调研报告：政府采购项目履约验收存在的问题及建议

调研报告：政府采购项目履约验收存在的问题及建议一、政府采购项目履约验收存在的问题采购合同的履行是采购程序的重要组成部分。一个项目合同的完全履行和良好履行，是检验采购活动是否成功的重要因素。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）第七十四条规定：“采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。”《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）也明确规定了采购人履约验收的主体责任。由于政府采购代理机构人力、专业技术等方面的原因，目前政府采购履约验收环节仍然存在诸多问题：如验收走过场、责任不明确、程序不规范、过程不公开、验收方案不合理等，还有部分采购项目出现没有单位去验收的现象。政府采购项目验收大部分依赖采购人实施验收，使得政府采购验收环节在政府采购现行的操作程序中几乎被置于供应商和用户双方共有的真空地带。政府采购验收问题已成为当前政府采购工作不容忽视的重要问题。（一）验收走过场，重招标、轻验收。在政府采购工作中，履约验收存在的问题主要表现为“五重五轻”，即重形式轻内容，走马观花不负责；重数量轻质量，标准降低难发现；重“硬件”轻“软件”，服务条款待落实；重结果轻流程，中间环节存隐患；重验收轻整改，问题依存未纠正等。验收内容不全面、验收工作不细致、验收人员不尽责，都会导致较大的负面影响和严重的后果。最近发生的某民政厅采购的发霉面包一事，充分说明了这一点。“重招标、轻验收”的现象在政府采购操作环节中普遍存在，许多政府采购项目的验收工作都流于形式，政府采购一采了之，对于后期的执行阶段，就单纯依靠采供双方按照合同进行。此外，还有验收组织不认真，敷衍了事，验收走过场，手续不具备或不完备，以及程序简化，不认真对照招标文件和合同要求，质量验收手段或验收方法不高等。究其原因：一是供应商追求利益最大化的驱动。有些供应商抓住采购人多为政府机关事业单位所谓的“公家”的特点，利用验收人员不懂技术、责任心不强、采购代理机构不参与验收监督等因素，采取以次充好、变更内部设备、私改中标品牌与配置等形式，破坏政府采购工作，欺骗采购人，不择手段地追逐最大利润，严重损害国家利益，严重破坏公平竞争的政府采购市场秩序，严重损害政府与采购人的利益。二是合同履约能力较差。在当前政府采购活动的实际运行过程中，供应商不信守承诺、欺诈隐瞒的现象不仅常见，而且大有愈演愈烈之势。不少供应商履约意识不强，施工经验不足，技术力量薄弱，质量观念淡漠。有的供应商为谋取中标，往往采取以最好承诺或低于成本的价格投标，中标后为挽回损失，在施工中不择手段偷工减料或偷梁换柱。三是行为错位，不信守合同。一些供应商自以为取得了采购人采购项目的执行权，就万事大吉了。在履行政府采购合同过程中，不按照事前承诺办事，不力求以优质产品或服务履行采购义务，而采取弄虚作假、以劣抵优、以次充好等手段。致使采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误以及各种安全问题或经济纠纷。这不但给企业自身声誉造成恶劣的影响，而且给采购单位造成不可估量的经济损失，从而扰乱了政府采购市场秩序，损害了国家利益和社会公共利益。（二）职责不明确，监管不到位。大多数因采购单位与招标公司之间未明确合同履约验收工作由哪一方组织，招标公司通常承接采购业务后，只负责代理招标业务，在后期完成政府采购合同签订后，基本不对采购合同的履行情况组织进行验收，采购人只能粗浅的对合同进行履约验收。因此，采购人与采购代理机构之间在验收问题上相互扯皮、推卸责任的现象在现实中普遍存在。采购项目履约验收环节，有时会出现谁都不管的问题。在整个采购活动中，采购人经验不足，让采购人进行验收，没有专业的人员，无法进行评判。而对于政府采购代理机构缺乏专业的验收人员以及完整、明确的验收流程，这也反映出了政府采购制度存在的缺陷，需要今后进一步明确。制度设计怎样更科学合理，各方职责如何进一步明确，值得思考。导致验收结果不公正的原因是多方面的，一是缺乏法律制约机制。