调研报告：我国养老护理职业教育的进展、问题及政策建议

调研报告：我国养老护理职业教育的进展、问题及政策建议党的十八大以来，我国老年护理职业教育政策供给持续增加，人才培养体系不断健全，人才培养方式不断完善，为应对人口老龄化、改善老年人护理条件发挥了重要作用。同时，我国老年护理职业教育也面临不少挑战，突出表现为：老年护理行业缺乏统一标准，老年护理人员供需缺口持续拉大，老年护理人才培养结构失衡，老年护理人才培养产教融合广度深度不够，等等。为促进我国老年护理职业教育发展，加大老年护理人才培养端供给，亟需明确老年护理行业从业标准，因地制宜优化老年护理职业院校和专业集群设置，打造多层次多通道老年护理人才培养格局，多措并举深化产教融合，树立医养教协同育人体制机制。一、我国养老护理职业教育改革的进展养老护理职业教育政策供给持续增加，改革力度不断加大一是把养老护理人才培养纳入国家有关发展规划。2019年《关于深入推进医养结合发展的若干意见》明确将医养结合人才队伍建设分别纳入卫生健康和养老服务发展规划。要求各地制定培训计划，分级分类对相关专业技术人员及服务人员进行专业技能培训和安全常识培训，医养结合机构要优先招聘培训合格的医疗护理员和养老护理员。二是增设养老服务相关专业，扩大人才培养规模。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才。2015年，国务院办公厅转发《卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》提出支持高等院校和中等职业学校增设相关专业课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专业人才。2019年《关于深入推进医养结合发展的若干意见》提出要扩大医养结合服务队伍，引导普通高校、职业院校（含技工院校）增设相关专业和课程，加强老年医学、康复、护理、健康管理、社工、老年服务与管理等专业人才培养，扩大相关专业招生规模。2019年，教育部等七部门发布《关于教育支持社会服务产业发展提高紧缺人才培养培训质量的意见》，提出鼓励引导有条件的职业院校积极增设护理、老年服务与管理、智能养老服务等社会服务产业相关专业点。这些政策的出台取得了明显成效。以护理人才为例，教育部“全国职业院校专业设置管理与公共信息服务平台”数据显示，截至2020年11月11日，全国开设护理专业的高职院校已达506所，四川、山东、湖北、河南均超过了30所，河北、广东、江西、安徽、内蒙古、云南、陕西等超过了20所。截至2020年12月24日，全国开设老年服务与管理专业的高职院校已达279所，其中山东、四川超过20所，安徽、河南、福建超过15所。三是探索本科层次职业教育试点，提高养老护理专业办学层次。2014年，教育部等九部门联合印发《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》首次提出探索开展本科层次职业教育试点，明确提出到2020年要基本建立以职业教育为主体，应用型本科和研究生教育层次相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养培训体系。2019年，职教20条明确提出了实施1+X证书制度试点工作和本科层次职业教育试点，这成为完善我国现代职业教育制度体系的重大突破。同年，教育部等七部门发布的《关于教育支持社会服务产业发展提高紧缺人才培养培训质量的意见》，提出要合理确定中职、高职、本科、研究生等不同类型、层次学历教育相关专业和职业培训的人才培养目标、规格。在一流本科专业建设“双万计划”等项目实施过程中，向家政、养老、育幼等相关领域专业倾斜。原则上每个省份至少有1所本科高校开设家政服务、养老服务等相关专业。