【实施减税降费对X市财政收支的影响实证探究（论文）15000字】

实施减税降费对X市财政收支的影响实证研究目录TOC\o"1-2"\h\u5096实施减税降费对X市财政收支的影响实证研究 1213491.1减税降费背景下X市财源建设情况分析 1257601.1.1X市财政收入总量分析 2306031.1.2X市财政收入构成分析 225361.1.3X市财政支出情况分析 4216671.2实施减税降费对X市财政收支的短期影响 413851.2.1减税降费实施后X市财政收入规模缩减 4155851.2.4减税降费实施后X市财政收入增速变缓 57811.2.3减税降费实施后X市财政收支缺口加大 6197122减税降费背景下X市财源建设面临的困境及原因 8131042.1减税降费背景下X市财源建设面临的困境 8102942.1.1地方自有收入不足，财政收支矛盾突显 8141662.1.2地方财源增速放缓，财政可持续性受影响 10206212.1.3短期内影响X市财政收入结构 11157612.2减税降费背景下X市财源建设面临困境的原因 13264322.2.1地方税结构不健全导致X市自有收入不足 1320332.2.2财权事权不匹配叠加到期债务影响财政可持续发展 14155702.2.3财政自给率低，寻求更多收入来源 15186263减税降费背景下加强地方财源建设的应对之策 1758713.1完善地方税收结构，促进地方财源建设 17167323.1.1加快培育地方主体税种 176123.1.2合理设置共享税的比例 17165953.1.3构建“双主体”税制模式 18311403.1.4加快消费税收入划分改革 19186343.2健全地方财政管理体制，保障地方财源建设 19114503.2.1明确政府间事权和财权的划分 1946593.2.2科学合理安排预算，健全预算执行约束制度 19239663.2.3盘活存量资金资产，提高资金使用效率 20145363.2.4建立直达基层的转移支付制度，缓解地方财政压力 2072283.2.5适度增加地方专项债规模，激发民间资本的积极性 20193193.3加快发展地方经济，努力培育优质财源 21183563.3.1加快地方经济发展，做好财政源头建设 21125763.3.2扶持重点骨干企业，培育新的财源增长点 211.1减税降费背景下X市财源建设情况分析对于地方政府而言，地方可用财力主要是地方一级的财政收入、中央的税收返还和上级转移支付，其中地方财政收入又由两部分构成，一部分是税收收入，其在财政收入中的比重约为80%，另一部分是非税收入，在财政收入中的比重约为20%关若冰.“减税降费”及财政收支关系研究[J].金融发展评论，2019年第3期：101-109。减税降费意味着税收收入和非税收入都要减少，即财政收入的全部构成都在缩减。本节主要介绍减税降费背景下，“十关若冰.“减税降费”及财政收支关系研究[J].金融发展评论，2019年第3期：101-1091.1.1X市财政收入总量分析X市实施减税降费以来，近5年的财政收入数据如图1.1所示，从收入总量看，X市的财政收入、税收收入整体呈现先降后升的趋势，2017年财政收入与2016年相比下降表现明显，共减少了30.7亿元，骤降了29个百分点，这与实施“营改增”有很大的关系。2020年财政收入由2016年的105亿元下降到91.7亿元，5年间地方财政收入减少了13.3亿元，下降了12.7个百分点。X市税收收入由2016年的65.9亿元降至2020年的59.9亿元，减少了6亿元，下降了9.1个百分点，这与近年来X市的经济发展水平、减税降费以及疫情防控有着密切关系。图1.SEQ图4.\*ARABIC12016年-2020年X市一般公共预算收入构成图（单位：亿元）资料来源：根据2016年-2020年X市财政预算执行情况整理绘制从图1.1可以看出，税收是X市财政收入的主要收入，占一般公共预算收入的平均比重约为69%，与经济发达地区比较，这个比重偏低；非税收入是税收收入以外地方财政收入的有益补充，X市非税收入的比重约为31%，比重相对较高，过高的非税收入会削弱税收的宏观调控效应。1.1.2X市财政收入构成分析要反映X市的财源建设能力，还要从财政收入构成来分析。X市财政收入构成情况如上图1.1所示，近五年的税收和非税收入都呈现先升后降，其中税收收入占全部收入的比重从2016年的62.8%上升为2020年的65.4%，非税收入由2016年的37.2%降为2020年的35.6%。在税收收入中，以增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和耕地占用税为主，且五大税种的合计占比由2016年的76.1%降为2020年的73.7%（如表1.1所示），主要表现为增值税的比重先升后降，五年间下降了11.1个百分点；2016年推行营改增，当年营业税占税收比重为7%，此后营业税收入转为增值税，这也是2017年增值税同比提高了11.7个百分点的原因，由此完全属于地方的营业税收入变为央地共享的增值税，也因此地方税收入出现大幅缩减；耕地占用税的比重五年来整体呈下降态势，主要是因为X市实施生态优先、绿色发展战略，不再上新的矿山开发项目，2020年该税种收入上升的原因是在煤炭资源领域违法违规资金中查补的耕地占用税较多；再看企业所得税占比，在2019年达到峰值，2020年出现下降，这与大规模减税降费以及疫情防控期间出台的相关减税政策有很大关系；其他两个税种个人所得税和资源税占比2017年后基本持平。