在《政府采购法》中，验收主体未明确界定，验收程序标准也不明确，采购人自己进行验收是否存在未区分“运动员”和“裁判员”之间的关系，未制定采购人员和验收人员之间的相互监督和相互制衡制度。采购人或采购机构验收不够超脱和公正，难免出现漏洞。二是监督控制制度不健全。各行政监督部门监管存在难点，监督手段难以实施或不够全面。就法律上看，各行政监督部门主要是依靠《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》履行监督，但在工作实践中缺乏实施细则，各行政监督部门对政府采购市场的管理，特别是规范采购人行为缺乏有效手段。政府采购活动的监督主要停留在招投标阶段，而对政府采购的结果验收并未引起高度重视且没有验收的资金落实。采购人内设采购、验收及监督等职能部门的职责不够明确,缺少内控管理导致在政府采购合同履约过程中，合同履约验收存在管理缺失。（三）程序不规范，结果不公正。验收过程不公开，具体验收人与使用者相互脱节，缺乏群众监督，一旦出现质量问题，矛头往往直接指向政府采购管理部门，严重影响了政府采购的形象和声誉。有些采购单位验收人员与供应商相互串通，双方达成默契，验收时睁一只眼、闭一只眼，降低产品质量与配置，严重影响了政府采购活动的公平性和公正性，损害了广大潜在投标人的正当利益，扰乱了正常的市场竞争秩序。自《政府采购法》《政府采购法实施条例》实施以来，各地都建立起职责清晰、运转协调的“管采分离”工作机制。但是，由于现行政策对政府采购履约验收环节没有强行的地方规定，因此，在实践中，逐渐暴露出了“重招标采购、轻履约验收”的问题。部分采购人轻视履约验收环节，收而不验，验而不实的现象时有发生，甚至出现与供应商相互串通，默许其改变参数、配置等情况。验收环节的薄弱也给某些供应商带来了可乘之机，不惜采取偷梁换柱、以次充好等手段谋取利益。另外，验收工作中，部分采购项目存在供货内容与合同内容不符等问题。例如，对于一些大型设备的验收，验收小组往往因为缺乏必要的相关知识，所以验收人员在验收时往往仅对产品外观、规格型号等进行验收，而无法通过有效手段对产品内在质量进行判别，影响了验收结果的准确性。此外，有些政府采购环节中的验收方案往往过于简单，欠缺有效举措，不能完全满足验收的需要。程序不规范导致验收工作形同虚设，验收结果与实际情况严重偏离，而且给政府采购项目造成不可估量的经济损失。（四）缺少第三方介入，权利寻租有空间。《政府采购法》第四十一条规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。在具体实施时，由于缺少配套的实施细则，履约验收环节存在一些问题。大多采购单位都自行对政府采购项目组织履约验收。自行组织验收，一方面，采购单位缺乏专业人员和专业设备，无法进行准确公允的评判，不能保证验收的效果，可能导致验收疏于形式或是被供应商所主导；另一方面，没有第三方专业验收机构介入，给采购单位权利寻租提供便利，可能导致采购单位与供应商串通，履约时默许供应商高配低供，多招少供等，这都给腐败提供了适宜的温床。严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。但在当前，政府采购中“重招标、轻验收”的问题并没有实质性改变，采购监督依然存在缺位现象，供应商“偷梁换柱”、采购人和代理机构“验收寻租”的现象时有发生。采购人也有可能因为各种原因拖延验收、苛刻验收、放任验收或串通验收。这些都需要用制度来管控，减少矛盾，堵塞漏洞。当有争议发生时，可选择双方协商解决、诉讼解决，或者提请政府采购监督管理部门运用行政手段予以协调解决。因此，对于大型或复杂的采购项目，引入第三方专业验收机构实施验收非常必要。二、政府采购项目履约验收建议（一）推广政府采购项目的全过程验收。政府采购项目的验收的工作通常是事后验收，也就是货物已经加工装配成最终产品时再进行验收工作，但许多产品在形成最终产品后很难检验其原材料或者制造工艺是否满足招标要求，例如，羽绒被里面的羽绒在制成羽绒被后，很难全面掌握大批量羽绒被里的羽绒是否达到招标要求。因此，验收工作建议实行全过程验收，一般包括原材料验收、制造过程工艺验收、成品供货验收、使用效果跟踪验收等。