可规制的现状与问题在明确共享经济和网约车的相关概念后，本部分主要分析网约车行政许可规制的现状，并找出存在的问题。（一）我国网约车行政许可规制的现状（现状和问题糅合起来写会显得没有条理，这不是论文的写作方式，现状就是现状，问题就是问题，不建议修改）2015年2月滴滴、快的的合并使得网络约车进入高速发展阶段。同年，国家交通运输部颁发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，将网络约车服务重新命名为“预约出租客运”，进一步规范了网约车行业[4]。2015年10月8日上海市交通委宣布，向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，滴滴快的因此成为国内第一家获得网络约租车平台资质的公司。2016年7月28日《暂行办法》的出台，第二条规定：“网约车”是以网约车平台下所提供的某一种用车服务类型相称呼），针对备受关注的私家车参与网约车运营，新规也明确私家车符合条件可转化为网约车运营，但第三条规定，网约车服务属于出租车服务范围内，与传统出租车提供差异化的服务，进一步促进了其合法化。1、有关网约车辆和驾驶员的行政许可政府往往通过行政许可的方式对行业进行管制。一方面，关于网约车辆，《暂行办法》对其准入条件和车辆强制报废都做出了标准，试图通过事前的行政许可规制做好对车辆安全属性的审核以保障乘客安全，但有关实际运营过程中的监督检查措施却很模糊，线上登记车辆与线下运营车辆不一致的情况时有发生，运营安全保问题还是令人担忧；另一方面，《暂行办法》也明确规定了网约车驾驶员的准入条件，包括3年以上的驾驶经历、无暴力犯罪经历、取得《网络预约出租汽车驾驶员证》等，而北京、上海、天津发布的网约车相关细则当中对此有更严格的要求即司机须为本地户籍，这样的规定未免太过于严格，不仅与上位法相抵触，更不符合市场竞争的规律，可能会使得网约车身上重现传统出租车特许经营制度下的不良影响[5]。《暂行办法》为保障网约车的运营安全而加大监管力度，符合社会的发展规律，也能促进网约车市场往安全性、规范性的发展，所以说是十分必要的，但网约车车主在网约车经营当中大部分是兼职的，上述对车辆、驾驶员的约束当中显然没有照顾到车主兼职从业的特殊性。2.对数量与价格的规制在数量规制方面，《暂行办法》并没有对网约车的市场进入进行严格的数量限制。而价格规制方面，虽然规定了网约车的运价以实行市场调节价为主，但是在与此同时还赋予了地方城市人民政府在运价方面的自主决定权限，如果地方城市人民政府认为确有必要的情况下，依然可以实行政府指导价。换句话说即是网约车服务提供者不得突破城市人民政府在依据职权和市场对本地区的网约车运价做出的强制性价格范围。政府动用行政手段制定指导价总会有计划经济的影子，即使存在一定的可供浮动的价格区间，但人为预测经济现象和趋势往往存在不准确性，况且价格管制的错误性已经在出租车特许经营制度下显现出来，将其赋予网约车等于重蹈覆辙。（二）我国网约车行政许可规制存在的问题虽然我国对网约车进行了规定，但规制尚不完善，还存在诸多问题，主要包括如下几方面：1、事前许可事项的存在，制约了网约车的发展《暂行办法》通过设置网约车平台公司、车辆、驾驶员的准入条件，在法律上构建了与传统出租车别无二致的规制模式。主要表现在以下几个方面：网约车与出租车运营所要求的许可证件种类和数量完全一致，需要“三证”齐全；服务车辆具备合法营运资质，购买营运车辆相关保险；平台公司与司机签订劳动合同或者协议，后者实际上成为前者的雇员；报废和退出经营与出租车同样遵循60万公里或8年的标准；城市人民政府可以对网约车进行数量管控等。从各地已经发布的网约车实施细则来看，对网约车的定义基本上都延续了《暂行办法》的规定，没有区别。但在具体的车辆和驾驶员的许可条件中，各地均在《暂行办法》外增设了不同标准，绝大部分城市对网约车的牌照、驾驶证注册地、车辆价格、轴距等的详细规定，强化和提高了网约车的准入门槛，从而制约着网约车的发展。一般来讲，对网约车的车辆、司机方面设定更高门槛，将导致车辆供给和驾驶人数量的减少，进而造成网约车车费增长，出行效率降低。2、网约车的运价管制存在问题网约车运价管制指的是对网约车的运营价格进行行政干预，表现为政府提供指导价格或者政府直接定价。