调研报告：基层乡镇政权建设存在的问题及对策建议

调研报告：基层乡镇政权建设存在的问题及对策建议作为基层社会行政的“末梢”，乡镇政权的建设和运行直接影响到党和政府的执政基础，同样乡镇干部的工作积极性直接影响着党和政府在基层各项工作的落实。如何推进乡镇政权建设，已成为当前各级党委政府关注和亟待解决的重要课题。最近，笔者通过走访调研辖区15个乡镇（街道），横向比较周边（县、市、区）的工作情况，并结合多个县份工作经验，对当前乡镇基层政权存在的问题及对策建议进行一些思考，在这里探讨。一、乡镇政权建设现状及存在的问题1.乡镇责权不对应。近年来，随着城市化进程的不断推进，乡镇工作涉及面越来越广，既覆盖政治、经济、文化、社会，又包含收税收费、招商引资、计划生育、社会治安，单涉及“一票否决”就有七项之多。相对应的，却是乡镇职权越来越少。表面上看，乡镇干部有二、三百项权力，实际上，95%以上都是由县级机关派驻乡镇的站所负责，还有一些工作基层没有执法职能，像禁电鱼等需要县级部门出动执法人员，出了问题，承担具体责任的却是乡镇，结果造成乡镇干部“芝麻大的官，巴掌大的权，无限大的责”，经常面临有责无权、有事难管的窘境。2.考核体系太复杂。乡镇承担着县级以上党委、政府布置的各种工作任务，仅考核项目就有60多项，其中一些甚至还要再分成几项具体工作，比如社会保障工作，分成城乡居保、职工养老、医疗、工伤、生育、失业等6项考核指标。每年，乡镇考核所需的资料费就要十几万。乡镇干部承担着很多额外责任，除“一票否决”项目和各种类型的责任状外，还有各种不同类型、不同部门的考核指标；除机关事务局等极少数部门外，各县级部门都有考核指标布置到乡镇一级。一些乡镇干部，每年的主要任务就是应付各种督查、考核，无法集中精力做工作。3.干部保障有缺位。干部保障有缺位。实行“阳光工资”后，不管是部门还是乡镇，干部的待遇实行一个标准，偏远山区的乡镇干部利益得不到保障。一些山区乡镇的办公条件和居住环境较差，书记、乡长共用一辆车，车辆难以周转，干部私车公用，自己出钱贴油费的现象屡见不鲜。同时，乡镇实行夜住勤制度，普遍“白加黑”、“5+2”，工作量大。这一系列因素，造成当前乡镇出现“新人留不住、中层断了档、老人等退休”和“外面干部不想进、里面干部向外走”等现象，一些山区乡，甚至选不出年轻干部去任职办事处主任。二、加强乡镇政权建设的对策建议1.解决好科学放权问题。一是明确站所职能关系。乡镇必须从“全能型政府”、“无限责任公司”中走出来，责权一致、人权事权一致，这样才能好干事、干好事。进一步明确和理顺县主管部门派驻乡镇机构的管理体制，可以分三个类别：对专业性不强且与乡镇自身工作联系较紧的站所，如经管站、畜牧站、文化站、计生指导站、劳保所、司法所等，将其管理权下放给乡镇，由乡镇统一管理；对业务性较强的站所，如国土所、规划所等，实行双层管理，以乡镇管理为主，部门负责业务指导；对执法性或垂直管理的站所，如派出所、法庭、工商所、税务所、供电所等，强化乡镇党委、政府对他们的监督管理职能，其工作考评、干部考核评优、晋升晋级、人事调整，主管部门要预先征求乡镇党委的意见，逐步建立起乡镇与部门之间运转顺畅、职能明确的协调互动机制，防止出现互相推托、办事效率低下等问题。二是科学界定扩权项目。现在，各地中心镇都在实施扩权强镇，但部门如何放权、放多少权等问题都没有统一和明确的规定，容易造成上面有权放，下面乡镇却因为人力、技术等问题，支撑不了权的应用，极易出现“便民”扭变为“不便民”的现象。