表1.SEQ表4.\*ARABIC12016-2020年主要税种占税收收入的比重情况表（单位：%）2016年2017年2018年2019年2020年增值税16.130.836.33425.2营业税70.20.09--企业所得税5.46.510.611.39.4个人所得税3资源税3.710.31311.413.1耕地占用税41.923其他税种23.925.330.328.226.3资料来源：根据2016年-2020年X市统计年鉴整理分产业看税收收入，X市三大产业五年间的税收收入比（如表1.2所示），可以看出，5年间第一产业税收比重基本持平，第二产业的税收比重逐年上升，第三产业的税收比呈下降趋势。可见，第二产业是X市的主导产业，大规模减税降费后，X市第三产业税收收入下滑明显，受疫情影响，2020年第三产业税收比重比上年下降了11.7个百分点，这也说明X市产业发展不平衡，三产发展速度慢，对税收的贡献相对较小，财源结构不理想。表1.SEQ表4.\*ARABIC22016-2020年三大产业税收收入占比情况（单位：%）第一产业第二产业第三产业2016年0.163.536.42017年0.268.930.92018年0.172.727.22019年2020年0.179.620.3资料来源：根据2016年-2020年X市X市财政预算执行情况整理1.1.3X市财政支出情况分析X市2016至2020年的财政支出情况如表1.3所示，财政支出总体上涨，并且平均财政支出是收入的三倍左右，2020年财政收入明显上涨，主要原因是内蒙古在全区范围内启动煤炭资源领域违规违法问题专项整治，查处和补缴的耕地占用税、价款以及煤炭价格调金，一定程度上冲减了当年税费减免的效果。2016年至2019年，X市接受上级补助逐年增加，这些补助主要包括中央对地方的部分税收返还，以及专项和一般性的转移支付。上级给予的补助占X市总支出的比重超50%，说明X市对上级补助的依赖程度较高，也说明X市财政自给能力相对较弱，这些指标在2020年有所下降。表1.SEQ表4.\*ARABIC32016年-2020年X市一般公共预算收支及上级补助情况表（单位：亿元）一般公预算收入一般公预算支出上级补助上级补助占支出比重2016年105.05243.9138.2356.7%2017年71.33237.7148.4362.4%2018年76.2259.6155.1959.8%2019年79.41278.6165.9259.6%2020年91.68301.488.4329.1%资料来源：根据2016年-2020年X市财政预算执行情况整理1.2实施减税降费对X市财政收支的短期影响1.2.1减税降费实施后X市财政收入规模缩减实施减税降费对地方财政最直接的影响就是削减了税收收入和非税收入，使地方财力出现下降。分析X市财政收入规模可以通过总量指标和相对指标来衡量，总量指标是财政收入总量，相对指标是一般公共预算收入以及税收在地区GDP的整个比重来进行评估，从图1.2中可以看出，X市一般公共预算收入在GDP中的比重从2016年的16.36%下降到2020年的10.92%，下降了5.44个百分点；2020年税收在GDP中的占比由2016年的10.26%下降到7.14%，下降了3.12个百分点，正好与一般公共预算收入变化相吻合。税收收入在GDP中的占比，也是衡量宏观税负的一个指标，主要是衡量小口径的税负。通过观察发现，实施税费减免以来，X市的税负在整体下降，减税降费得到了有效落实，且地方税收收入规模也在下降。观察一般公共预算收入在GDP中的比重下降，说明X市的财政收入规模也在缩减，也说明减税降费给地方财政带来明显的减收效应。图1.SEQ图4.\*ARABIC22016年-2020年X市一般公共预算收入、税收收入占地区GDP比重示意图资料来源：根据2016年-2020年X市统计公报整理绘制1.2.4减税降费实施后X市财政收入增速变缓减税降费后，X市财政的收入规模、收入增速都受到了影响，并且可以排除是产业发展或产业结构调整带来的影响。2019年，三大产业占X市地区生产总值的比重为15.5：40.5：44，三大产业的税收比例为0.1：76.1：23.8；2020年，三大产业占X市地区生产总值的比重为16.1:42.6:41.3，三大产业的税收比例为0.1：79.6：20.3。可以看出，实施减税降费后，X市的产业结构未发生明显变化，第二产业一直是X市的主导产业，这也说明X市财政收入的变化并不是因为产业结构发生变化而引起的。通过观察表1.4，2016年到2020年，5年间X市税收收入增速3年出现负增长，2020年增速较高是受前文提到过的煤炭专项整治查补税款及滞纳金带来的收入增加，一般公共预算收入增速也从2016年的两位数变为2019年的个位数，若不考虑收缴违规资金，2020年增速基本和2019年持平，可见，税收增速以及一般公共预算收入的增速都在放缓。尽管地方财政因为受到税费减免政策的影响，收入出现一些负增长，但在中央的大力支持下，地方政府能仍然能够保持相对比较平稳的运行。表1.SEQ表4.\*ARABIC42016年-2020年X市税收收入及一般公共预算收入增速表（单位：%）年份税收增速一般公预算收入增速2016-0.9122017-15.3-28.420181.72.52019-1.11.220208.715.5资料来源：根据X市2016年-2020年财政预算执行情况整理1.2.3减税降费实施后X市财政收支缺口加大增值税改革、个税改革、小微企业税收减免以及降低社保费率等一系列举措是更大规模税费减免的重要实现途径，随着政策的逐步实施，尤其是增值税率、社保缴费率的下降，使X市税收收入和社保基金收入规模都在减少，二者的同时下降造成了地方财政收入的减少。