根据《暂行办法》第三条第二项的规定，网约车的运行价格实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。目前出台的地方立法中多数选择对网约车执行政府指导价。但是，地方政府对网约车执行政府指导价仍存在一些法律问题。一是网约车运价不属于《价格法》允许实施政府指导价的范围。《价格法》第三条指出，价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价；《价格法》第十八条明确规定只有符合五种情形才能实施政府指导价，而网约车不在这个范畴内。二是网约车政府指导价必须进入省级政府定价目录才能够实施，而要进入省级政府定价目录须经过国务院批准。地方定价目录则由省、自治区和直辖市人民政府制定，本级政府同意后报国务院审定后公布。然而，目前的《中央定价目录》并未囊括网约车运价，所以，网约车运价必须在地方定价目录中才能够按照政府指导价运营。3、行政许可存在漏洞，参与者权益得不到保障《暂行办法》在本质上依然是依靠行政许可加以规制的部门规章，通过发放“道路运输经营许可证”以实施行政许可和特许经营权的具体操作，该制度来源于《道路运输条例》的相关规定。而事实上网约车运营不同于城市公交客运，市场竞争机制的调节作用对其运行的线路、价格等影响更大，乘客极高的自主选择权决定了市场的择优向发展，因而并不需要机械式的硬性规定。从我国《道路运输条例》当中的“道路运输经营许可证”来看，此类行政许可更近似于“解禁行为”，经营客运业务存在一般性的法律禁止前提，否则便是“非法营运”。但和城市公交客运不同，网约车使用的是作为个人私有财产的机动车，个人应当享有使用、收益之权利。现行法律却将之施以一般性禁止，在“许可证”的法理根基已然立足不稳的前提下，再剥夺个人的财产基本权利，明显不符合行政法的法律保留原则。4、监管机制不合理一个有效的行政监管，除了要有法律依据以外，还要加强监管。在各种手段中，行政许可是政府对网约车行业准入最常用的监管方式，包括对网约车平台和从业者进行职业资格审查。但《暂行办法》中规定的网约车审查力度过大，反而会挤占原有行业规制和市场机制发挥作用的空间。政府既对网约车平台进行监管，又对网约车司机进行许可，对网约车的规格甚至严格到轴距和排量，而且对本该由市场调控的价格也进行了强制规定。这样实际上剥夺了乘客自由选择经济型车辆的权力。市场机制的管制作用是使市场主体的行为具有可观察性，其心理需求具有可满足性[7]。现阶段，网约车监管过于严格，带来的后果就是严重的干扰了市场信息的传递，造成了网约车市场上的信息不对称。此外，行业监管也存在不合理问题，由于网约车行业准则还没有真正确立起来，政府也缺乏对兼职从业人员的监管，使得不少兼职司机利用欺骗的手段取得平台的注册司机身份，甚至出现司机侵害乘客合法权益的现象。我国网约车市场之所以混乱，与行业协会的监管体系没有建立有很大的关系。因此，有必要建立多重合作监管的体系。三、外国网约车行政规制情况分析网约车已风靡全球，它在颠覆传统的同时，也在各国引发了巨大的争议。很多国家政府都在探讨如何界定网约车的法律地位，如何将其纳入监管，从而确保公众使用网约车的效率、安全和公平。其实外国政府对网约车的规制大致分为两种：一是将网约车合法化，与传统出租车分类管理；二是不同程度禁止网约车服务，严格市场准入。在此，通过分析其他国家对待网约车的做法，借鉴其中能为我们所用的部分，进一步改善我国改善网约车行政许可制度规制的问题。（一）美国2014年6月，美国科罗拉多州针对手机软件召车进行立法，包括对“运输网络公司”、“运输网络公司驾驶员”都进行了定义。再从其网约车规制实践来看，多数承认网约车合法地位的州都没有要求司机或者车主要向政府申请车辆以及驾驶人员方面的行政许可，但不单独另设行政许可并不是说对网约车车辆和驾驶人员就可以不作任何要求。在对司机和车辆的许可方面：美国政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和营运要求，同时要求网络平台承担管理车辆和日常的监管责任（在关于责任的界定这点上，驾驶员、乘客以及学术界都对此比较认可）；在监管方面：联邦政府将权力下放致各州县，对交通网络公司实施严格的过程监控，根据立法规定交通网络公司必须按照规定向监管部门提交明确的运营数据报告，包括本公司的网约车小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求、乘客打车搭车时间、车费如何支付、多少残障人士以及司机的定期培训证明，同时，监管注重消费者权益和弱势群体的保护，交通网络公司的手机APP应当在预约成立之时，向乘客显示来前服务的司机和车辆。