因此，各相关职能部门在正式放权前，先科学制定可放权的项目和实施范围，征求乡镇意见后，再确定该放哪些权。同时，乡镇配备相应的人员力量，进行技能培训，并向社会公告，方便群众办事。某乡镇要建一个专业的农副产品加工市场，根据投资限额规定需进县招投标中心，经过多个部门审批，原计划2个月能开工的项目拖了半年多。针对这类问题，建议提高乡镇在一定投资额内自主实施的权利，相关部门负责项目建设的技术指导和质量监督等，纪检部门负责督查监管，便于乡镇加快公益设施和基础设施建设。2.解决好科学考核问题。一是建立大考核体系。从考核的材料准备上看，各乡镇的年终考核材料，只有30%可作留档，70%是为了完成上级考核任务，没有实质性内涵。针对乡镇工作“责任状”、“一票否决”事项多的问题，有针对性地做好清查工作，对与乡镇工作联系不紧密的，要求限期废除。以台州为例，建议以全市为单位，抽调组织、纪检、督查等相关部门成立专门机构，市级各有关部门参与，将全市133个乡镇（街道）进行分类，如分城区街道、中心镇、工业乡镇、山区乡镇、沿海乡镇等；废除县级部门对乡镇的单独考核，重新设置指标体系，适当提高乡镇个性项目考核分值比例，分层面进行考核，并开展“比学赶创”活动；加大固定资产投资、城乡统筹发展、项目建设等项目的考核力度，以及考察测评干部群众对各乡镇总体工作满意度，这样可以提高考核体系的灵活性和科学性。同时，积极推行无纸化网络考核，确需留档的才保留纸质材料。这样，既解决了乡镇考核经费支出浪费问题，又把考核贯穿在平时工作之中，减少年度突击现象。

二是考核与干部任用对应挂钩。现在很多乡镇干部反映，当前的考核绩效作用发挥不明显，很多干部只盯着年底的考核，认为只要考核好，其他工作干得好坏一个样，造成很多上级党委、政府即时部署的重点工作都没有真正贯彻落实到位。要改变这种现象，就要采取强有力的措施，发挥绩效考核的激励约束作用，将“比学赶创”考核结果在全市排名通报，结果与干部任用直接挂钩。如在全市排名第一的，可以适当增加干部待遇；连续多年在全市排名前三名的，乡镇（街道）主要负责人可享受副处待遇或者直接提拔到副处岗位；对于全市最后的，分清原因，可扣发奖金；连续多年最后三名的，对其乡镇班子进行调整，或集体降级使用。努力形成能者上、庸者下的良好干部使用氛围。3.解决好关爱乡镇干部问题。一是政治激励上适当倾斜。在干部使用上，同等条件下，有乡镇工作经历的干部应予以优先考虑，让乡镇干部干事有激情、有奔头。在县级部门、乡镇领导班子配备中专门拿出一定比例的职位提供给基层有能力有作为的同志去竞争；每年县级部门拿出一定名额定向在乡镇干部中选调，凡在乡镇工作达到15年以上、工作业绩优秀的，均可向组织申请或经所在乡镇推荐回城；对于优秀的事业身份干部，市里可列出专门名额，通过考录允许他们转为公务员身份。同时，加大乡镇领导干部交流任用力度，有计划地选派县级部门的年轻同志充实到乡镇领导班子。扩大县级部门与乡镇之间领导交流力度，探索相互选派挂职锻炼的机制，逐步形成“干部下乡镇、乡镇出干部”的正确导向。二是经济利益上要充分保障。根据乡镇的工作实绩提高其利益分成，如适当增加土地开发、房产开发等相关税费返回比例，扩大乡镇财政经济的支配权。同时，土地等分红返回比例要在年初制定、三年不变，计划生育社会抚养费征收款要全县统筹安排，全额用于计生事业，并要奖励先进。改革现有的资金下拨方式，将转移支付直拨乡镇，变资金“部门掌握、乡镇争取”为“乡镇掌握、部门监督”，防止部门对资金重管轻用以及随意分配现象的发生。启动“基层关爱”工程，为基层干部能力提升、待遇改善和工作保障创