（二）引入第三方专业验收机构参与验收工作。在履约验收过程中，可以考虑引入第三方专业验收机构，而且前期应该在采购文件编制时有针对性地提出验收流程及明确的验收内容。据调研了解，深圳市政府采购中心专门制定了《深圳市政府采购中心履约验收管理操作规程（试行）》，以明确采购各方权责。对于项目的现场抽验，他们采取了多种组合方式。就目前而言，该中心一般通过委托第三方质量验收机构或抽取专家的形式组成抽验小组。今后，该中心也不排除考虑引入未中标供应商参与其投标项目的现场抽验工作。有业界专家表示，根据《政府采购法》第四十一条的规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。其中“其委托的采购代理机构”会有两种理解：一是委托其采购的代理机构就有履约验收的责任和义务；二是采购人委托其验收才验收。这就造成采购实践中，很多采购代理机构不组织验收，不少采购人也忽视合同验收环节，因此需要法律法规作进一步明确。需规范政府采购合同的验收行为，要求必须具有公正的第三方验收程序规则，主要验收人员不得为原先的采购人员，以避免出现串谋等违规违纪行为。这种方法将更为公正。然而，我国《政府采购法》规定，验收可以由采购人委托的采购代理机构进行，也可以由采购人自己进行，法律没有规定验收过程中利害关系人必须回避。政府采购监督有审计、纪检、监察等各种监督机构参与，但都不够全面，他们的监督也都局限在招标环节，不能对政府采购项目验收形成有效的制衡机制。可成立政府采购监督管理委员会，下设专职专业验收机构，其成员应包括采购人或者其委托的采购代理机构人员、质量验收机构人员、供应商代表、政府采购管理部门代表，另外如有必要还可以邀请纪检部门代表参加验收。我们应当根据不同验收标的成立不同的验收小组，对技术验收环节所需要的技术人员的选择要“量体裁衣”，避免验收环节“真空”隐患。（三）明确第三方验收机构公正性、独立性保障措施。为保障第三方验收机构开展验收工作的公正性，建议政府采购主管部门建立第三方验收机构行政许可及备案制度，派专家评审组对申请第三方验收机构的法人单位进行现场评审，对人员、场地、设施及制度等相关基本条件评审通过的法人单位颁发相关资质证书，备案后方可从事第三方验收工作。对于影响验收结果公正性的采购方、供货方、第三方验收机构本身及其它利益相关方，建议政府采购部门出台相应的奖惩措施，并建立诚信黑名单制度，在制度上保障验收结果的公正性。与此同时，为保障第三方验收机构开展验收工作的独立性，建议政府采购主管部门在验收经费方面出台相关政策，以保障第三方验收机构的经济独立性。现阶段，除第三方验收机构外，可以明确由组织采购代理工作以外的采购机构进行验收，发挥代理机构的特定专业能力。（四）在招标文件中明确验收内容和质量标准。为便于政府采购主管部门及采购人对采购项目的通盘掌控，建议在编制招标文件时，要有第三方验收机构参与验收方案的制定，并将验收方案编入采购文件中，验收的具体工作按照招标文件确定的验收方案执行。验收方案需明确验收项目以及各项目的验收数量及验收不合格的解决方案等，如货物数量较多，全数验收难以实现，需要抽样验收时，还需明确随机抽样方法及抽样比例。8.组织情况为了确保项目验收工作的顺利开展，我公司专门成立了该项目的验收小组。验收组成人员都是有多年检测技术经验的骨干人员组成。根据检测工作需要及技术人员的专业将项目组的技术员进行分工，以明确责任，提高效率。9.异议处理原则9.1不合格异议申请与受理受检单位对验收结果有异议的，应自收到验收报告之日起十五日内，以书面形式向组织实施验收的部门申请复检。受理复检申请的部门应当自受理申请之日起五个工作日内做出受理决定，不具备复检条件的应当以书面形式向申请人说明理由。9.2复验费用确需对不合格项目进行复验的，异议申请人应在收到受理通知书之日起五个工作日内将复验费用（含样品运输费用）预先支付给复验机构，否则视同放弃异议权利。9.3不予复验的情况9.3.1超过法定期限提出复验申请的；9.3.2被检方提出复验时，产品在复验有效期内于正常贮存条件下已失效；9.3.3标准、法律、法规规定不得复检的其他情况。10.