二、养老护理专业人才培养体系不断完善，人才培养方式更加适应社会需求各地对接科技发展趋势和市场需求，不断优化专业布局，加强师资建设，深化产教融合、校企合作，完善职业教育和技能培训体系，主要包括：一是发展养老护理专业集群。将“老年服务与管理”明确纳入中职公共服务与管理类专业中，遴选和公布全国职业院校养老服务类示范点。鼓励职业院校按照专业基础相同、服务领域相近、职业岗位相关、教学资源相通的原则，重组专业集群，提升养老护理人才培养的专业性和适应性。二是加强“双师型”教师队伍建设。构建政府统筹管理、行业企业和院校深度融合的教师队伍建设机制。在职业院校实行高层次、高技能人才以直接考察方式公开招聘，新增相关专业课教师鼓励从养老服务、社区服务等工作经历人员中引入和选聘，鼓励职业院校自主聘任兼职教师。三是推进医养教融合培养模式。明确企业依法履行职业教育的义务，鼓励行业企业参与职业学校招生、专业设置调整、培养方案制订、质量评价等全过程。建立产教融合型企业制度，对产教融合型企业和投资职业教育的企业给予政策激励。鼓励各级政府、职业院校、企业共建共享服务于实践教学、社会培训、企业生产的实训基地。强化企业办学权利。四是实施养老服务相关专业“双证书”制度。将老年照护职业技能纳入1+X证书制度试点工作，老年照护职业技能等级证书成为首批试点的6个等级证书之一。目前，全国230所试点院校参与老年照护“双证书”试点项目，其中高职院校141所，占61%，参与学生近4万人。积极发展面向养老服务从业人员的各类学历和非学历继续教育，提升养老服务从业人员的受教育水平和职业能力。三、我国养老护理职业教育面临的新挑战我国养老护理人才职业教育改革取得明显成效，但与新时期我国养老面临的紧迫形势相比，仍然存在诸多挑战。养老护理行业缺乏统一标准，无法形成明确的养老护理人才职业教育目标在产业端，养老护理人员准入门槛与规范化管理水平均较低。住建部、发展改革委发布的《老年养护院建设标准》对硬件设施有明确要求，但对人员配备缺乏明确要求，导致养老机构在养老护理人员方面的规范化管理不够，养老护理人才队伍准入门槛与专业化发展水平较低。民政部于2020年出台的《养老机构管理办法》体现出对养老护理人员队伍建设的重视，但是并未明确提出养老护理人员的专业配备要求和评价体系。近期，民政部养老服务司公开征求关于《养老机构岗位设置及人员配备规范（征求意见稿）》的修订意见，明确了养老护理员岗位设置、养老护理员岗位职责以及养老机构在养老护理员配备比例方面的要求，但仅提及“经过专业培训，具备与岗位相适应的专业能力，经考核合格后上岗”，在岗位技能方面的要求并不明确。在培训端，养老护理职业技能培养缺乏统一权威标准。2019年，教育部下发《关于做好首批1+X证书制度试点工作的通知》，首批启动“老年照护”等6个职业技能等级证书，同时，人力资源社会保障部、民政部联合颁布了《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》，老年照护职业技能证与养老护理员职业证均与养老护理有关，但均未成为养老护理从业的准入资格证书。而且，不同部门的认证管理导致对养老护理从业人员的职业能力、技能界定不清楚、考核指标不统一，不利于明确养老护理人员的培养目标。此外，《养老护理员国家职业技能标准》将养老护理员的受教育要求由“初中毕业”调整为“无学历要求”，这有利于吸纳更多人从事养老护理工作，但也将降低养老护理群体的职业能力，导致护理员流动性增强，难以保证养老护理服务质量。养老护理人员供需缺口持续拉大，职业人才培养规模难以满足社会需求根据国务院发展研究中心公管所课题组测算，目前全国有65岁及以上失能老年人2127万人，需要养老护理人员257万人。根据民政部最新发布数据，截至2020年10月，我国仅有30万名养老护理从业人员。据此估计，我国尚有227万养老护理人员缺口，远不能满足老年人的照护需求。