调研报告：职业院校混合所有制办学的现状及对策

调研报告：职业院校混合所有制办学的现状及对策《职业教育法（修订草案）》首次拟以法律形式提出支持举办混合所有制职业院校，表明国家对职教混改的认识与实践已经上升到法制建设阶段。从职业院校适用当前法律法规探索混合所有制办学实践遇到的难点、堵点问题来看，职教混改的有关立法工作仍有巨大的空间和诸多关键问题需要解决。立足通过梳理现行教育类法律法规文本，从历史进程、适法分析、法律缺失等角度对职教混改的相关法律进行分析，提出加快立法推进职教混改的对策建议。发展混合所有制职业院校是国家推进职业教育发展的重大决策，也是职教创新体制机制、盘活教育资源、深化产教融合校企合作的有效途径。职业院校办学是一系列复杂的法律行为组合，要实现职业院校混合所有制办学稳定有序发展，必然要建立与之相配套的法律体系。一、职业院校混合所有制办学的法律现状（一）职业院校混合所有制办学法律发展的历史进程目前，职业院校混合所有制办学的主要形式是公有资本与社会资本的交叉持股、相互融合。探究混合所有制办学的法律发展问题，应当抓住其主要特征，从社会资本参与办学的发展进程入手。1.社会资本参与办学的历史发展过程我国私学历史悠久，私立教育源远流长。春秋战国时期，以孔子为代表的兴办私学、百家争鸣，传承和发展了中华文明。新中国成立后，我国对原有的私立学校进行了全面的接管与改造，于1952年底全部调整为公办，国家成为学校唯一的举办者与产权主体，开启了集中统一领导管理的历史进程。此后，近30年里，我国社会资本在教育领域没有任何的作用空间与现实存在基础，因而没有构建法律秩序的现实需求。直至改革开放后20世纪80年代初期民办学校的重新出现，社会资本才开始再度走进教育领域。这一时期，社会资本如何参与举办教育、民办学校如何运行管理都缺乏法律的支撑。实践中主要采用了两种做法：一是仿照公办学校的有关法律法规，规范管理与运营；二是自觉承袭了新中国成立之前私立学校的一些传统。在法律空白时期这两类办学实践经验自然地形成了社会资本参与教育的不成条文的秩序，并为立法规范塑造了经验原型。由此，我国开始形成了泾渭分明的公办和民办的二元办学格局。“二元办学格局”的确立对我国教育资源配置影响巨大，是社会资本进入教育领域的大跨步。但在市场经济充分发展的现代社会制度中，教育资源配置改革步履缓慢。虽然《民办教育促进法》《民办教育促进条例》在不断修订，鼓励社会资本投入教育领域，扩大民办教育在国民教育中的占比，以满足社会发展对教育的巨大需求，但教育公益性对社会资本的要求让企业家“无利可图”。企业混合所有制的成功改革为教育领域办学体制改革提供了启迪和灵感。但在公、民二元办学法律体系稳定有序的情况下，办学资本所有制属性的严格区分以及公私资本相互交叉融合的法律空白又成为发展混合所有制办学的关键性制度隔阂。教育发展有其客观规律性，制度隔阂并不能成为阻碍教育实现其内生发展的制约。教育发展的社会需求为打破二元办学格局创造了现实基础：一是国民对高层次、高质量教育的需求日益增长，二是国家面临着教育财政巨额投入不足的窘境，三是社会资本参与办学的积极性较高，四是企业参与办学是职业教育深化产教融合、校企合作的内在要求。在公有制、私有制办学比较充分的基础上融合发展、孕育出混合所有制，是我国教育发展进程中优化办学资源配置、满足更多教育需求的历史必然，也是我国职业教育发展的内生规律使然。2.社会资本参与办学的法律建设进程法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的规范体系。新中国成立后，随着社会资本参与办学的不断发展，加快立法进程成为现实的迫切需要，这可以在立法过程中找寻其演变轨迹。可以看到：第一，改革开放后国家为社会资本参与办学首要的是从宪法上予以认可。“两条腿”办教育允许了民办教育存在，为促进社会资本进入教育领域、开创民办教育新格局创造了条件。第二，社会资本参与办学是一个从“规定”到“条例”再到“法律”的渐进式过程，其立法机构也从国家教委到国务院再到全国人大，立法层次的不同反映了国家和社会对社会资本参与办学的“角色认同”。“社会力量办学”的概念，带有与“国家力量办学”的相对含义，因而被视为是“国家力量办学”的补充，直至《民办教育促进法》出台，民办教育才成为我国教育体系中的重要组成部分而不仅仅是一种补充手段。第三，立法在时间上滞后于实践。在社会资本参与办学近20年后，国家才在法律层面出台了《民办教育促进法》，并将其纳入法制体系不断加以修正。从法律反映统治阶级意志角度来讲，其背后是我国从举国公有的计划经济时期向允许私权存在的市场经济转变的过程；与我国从全民所有制、集体所有制向“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”演进历史相互吻合。因此，在法律基础、意识形态认识和统治阶级意志上，具备了国有资本、集体资本、非公有资本等以交叉持股、互相融合的混合所有制形式共同举办教育的基础。