应急管理理论与实践课件5

第七章应急处置与应急救援充分理解我国的应急管理体系，即“一案三制”了解国外典型国家的应急管理体系，诸如美国应急管理体系、日本防灾减灾机制以及澳大利亚应急管理体制等理解我国突发事件的分级响应和应急保障体系认识我国的应急救援队伍的建设以及应急救援技术的发展学习要点张继权，冈田宪夫，多多纳裕一.综合自然灾害风险管理——全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾害学报，2006（01）：29-37.蒋新宇，杨丽娇.浅析日本综合防灾的源流：对策的转变和京都学派的观点[J].城市与减灾，2019，（6）：6-13.相关知识链接我国的应急管理体系概况我国应急救援能力建设突发事件分级响应目录CONTENTS123突发事件应急保障4165发达国家突发事件应对概述案例：突发事件应对实战我国的应急管理体系概况7.1我国应急管理体制7.1.1我国应急管理机制7.1.2我国应急管理法制7.1.3应急预案7.1.4体制：国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。如政治体制、经济体制等；诗文的体裁，格局。（《辞海》）国家机关、企业、事业单位等的组织制度。体制是有关组织形式的制度，限于上下之间有层级关系的国家、国家机关、企事业单位等。7.1.1我国应急管理体制7.1.1.1应急管理体制的概念应急管理体制：国家机关、军队、企事业单位、社会团体、公众等各利益相关方在应对突发事件过程中在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。中国的应急管理体制的具体内涵主要是由社会主义制度决定的；组成中国应急管理组织体系的主要方面不仅包括国家行政机构，还包括军队、企事业单位、社会性组织和公众等所有的利益相关者。7.1.1我国应急管理体制7.1.1.1应急管理体制的概念.应急管理体制与机制的关系辨析：7.1.1我国应急管理体制7.1.1.1应急管理体制的概念1体制内含机制，应急组织是应急管理机制的“载体”2应急管理机制的建设对于体制建设具有反作用，体制的建设具有滞后性3应急管理机制不同于体制的特点在于，它是一种内在的功能，是组织体系在遇到突发事件后有效运转的机理性制度，它要使应急管理中的各个利益相关体有机地结合起来并且协调地发挥作用，这就需要机制贯穿其中。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，应急管理部应时而生。“体”：从应急管理部到各省、市、县的应急管理局成立，并有序、有力、有效地开展工作。“制”：逐步形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色的应急管理体制。7.1.1我国应急管理体制7.1.1.2新时代中国特色应急管理体制统一指挥专常兼备反应灵敏上下联动应急管理体制平战结合应急管理：是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理。应急管理机制:是涵盖了突发事件事前、事发、事中和事后的应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。7.1.2我国应急管理机制010203是在总结、积累经验与方法的基础上形成的制度化成果是对在应急管理实践中所用经验方法手段和措施的总结和提炼在实践中健全和完善内涵：是建立在相关法律、法规和部门规章基础上的应急管理工作流程体系，反映出突发事件管理系统中组织之间及其内部的相互作用关系，而外在形式则体现为政府及其有关部门在应急管理中的职责以应急管理运作流程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个阶段，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等多个环节。7.1.2我国应急管理机制机制：一般指行为主体按照事物的机理，为了解决所出现的问题而制定的一套行为规范与准则。应急管理机制：是处理突发公共事件时所遵循的一系列制度运行实施体系。是经过应急管理实践检验证明有效的、较为固定的方法；本身含有制度因素，并且要求所有相关人员严格遵守；是比一般制度更具有刚性的“制度”；是在各种方式方法基础上总结和提炼出来的，并经过加工使之系统化、理论化的方法；一般是依靠多种方式方法共同作用来运作的。7.1.2我国应急管理机制7.1.2.1应急管理机制的内涵7.1.2我国应急管理机制7.1.2.2我国应急管理机制的主要构成应急管理机制构成应急处置机制协调机制事后恢复与评估机制监控与预警机制体系运行机制7.1.2我国应急管理机制7.1.2.2我国应急管理机制的主要构成统一指挥、分工协作分级分类处理及时切换资源的协调及管理应急管理体系运行机制7.1.2我国应急管理机制7.1.2.2我国应急管理机制的主要构成监控是指事件发生前对其致灾因子及其与承载体之间的相互关系和运行方式进行监控。目的：是及时发现突发事件的安全隐患，并通过预警机制制止和预防突发事件的发生。