（二）英国与美国模式不同，英国并没有通过设立全新的监管体制来实现的，而是将网约车作为一种特殊的约租车服务。英国伦敦将网约车纳入已有的约租车监管体系，允许私家车接入运营，但有严格的准入门槛：对于司机而言，首先要获得伦敦交通局颁发的执照，而申请者必须年满21周岁，拥有合法驾照且驾龄在3年以上，同时还必须拥有在英国生活、工作的合法身份；同时，交通局还要求申请者必须品行良好，为证明这一内容，申请者需要接受犯罪纪录查询，无纪录者方可申请，此外，申请者还需身体健康，并接受必要的体检。需要注意的是，加入网约车市场软件平台公司、网约车车辆和从业人员拿到的都是对应网约车的专用约租车执照。在网约车营运时，伦敦也有一套严格的监管体系：司机要佩戴专门的网约车司机徽章，有足够的空间和设施安放残疾人轮椅并且购买承保金额500万英镑的公共责任险和有偿租车险。在允许私家车准入的同时，为了保障乘客的安全，对于网约车的保险业有要求。另外，在路段管理上，伦敦也有一些因地制宜的规定以保证出租车市场的有序运作：黑色出租车(伦敦传统出租车，外观为黑色)可以分享公共汽车专用道，在火车站或是机场，也有专门停靠接客的路段，但这些地方，网约车都不能占用。同时，出租车可以招手即停，但网约车只能通过事先预订[7]。（三）日本、新加坡在日本和新加坡，私人网约出租车服务是违法的。在日本，监管部门禁止那些没有出租车驾驶准许证或类似授权证件的司机进行有偿乘客接送业务，但允许个体经营出租车，对此，也有十分严格的规定：必须有5年以上的客运车辆驾驶经历，并且5年内无事故、无违章，或者必须有10年以上的驾龄，10年内无事故、无违章，才有资格参加运营执照考试[8]。同样，在新加坡，私家车参与网约车营运也是违法的，新加坡的网约车是传统出租车与叫车服务软件合作的产品，成为网约车，相关车辆和司机都必须向新加坡陆路交通管理局申请为期三年注册相关的服务资质，而乘客要想享受互联网约车服务只能通过出租车公司自有叫车软件或第三方软件。四、共享经济背景下有关网约车行政许可制度改革的建议鉴于目前网约车的行政许可制度还存在一定的问题，不利于网约车行业的健康发展，有必要针对存在的问题进行对策，从行政制度改革方面进行规制。针对以上存在的问题，本文在借鉴国外先进经验的基础上，提出了如下改革对策：（一）取消増设事前许可事项，转移规制中心结合前文，我们知道国外关于出租车行业的行政许可规制，已经由简单的进入数量规制转到安全和质量方面的规制，我们不妨学习这点。在我国，无论是要求车辆取得《网络预约出租汽车运输证》，还是要求驾驶员取得《网络预约出租汽车驾驶证》，或者对驾驶员的户籍进行限制，在本文看来，为了将网约车与传统出租车的管制区别开来，照顾网约车兼职从业的特殊性，这些事前行政许可的增设可以取消。首先这是对上位法的呼应：《中华人民行政许可法》第六条、第十一条、第十三条都向我们传达了设定行政许可的设定理念，包括“遵循便民的原则”“遵循经济和社会发展规律”等，就目前而言，网约车对人民群众出行方式的改变和提升已经是不言而喻的了，无论是学者还是社会公众都对其规制的态度是相对宽松的，因此政府应该充分考虑到网约车的时代属性及发展特点，顺应市场的呼声给予网约车创造良好的外部环境，让其有充分的发展空间[9]；其次，可以避免行政权力的滥用：市场经济的发展要求“有限政府”的建设，赋予政府越多的权力，产生腐败的可能性就越大，《暂行办法》并没有对网约车数量进行控制，根本没有必要为了多此一举的行政许可增设而使权力陷入风险当中；再者，许可制度是有成本的，取消行政许可的增设也可避免造成行政审批等各方面资源的浪费；最后，通过事前行政许可的监管约束效果本就是微弱的，将网约车的监管转移到其运营过程当中，包括车辆的定期检查、线上线下车辆一致的监管，让不符标准的车辆有序退出市场才十分有必要且符合消费者的现实要求。（二）加强对网约车的运价管制实现网约车的充分发展、自由竞争，应取消赋予地方城市人民政府在网约车运价方面的自主决策权力，哪怕是政府指导价的形式。