因而可以认为，发展混合所有制职业院校不仅有法理基础，而且是国家意志的体现，不存在法律不允许的质疑。但同时也必须承认，当前我国关于社会资本参与办学的法律体系仍然是基于公办、民办“二元结构”这一现实，是对“二元结构”秩序的维护与坚持。混合所有制办学突破了“二元结构”，对现行教育法律体系提出了挑战，首当其冲的便是适法依据问题。（二）职业院校混合所有制办学的适法性研究由于当前法律并没有对职业院校混合所有制办学做出具体明确的规定，因此，仍然需要从社会资本参与办学的现行相关法律中，按照就近原则研究适法依据问题。在相关法律条款梳理的基础上，从“民参公”和“公参民”两个方面探索解决职业教育混合所有制办学的适法性问题。1.民参公的适法性分析《中华人民共和国高等教育法》第六条第2款规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”《中华人民共和国职业教育法》第十九条规定：“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校。”现行法律支持行业组织、社会力量参与举办职业院校。在法律制度框架下，社会资本注入公办院校，并没有改变国家机构利用财政性经费面向社会举办院校及其教育机构的现状，只不过法律没有明确定义混合所有制性质的办学形态。2.公参民的适法性分析《中华人民共和国教育法》五十四条第2款规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”各级政府支持利用财政性经费参与举办民办教育也可以理解为对民办教育的适当支持，不存在过度解释的嫌疑。二、职业院校混合所有制办学中的法律缺失分析职业院校混合所有制办学法律缺失问题可以从“总体上缺失”与“具体中缺失”两个角度分析。（一）总体上缺失：一个可置信的承诺尽管国家从政策层面上不断呼吁推进混合所有制办学探索，但从当前办学实践看，可以总结出两个现象：一是目前仅有山东、河北、新疆、江西等4个省区发布了政府组织支持的改革试点，其他省市区的改革项目并没有得到政府公开的、明确的支持，属于基层职业院校自发探索的范畴；二是仅有少数公办职业院校以二级学院混合所有制办学改革试点方式推进，对整建制混合所有制办学改革不敢迈出步子，是小心翼翼的响应与求证，是不完全、不充分的改革和探索。从全国层面上俯瞰，各省市区规模庞大的公办职业院校为何如此谨慎小心？其原因之一在于混合所有制办学仍然是一种颇受争议的办学活动，虽有政策鼓励，但缺乏法律认可，更担心“秋后算账”。加上近些年《民办教育促进法》修正、营利性与非营利性学校分类管理的细则规制，以及独立学院转设的走向，不确定性导致地方政府、职业院校、社会资本更多地处在一种举棋观望状态。对基于产教融合、校企合作发展规律，而非单纯吸纳社会资本改善教育出资结构的职业教育混合所有制而言，在内在规律上与民办教育是截然不同的，应予以不同的法律对待和引领，给出“一个可置信的承诺”。（二）具体中缺失：解决棘手问题的行动认可职业院校要不要“混”、怎么去“合”的决定权在地方政府和职业院校。目前，混合所有制办学处在“二元结构”的教育法律体系夹缝中，只能以类似“法外行动”的形式按照“就近原则”运用现有法律解释自身的办学创新活动。他们必须直面的一个尴尬现象：一方面能够通过“东拼西凑”在法理上证明自身合法，另一方面也有相当的法律条文和释法机构解释可以说明“混合制”办学不合法。这一矛盾使混合所有制办学陷入了更大更多的冲突当中。特别是在处理一些事关法律的棘手问题时，缺乏处理行动的法律认可。1.办学性质模糊《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》对公办、民办院校办学性质进行了明确规定，在学校设立及办学行为上提供了规范性法律支持。而混合所有制职业院校作为一种新的办学形式，是根据某种方式定位公办或民办，还是创设第三种性质的办学类型，法律法规上并没有明确指引。但在国家政策或省级政策的强烈要求下，为促进职业院校办学发展，地方政府或社会力量在实践中会按照举办方对混合所有制职业院校的理解与意志，初步实现资产、师资等办学要素资源混合后，成为名义上的混合所有制院校，但注册登记时只能遵从现有的法律体系登记为公办或民办。2.法人属性不明公办职业院校一般会注册为非营利性事业单位，其设立及其办学行为只需按照法律法规的直接规定进行即可，如《高等教育法》《事业单位登记管理暂行条例》等。民办职业院校根据其属性不同，可依据的法律规范亦不尽相同：营利性民办院校的设立和办学，可直接依据《民法典》《公司法》《民办教育促进法》《民办学校分类登记实施细则》等法律法规运行；非营利性民办院校的设立和办学，可直接依据《民办教育促进法》《民办学校若干管理规定》等法律规范运行。但当职业院校进行混合所有制办学改革后，无论是民法、教育法，还是民办教育促进法等，都没有对其法人属性予以明确规定。