按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，《突发事件应对法》将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别分为一级、二级、三级和四级并分别用红色、橙色、黄色和蓝色表示，一级为最高级别。应急预警过程分为：准备、事件检测、风险因素分析、抑制、报告等阶段。预警监控与预警机制7.1.2我国应急管理机制7.1.2.2我国应急管理机制的主要构成应急处置和协调机制是公共场所突发事件应对的核心，他们往往是同时存在于突发事件的应对过程中。处置机制:应遵循人本性、资源优化、分类分级处置、授权处置及预案优先等原则。协调机制:是指通过整合应急管理过程中各组织、人员、信息以及物资，达成应急管理体系的纵向信息畅通以及横向部门协调，实现应急管理各职能部门的统一指挥和相互协调，最终提高应急的效率。7.1.2我国应急管理机制7.1.2.2我国应急管理机制的主要构成事后恢复与评估机制对突发事件的分类分级指标体系；预案及预案库的有效性；应对效果的评估体系；对体系整体和各机构应对能力的评估；处置效果的动态评估。应急法制体系建立的主要目的是：配置协调紧急权力，调动整合应急资源建立完善应急机制，规范应急管理过程约束限制行政权力，保障公民合法权益7.1.3我国应急管理法制7.1.3.1应急法制的内涵7.1.3.2应急法律法规体系层次宪法（关于紧急状态制度的内容）一般法专门法行政措施应急预案：是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制订的工作方案。《突发事件应急预案管理办法》（2013）核心：解决突发事件的事前、事发、事中事后谁来做怎样做、做什么、何时做、用什么资源做等问题。主要工作：组织编制国家应急总体预案和规划指导各地区各部门应对突发事件工作推动应急预案体系建设和预案演练7.1.4应急预案应急预案层级：国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案应急管理部具有以应急预案工作为抓手，指导各地区、各部门对突发事件工作的职责：编制：组织编制国家总体应急预案体系建设和规划，对应急管理进行顶层设计；演练：推动应急预案体系建设和应急预案的演练。7.1.4应急预案我国应急救援能力建设7.2我国应急救援队伍的建设7.2.1我国应急救援技术的发展7.2.2国家综合性应急救援队伍军队和武警部队各级各类专业应急就业队伍地方专职消防队森林草原防灭火应急救援队地震和地质灾害救援应急救援队生产安全事故救援队7.2.1我国应急救援队伍的建设7.2.2我国应急救援技术的发展7.2.2.1救援设备简介声波探测仪光学声波探测仪红外线探测仪综合应急救援装备：应急救援装备主要分为搜索、营救、通信三大类7.2.2我国应急救援技术的发展7.2.2.1救援设备简介机械化营救装备1）救援队配备使用的起重机、电焊割机、掘进机、抽水机、冲锋舟等中型机械装备和器材。2）救援人员随身携带、伺机开展营救行动的锹、锤、锯、气袋、液压钳、应急灯、保险绳索、救生衣、救生圈等小型工具装备和器材。3）现场指挥使用的信号枪、手持扩音喇叭、望远镜袖标、飘带等应急指挥器材。7.2.2我国应急救援技术的发展7.2.2.1救援设备简介通信装备的优点：便于抢险救灾指挥员、指挥机构迅速掌握灾情、分析研究、决策指挥的图像及数据信息系统。参与应急救援的部门所联通的视频通信控制系统。以计算机网络技术为支撑，集抢险救灾指挥、通信、信息、安全、保卫功能为一体的多媒体通信控制系统。集自动报警、自动设备切换联动控制、灾害（灾难）探测、智能编码、自动排障功能于一体的动态预警系统。7.2.2我国应急救援技术的发展7.2.2.2应急救援技能简介绳索技能破拆技能水域技能突发事件分级响应7.37.3突发事件分级响应国家突发公共事件总体应急预案》的规定，突发公共事件分为以下四类：自然灾害：主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件：主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件：主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。本书不讨论社会安全。7.3突发事件分级响应该机制将突发事件按照严重程度由低到高分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特别重大）等4个级别，级别越高表明灾害越严重。并由此发布蓝色、黄色、橙色、红色预警，及启动相应的四级、三级、二级、一级应急响应。事故灾难类突发事件7.3.1自然灾害类突发事件7.3.2社会卫生类突发事件7.3.37.3.1事故灾难类突发事件依据《生产安全事故报告和调查处理条例》处置事故灾难采取逐级报告制度；事故发生一小时内即应由事故发生单位向县级人民政府报告，再由县级人民政府依事故分级向相应级别上报机关及其安监部门报告；立即组织搜救力量予以救援。7.3.1事故灾难类突发事件事件等级响应级别判断依据上报部门