现场取证要求验收过程应采用拍照或录像方式进行记录，并与原始记录、验收报告一并存档。包括（但不限于）：10.1验货场地照片（厂名厂址、名牌等）；10.2抽样人员从样品堆中取样照片，应包含有抽样人员和样品堆信息；10.3从不同部位抽取的含有外包装的样品照片；10.4必要时打开外包装查验样品完好性，拍摄样品外观（正面、侧面等角度）、标识或铭牌、随机部件等照片；10.5封样完毕后，所封样品码放整齐后的外观照片和封条近照；10.6同时包含所封样品、抽样人员和被抽查企业人员的照片。10.7受检单位等相关人员在《抽样单》上确认签字的照片。11.验收收费参照国家发改委、建设部《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670号），收取不超过中标价的2%作为履约验收费。12.验收周期12.1产品检测：一般项目5个工作日，甲醛20天。12.2现场核查：2次，每次1天（不含路途时间）。（五）明确采购验收环节的地位。《政府采购法》第四十一条规定:“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量验收机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。”所以，政府采购履约验收是法定的不可缺少的。政府采购监督管理部门应当通过加大对《政府采购法》和其他法律法规的宣传和执行力度，进一步明确政府采购履约验收的法定地位，将其纳入政府采购的必备程序，实现政府采购闭环管理。需出台具体规定，明确验收相关人员职责。需加强采购人验收的技能培训，定期不定期地进行抽查，检验采购人的验收质量。采购人也应建立政府采购验收档案，增加验收工作的系统性管理。还需建立健全严格的采购合同监督管理制度，采购合同、采购经办、采购验收实行相互分离，相互制约，明确政府采购各个环节工作人员的职责，防止验收、监督缺位。验收标准方法应当在标书中事前说明。（六）建立健全供应商考核登记制度。针对不同程度的不诚信行为，制定不同的处罚措施。在验收环节中发现供应商提供的产品违反产品质量法等相关法律规定的，移交工商、质量监督等行政机关，依法实施行政处罚。需建立诚信档案管理制度，完善政府采购的市场信用体系。一是建立供应商信用制度。对参与政府采购活动的供应商进行信用评级，尤其是对供应商的遵纪守法、商业信誉、履约业绩、依法纳税能力等基本条件进行重点评价。对履约过程中有不良行为的供应商在一定期限内禁止其参与政府采购活动，确保“讲信誉、守承诺、质量好、服务优”的供应商在同等条件下进入采购市场，享受无差别、无歧视待遇开展公平的采购市场竞争，避免采购人在采购过程中的违规违法行为，净化采购市场，以保证政府采购的效率和质量，维护好国家利益和社会公众利益。二是建立健全供应商诚信档案。政府采购代理机构要对所有参与政府采购活动的供应商的遵纪守法情况、履行合同情况、投诉情况等诚信状况进行详细的登记备案，便于政府采购监管部门加强监管。要不断地对供应商的诚信等级、廉政水平、服务态度、供货质量、完成时限、资质水平等进行考核，建立机制，不断吸纳新鲜血液，剔除在履约过程中有不良行为的供应商，维护市场秩序。三是建立供应商履约质量担保制度。建立供应商履约保证金制度是保护采购人利益的基本措施之一，它可以用经济手段来制约供应商，督促供应商按约履行义务。依照《政府采购法》《合同法》的有关规定，为保护政府采购当事人的合法权益，政府采购合同中要明确双方约定履约保证金的缴纳的标准、支付方式与返还方式，明确双方权利、义务和违约责任。政府采购监管部门要加强对采购人和中标、成交供应商履约情况的跟踪监督，促使其诚信守约，确保政府采购产品好、质量高、服务优，维护政府采购的社会信誉和良好形象。（七）全面推广实施政府采购项目合同履约验收及评价规范。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）第七十四条规定：“采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。”但该行政法规规定的条款不够明确，多年来实施效果不明显。因此，编制一套可操作性强的合同履约验收及评价规范，势在必行。在省、市