预计“十四五”时期，我国老年人口将超过3亿，而且此后护理需求旺盛的80岁及以上的高龄老人比重将持续上升，养老护理人员缺口将进一步加大。从护理人才供给情况看，养老护理从业人员不仅数量少，而且层次低，呈现“一高三低”的特点。“一高”即养老护理员多为下岗工人或农村家庭妇女，年龄较大；“三低”指养老护理员普遍学历低、福利待遇低、社会认可度低，养老护理员专业化职业化发展严重滞后。民政部公开的数据显示，2009—2016年，通过民政部鉴定的养老护理员累计32614人。一项针对养老机构护理员现状的调查结果也显示：我国现有养老护理员以36~65岁家庭妇女和下岗工人为主，高中以下文化程度占79.04%；具有养老护理员初级以上国家职业资格者仅为13%，且以初级职称为主，需要参加养老护理专业技能培训的占93.27%，专业养老护理人员比重低严重影响了养老服务业的发展和护理质量的提升。在职业教育方面，目前我国养老护理有关的专业包括护理专业的养老护理方向、老年服务与管理专业及家政卫生服务专业。2004年教育部与卫生部等六部委首先确定在护理等4个专业领域培养技能型紧缺人才，并在全国组织实施“职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺人才培养培训工程”，旨在使护理教育更好地适应我国卫生改革与发展需要，满足广大人民群众对卫生服务的需求。目前，全国开设护理专业的高等职业院校为506所，按照平均每所院校每年招生100人估算，每年仅能培养5万名左右的专业护理人才。自2004年我国高职专业目录增设老年服务与管理专业以来，我国老年服务与管理专业已经历了16个年头，2020年全国开设该专业的高职院校为279所，该专业虽然也培养健康护理方面的技能，但主要致力于养老机构管理者的培养。2020年，开设家政服务与管理专业的高职院校有125所，但主要致力于满足一般性的家政服务需求。由于养老护理工作强度大，工资偏低，受养老护理是伺候人的观念影响，养老护理专业吸引力弱，招生难的问题突出，直接制约着养老护理队伍的壮大。有学者采用抽样调查，对全国27个省、561个养老机构进行调查研究显示，养老照护服务人员人均照护老年人数为28人，月均收入1000~2999元，平均工作年限为4.71年，2/3以上的养老护理人员认为工作任务重、收入低、对现有工作状态不满意，职业认同感较低，离职率较高。江苏护理职业学院2017—2019年护理专业招生情况也显示，选择养老护理方向的学生分别为43人、45人、47人，占当年护理专业全部学生比例均不足8%。养老护理人才培养结构失衡，培养对象、方向、层次、地域构成不尽合理我国的护理教育已经形成中职、专科、本科、硕士研究生、博士研究生的多层次护理教育体系，但距离构建现代护理职业教育体系仍有距离。一是护理职业教育现有四年制中职、三年制高职、五年一贯制高职等多种办学层次，但本科教育比重明显不足，教育资源配置和层次结构亟须优化。二是不同层次间衔接不紧密、转换不畅通。由于养老专业设置缺乏整体规划，院校多是根据自身软硬件条件设置养老相关专业，导致养老护理人才的职业培养体系存在结构不均衡的问题，具体表现在三个方面：一是重医疗护理轻养老护理。目前我国培养护理人才的职业院校中，专业方向集中在普通护理、助产护理、涉外护理3类方向上，养老护理比重偏小。从地方职业院校毕业生就业情况看，毕业生首选医院等医疗卫生单位就业，前往养老机构、城乡社区就业的毕业生占比极小。二是重学历教育轻在职人员培养。2018年，全国高职院校共开设老年服务与管理等相关专业点数805个，招生4.7万余人。但当前养老机构实际上以“4050”人员为主，大都没有经过专业技能培训，难以满足养老服务发展需要。三是养老护理相关专业院校区域分布与养老需求不尽匹配。