Ⅳ

一般事故造成3人以下死亡，或者10人以下重伤（中毒），或者1000万元以下直接经济损失。地级行政区人民政府（县级政府派出调查组调查）

Ⅲ

较大事故造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤（中毒），或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失。省级行政区人民政府（地区级政府派出调查组调查）

Ⅱ

重大事故造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤（中毒），或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失。国务院（省级政府派出调查组调查）

Ⅰ特别重大事故造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（中毒），或者1亿元以上直接经济损失。国务院（派出国务院调查组调查）表7-1

事故灾难类突发事件的分级响应7.3.2自然灾害类突发事件事件等级响应级别判断依据上报部门

Ⅳ

一般自然灾害某一省（区、市）行政区域内发生一般自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡20人以上、50人以下；紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上、50万人以下；倒塌和严重损坏房屋1万间或3000户以上、10万间或3万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）国家减灾委员会办公室常务副主任（由应急部救灾和物资司（国家减灾委办公室）派出工作组进驻灾区）自然灾害应急响应共分为四级7.3.2自然灾害类突发事件自然灾害应急响应共分为四级事件等级响应级别判断依据上报部门

农牧业人口15%以上、20%以下，或100万人至200万人。

Ⅲ

较大自然灾害某一省（区、市）行政区域内发生较大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡50人以上、100人以下；紧急转移安置或需紧急生活救助50万人以上、100万人以下；倒塌和严重损坏房屋10万间或3万户以上、20万间或7万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口20%以上、25%以下，或200万人以上、300万人以下。

国家减灾委员会秘书长（由应急管理部派出联合工作组进驻灾区）7.3.2自然灾害类突发事件自然灾害应急响应共分为四级

Ⅱ

重大自然灾害某一省（区、市）行政区域内发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡100人以上、200人以下；紧急转移安置或需紧急生活救助100万人以上、200万人以下；倒塌和严重损坏房屋20万间或7万户以上、30万间或10万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口25%以上、30%以下，或300万人以上、400万人以下。

应急管理部部长（由应急部部长率工作组进驻灾区）7.3.2自然灾害类突发事件表7-2

自然灾害类突发事件的分级响应（续）自然灾害应急响应共分为四级（续）

Ⅰ

特大自然灾害某一省（区、市）行政区域内发生特别重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡200人以上；紧急转移安置或需紧急生活救助200万人以上；倒塌和严重损坏房屋30万间或10万户以上；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口30%以上或400万人以上。

国务院（由国家减灾委员会负责人率工作组进驻灾区）7.3.3社会卫生类突发事件公共卫生事件应急响应共分为四级依据《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》处置事件等级响应级别上报部门Ⅳ一般突发公共卫生事件地级行政区人民政府Ⅲ较大突发公共卫生事件省级行政区人民政府Ⅱ重大突发公共卫生事件中华人民共和国国务院（省级政府派出专家组指导）Ⅰ特大突发公共卫生事件中华人民共和国国务院（派出国务院专家组指导）突发事件应急保障7.4应急资金7.4.1应急物资7.4.2避难场所7.4.3应急通信7.4.47.4.1应急资金我国应急财政资金的来源主要由三个部分组成：财政拨款社会捐助政策保险和商业保险应急资金筹措渠道：借助市场化手段企业和社会的捐助7.4.2应急物资应急物资的储备：实物储备、资金储备、生产能力储备和社会储备。一般来说，以实物形态储存的物资都是专用性强、生产周期长、不易腐烂变质的物资;以资金或生产能力形式储存的物资都是生产周期比较短、平时储存又不经济的物资;社会储存的物资多为平灾通用性的物资。图：应急物资7.4.3避难场所应急避难场所特点：安全：应急避难场所应该设在远离危险源的地方，可避免社会公众遭受二次伤害。方便：应急避难场所应做到设施齐全，方便社会公众生活。第三，就近：应急避难场所的建设要考虑周围社会公众的数量，方便其避难，一般以步行5~10分钟到达为宜。7.4.4应急通信突发事件发生之前，对于应急通信的需求可以分为两类：国家重大突发事件地震、水灾、火灾、疫情、恐怖事件等；地方多发突发事件地方性的刑事案件、政治动乱、恐怖事件等。发达国家突发事件应对概述7.5美国应急管理体系7.5.1日本防灾减灾机制7.5.2澳大利亚的应急管理7.5.37.5.1美国应急管理体系组织结构联邦应急管理局（FederalEmergencyManagementAgency，FEMA）应急管理与响应机构：联邦、州、县、市、社区应急管理的活动基本领域：缩减阶段：在于预防和减少灾难的损失，如在设计建筑物时要考虑恐怖分子发动袭击等因素；准备阶段：在于设计反应阶段如何应急，提升更有效的反应能力，其中包括对应急人员和公众的训练计划，报警系统、通信系统的启用计划；反应阶段：对灾难做出立即行动，包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施，保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序；恢复阶段：善后处理的一部分，包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等。7.5.1美国应急管理体系应急法制体系1976年实施的美国《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力，并对政府和其他公共部门（如警察、消防、气象、医疗和军方等）的职责进行了具体的规范化。此后，又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件救济法，几经修改后确立了联邦政府的救援范围及减灾、预防、应急管理和恢复重建的相关问题。美国9.11事件7.5.2日本防灾减灾机制应急管理法律体系《灾害对策基本法》中明确规定了国家、中央政府、社会团体、全体公民等不同群体的防灾责任。基本法灾害预防和防灾规划相关法灾害应急法灾后重建与恢复法灾害管理组织法7.5.2日本防灾减灾机制应急教育和防灾演练日本政府和国民极为重视应急教育工作，从中小学教育抓起，培养公民的防灾意识，将每年的9月1日定为“灾害管理日”，8月30日至9月5日定为“灾害管理周”巨灾风险管理体系政府为地震保险提供后备金和政府再保险灾害救援体系消防机构警察：由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成自卫队：属于国家行政机关，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣救援部队，参与抗险救灾。医疗机构7.5.2日本防灾减灾机制东京地铁沙林毒气事件7.5.3澳大利亚的应急管理应急管理体系澳大利亚已经设立了一套由承担不同职责的三个层面