网约车作为共享经济时代的代表，它的出现本来就是市场的产物，价格的制定也应交还给市场，况且现有的技术手段能够通过市场的供需关系计算出为普通消费者所接受的市场运价：假设在线服务的网约车供给大于需求，则计价系统自动将网约车运价下调，从而使部分网约车退出服务，价格下调会吸引更多的乘客，由此达到供求平衡；相反，假设在线提供服务的网约车供给不能满足需求，则计价系统自动将网约车运价上调，从而吸引更多的网约车上路提供服务，并让乘客放弃约租车，也相应实现供求平衡[10]。当然，这样子实现市场对价格的调控作用，还要求监管部门在实施对网约车平台的行政许可的监督与监管过程当中发挥作用，对网约车平台实行动态监管，及时将其破坏市场竞争秩序的苗头扼杀，防范平台垄断。关于垄断，有学者曾经提到“互联网平台公司的特性就是要争取尽可能多的用户数量，对规模化的追求是渗透在互联网公司的基因中的。当市场份额扩大到乘客和司机都无法选择的时候，就构成了垄断。对互联网公司对市场的垄断地位不能简单直接套用传统的垄断概念，这种自然垄断地位是通过市场竞争自发形成的，并未借助任何行政权力或者其他手段。市场上只要存在足够数量的平台公司，并且司机和乘客可以自由选择平台，自然垄断造成的损害就可能降低。”[11]因此，解决平台垄断的问题，首先要在法律许可的设定上保证平台公司进入这一市场是没有数量限制的，让乘客借助网络对不同平台提供的运价、车辆状况及司机服务进行比较选择，让市场有这样子的充分竞争才能确保足够的竞争压力，也不会担心出现平台一家独大而推高价格的情况。再者，同理的情况下，司机也能在不只一个平台进出，让其利益不受特定平台的绑定，这样子的双向选择也更符合司机们的自由执业。（三）完善行政许可条件，维护参与者权益关于网约车行业参与者权益保障机制这点上，美国和英国为我们提供了一个很好的范本：为规避风险，美国立法规定，交通类共享经济平台要为单起事件投保，保障额度至少100万美元，并且要为驾驶员提供个人和商业保险；另外，英国伦敦交通局对于网约车的保险要求主要有两个，一个是平台公司需要购买公共责任险，承保范围为公共责任风险，是为了应对一些公共突发事件，承保金额为500万英镑；另外一个是有偿租车保险，网约车司机在营运之前需要购买此类保险，该保险承保范围较广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也是500万英镑[12]。政府赋予私家车接入网约车行业的合法性，保险业也应跟随时代的脚步前进，为了维护参与者的权益，我国政府在对网约车平台的准入条件上，不妨参考美国、英国，将保险政策纳入其中，用强制平台为驾驶员和乘客购买保险的手段，切实保证出现问题时各方利益能得到有效的社会保障，从而减少参与者的损失的同时促进网约车行业的有序发展。（四）建立多元合作监管制度，明确监管责任网约车作为共享经济和“互联网+”下的产物，与传统的出租车并不完全一样，是政府监管和市场自由之间的新兴产物，机械地搬用对待出租车的监管方法监管网约车可能并不理智，也不够切合实际。因此，政府应该借助互联网技术创新对其的监管模式，不能单纯地依靠传统的规制。面对网约车平台承担责任模糊的现状，可建立一种多方参与的合作监管制度。首先，相关政府部门通过立法的形式将网约车辆及驾驶员进入网约车市场的相关资质确立的前提下，由网约车平台替代其对私家车进入网约车市场的准入许可条件进行审查、批准，平台负责执行和落实标准的同时并承担相应的法律责任。关于这个，可以参考美国网约车在这方面的规定：加强公安机关和网约车平台公司的合作，对网约车驾驶员进行必要且充分的品质调查：除了对准入前驾驶员要进行审查，还要注重准入后驾驶员的各种个人变化，运用平台获取数据的便捷性的特点进行有关数据的整合，进而建立动态的驾驶员品质评价机制。在2015年3月16日，滴滴和快的也曾联合发布《互联网专车服务管理及乘客安全保障标准》，在借助不断发展的网络技术手段和政府的辅助，网约车平台有足够的能力去做到从事前、事中、事后三个方面加强监管。但这并不是意味着让政府放弃对网约车的规制，这只是行政许可机关与网络平台公司进行合作规制，就像伦敦就设有专门的检查员，为防止平台的不作为，政府可以要求平台对相关资质审核材料向政府监管部门进行备案，定期对平台进行检查和纠