3.权益保护不足实践中发展起来的混合所有制办学主要参照国有资产管理办学，教育领域内无明确法律表述，其国有资产、私有资产的保护机制与经济领域存在较大差异。具体来讲有两方面重大缺失：其一，资产评估无明确法律规定。公办院校的资产是国有资产，在缺乏明确法律依据的前提下，如何确保国有资产在改革过程中保值增值，如何对公办院校现有资产进行评估，尤其是诸如办学品牌、教师持续发展能力、教师科研水平、专业社会认可度等无形资产的科学合理评估成为公办院校混合改革中的大难题。其二，资产流转无法律依据。如果允许学校资本特别是社会资本随意流动，不仅会影响到办学的稳定性，还可能会影响到受教育者权利。但社会资本逐利性必然要求通过资本流动来保障其投资收益，实现资本增值。因此，职业教育普惠性、公益性要求资本的稳定性与社会资本天生的逐利性之间的冲突，对资本流动增值与稳定保障提出了严峻的挑战。4.领导体制冲突《民办教育促进法》第20条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”《高等教育法》第39条：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”如此，一旦公办院校实施混合所有制改革后，社会资本要求按照权力优化的董事会决策模式必然与公立院校的党委决策模式产生冲突。这一问题在当前法律体系内并无明确规定。如何处理好董事会领导与党委领导之间的关系，以及如何推进现代管理制度上充分发挥党委政治核心作用，健全党委参与决策和监督机制，是混合所有制改革后高职院校面临的重大问题。5.法定代表人不明《高等教育法》规定，校长为高等学校的法定代表人。《民办教育促进法》第23条规定，民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。混合所有制职业院校该依据《高等教育法》还是《民办教育促进法》做出选择，抑或另辟蹊径？目前，办学实践中的做法是在现有法律框架下主要依照举办方的意志决定，但最终都游离在《高等教育法》和《民办教育促进法》的规定之间。这也是混合所有制职业院校在现有法律体系下的无奈之举。6.收益分配矛盾《民办教育促进法》第19条：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”公办院校是非营利性事业单位，不允许提取办学结余。社会资本投资获取回报是市场经济的客观规律，适用到教育领域，不允许社会资本获取回报，显然忽视了社会资本增值诉求的客观事实。但另一方面，国有资本在参与混合所有制办学过程中又强调国有资产保值增值，这本身也是经济目的的体现。公私资本投入教育领域利益分配问题矛盾尖锐，如何既能保障教育公益性又能在一定程度上满足资本增值的诉求于法无据。这关系到国有资本、社会资本共同办学的动力问题。三、立法支持职业院校混合所有制办学的对策建议在公办民办泾渭分明的“二元结构”教育法律体系下，可以将混合所有制职业院校比拟为一只尴尬的“小青蛙”，它既不是陆生动物，也不是水生动物，但现行目录中没有两栖动物这一类别。对立法而言，不是要否认和消灭“小青蛙”的客观存在与进化发展的必然，而是予以“小青蛙”一个合理的法律目录编排。基于这一现实判断，立法思路应设定为：先解决好总体上的法律需求问题，再解决好办学中的具体法律需求问题。这与改革开放后社会资本参与办学率先从宪法破局、允许“两条腿”办教育的立法逻辑基本一致。但与之不同的是，彼时民办教育萌生于一片真空当中，既无办学的客观存在，也不存在任何的法律条款。而当前，已有一个极其庞大和复杂的“二元结构”教育法律体系存在，情况更为复杂，也更加考验立法智慧。鉴于此，提出建议如下：（一）在教育法律体系中予以总体上认可在《职业教育法》《教育法》《民办教育促进法》等相关法律层面给出混合所有制职业院校的定义和基本特征，使之走入法制框架内，解决好“一个可置信的承诺”的破局问题，消除其身份尴尬。随着混合所有制办学实践不断深入，再适时推动这一办学形式以恰当的方式体现在民法、商法、劳动法等教育领域之外的法律体系当中。（二）妥善处理好混合所有制办学与“二元结构”教育法律体系的关系我国教育法律体系从举国公办的“一元结构”走向公办民办并存的“二元结构”，整整用了20年的时间；那么是否再用如此长的时间，去建构一个“三元结构”来专门解释混合所有制办学？我们认为不需要。一方面，这一立法过程太过漫长和艰难，立法的任务与复杂性超出想象，并将最终生成更大更多的法律“电网”，对教育深化改革开放造成更多制约。另一方面，混合所有制办学的最终理想是“不分所有制”，实现不同类型的教育机构在法律上的平等对待，其正确的方向应当是努力消除法律上的所有制歧视与压制。因此，妥善处理与“二元结构”教育法律体系的关系应着重把握两点：第一，打通混合所有制办学与公办民办法律的关键衔接点，使“就近原则”升格为“解释通道”，从