以护理专业为例，2019年上海、辽宁两地65岁以上人口的比重达到了16%，进入了深度老龄化阶段，但两地设置有护理专业的高职院校分别只有12、14所。类似，重庆、江苏、浙江、黑龙江、吉林、天津的人口老龄化程度也较为严重，但设置有护理专业的高职院校相对较少。另一方面，广东、江西两地的老龄化程度相对较轻，但有护理专业的高职院校较多，分别达到了42、43所。老年服务与管理、家政服务与管理专业的高职院校分布也有类似的问题养老护理人才培养产教融合广度深度不够，培养目标与实际岗位关联不紧密一是养老护理专业课程设计与岗位需求契合度不够。由于护理专业学生培养定位主要面向医疗机构，医疗护士要求取得护士执业资格证书，而护士执业资格考试大纲主要涵盖内科、外科、妇科、儿科、基础护理等内容，导致护理专业养老护理方向主要基于此进行课程设计，多是在护理专业基础上增设“养老护理学”“五官科护理”等课程，而与养老护理需求关联度较高的“康复护理”“营养护理”“心理护理”等没有开设或仅作为考查课程。可见，养老护理专业的课程体系设置不合理，教学内容缺乏针对性。特别是专业养老护理员要求在具备生活与疾病护理技能基础上，具备康复训练、活动组织、情绪安抚、心理疏导等技能，目前这方面的课程和训练明显不足。二是养老护理所需医养人文尚未得到高度重视。当前，医养结合已成为养老服务业创新发展的重要理念，老年人对照护者的诉求也更高，尤其体现为精神慰藉、缓和医疗、法律服务等方面，但对应的医养护理人文尚未建立起来，表现为教育端较少关注医疗哲学、医疗法学、医疗伦理学、老年心理学等问题，与医养密切相关、交叉的人文社会科学课程设置偏少，或者课程设置不够系统，对养老服务核心价值的确立和引导仍显薄弱。三是校企合作机制仍难以落地。2018年颁布的《职业学校校企合作促进办法》明确了产教融合、校企合作的基本框架，但与此相配套的政策法规尚未出台，校企之间的合作机制尚不健全，对产教融合、校企合作的约束和规范仍然需要进一步完善。加之职业院校自身治理机制不适应产教融合需要，缺乏聘任兼职教师、送学生到护理机构见习的管理经验，导致医院、护理院、养老院等产业端发挥作用有限，亟需进一步创新院校合作的机制。四是“双师型”师资仍然缺乏。现有的养老护理培养模式产教融合、工学结合不够，导致培育出来的师资实操技能与需求有距离；护理院校受人事、财务制度等限制，缺乏聘请一线养老护理人才兼职参与培养的吸引力，也缺乏真正鼓励教师从事实务兼职的动力；一些院校和教师将建设“双师型”队伍视为对双证书形式上的追求，不注重双重经历、技能的实际考核。有学者对我国37所高职护理院校进行调查，结果显示，在校专职教师中，年龄在40岁以下的占63.92%，教龄在15年以下的占68.82%，在医院兼职的教师仅占教师总数的28.07%。这意味着我国高职护理师资队伍在近几年扩张中吸收了大批新生力量，但同时也意味着教师的护理经验可能不足。四、促进我国养老护理职业教育发展的思路与建议健全养老护理行业标准体系，明确养老护理职业教育培养目标当前明确养老护理职业教育的人才培养目标尤为紧迫。建议尽快出台不同类型与层次养老机构在养老护理员岗位设置、人员配备、技能标准方面的规范与要求，强化养老护理员持证上岗。对接产业端需要，由行业企业代表、院校代表、政府主管部门代表共同参与，确定养老护理岗位核心职业能力及其评价标准，建立养老护理职业标准体系，明确养老护理职业教育目标。统一现在由不同部门颁发的养老护理员、老年照护等职业技能标准，加强鉴定管理和衔接互认，营造良好的专业化职业化氛围。优化养老护理职业院校和专业集群设置，补齐养老护理服务人才缺口一是合理布局养老护理专业院校。政府应结合所处地区养老护理需求和教育资源，合理布局养老护理相关院校，加大对人口老龄化程度较高地区的配置力度，加大对设置有护理类、养老服务类、社会工作类、家政服务类等相关专业院校的政策支持，在资金、场地、人才、项目