受此影响，近年来X市财政收支缺口正在不断扩大（如表1.5），缺口由2016年的138.81亿元上升为2020年的212.74亿元，5年间增加了73.93亿元，提高了53个百分点，收支矛盾表现突出。在疫情防控、减税降费带来的减收和刚性支出的多重作用下，2020年X市的财政压力为近年来最大，各旗县的化债缺口高达37.3亿元。当年超调市本级资金26亿元用于“三保”及化债后，仍存在缺口。表1.SEQ表4.\*ARABIC52016年-2020年X市财政收支情况表（单位：亿元）年份一般公共预算收入一般公共预算支出财政收支缺口2016105.05243.86138.81201771.33237.69163.36201876.2259.62183.42201979.41279.3199.89202091.68301.42212.74资料来源：根据2016年-2020年X市财政收支情况整理地方的财政收入压力不仅体现在X市，从全国范围来看，各省市也都有不同程度的表现。表1.6显示的是全国31个省、市、自治区的地方税收收入、一般公共预算收入及增速情况，在经济低迷及实施税费优惠政策的共同作用下，各地财政收入都出现了不同程度的增速放缓的现象，在2019年甚至有6个省区出现了收入增速的负增长，并且这些省区都属于中西部地区。这些地区税收收入明显减少的原因是由于减税政策使传统行业的税收收入减少，而新兴的产业可贡献的税收收入又难以作为主导进行支撑，导致应对税收收入减少的能力还不强。通过表1.6还可以看出，在经济发达的东部地区，由于产业结构优化、税收占比相对较高，地方相关的分权程度相对比较低，需要的转移支付少，实施减税降费后，这些地方能够利用自身的调节，以及发债来弥补整个地方的财政缺口，从而使得收支实现基本平衡，且有利于新业态、新产业的发展。而在经济欠发达的中西部地区，由于地区经济基础薄弱，财源有限，且产业结构层次不鲜明，在地方能够使用的财力占比中，转移支付占比高，税收比较低，而且财政方面的分权程度相对比较高，地方政府通过发债等行为来实现收支平衡的能力差。对这类地区而言，传统行业的税收降低、新兴产业发展滞后、税收贡献较少，减税降费直接打破了这类地区的财政收支平衡，让地方财政收支面临更大的挑战。表1.SEQ表4.\*ARABIC62018-2019年31个省市自治区地方税收及一般公共预算收入情况表（单位：亿元）2019年2018年税收收入一般公共预算收入一般公共预算收入增速税收收入一般公共预算收入一般公共预算收入增速1广东10063.9512651.531.54%9737.5112105.266.93%2江苏7339.598802.362.00%7263.658630.165.61%3上海6216.297165.10.80%6285.047108.157.01%4浙江5898.757048.586.83%5586.636598.2113.68%5山东4849.296526.710.64%4897.926485.46.34%6北京4822.985817.10.54%4988.835785.926.54%7四川2888.744070.831.09%2819.763911.019.31%8河南2841.344041.897.33%2656.653766.0210.53%9河北2630.733738.996.41%2555.823513.868.66%10湖北2530.823388.572.46%2463.523307.081.81%11安徽2209.733182.711.40%2180.743048.678.40%12福建2208.983052.931.51%2237.423007.417.06%13湖南2061.963007.155.11%1959.672860.843.74%14辽宁1929.522652.41.39%1976.132616.089.33%15江西1747.632487.391.82%1663.152373.015.61%16天津1631.352410.4111.44%1621.892106.24-8.83%17山西1783.662347.752.40%1645.672292.722.80%18陕西1846.112287.92.00%1771.292243.1411.78%19重庆1541.222131.93-5.77%1603.032265.540.58%20云南1450.632073.563.97%1423.251991.355.74%21内蒙古1539.692059.6910.88%1399.861857.659.07%22广西1146.781811.897.76%1122.091681.451.11%23贵州1201.021767.472.35%1266.021726.857.00%24新疆1016.091577.633.02%1051.81531.421.43%25黑龙江921.41262.76-1.55%980.81282.63.16%26吉林797.981116.95-9.99%891.751240.892.48%27甘肃577.92850.49-2.36%610.47871.056.78%28海南653.25811.148.17%628.68752.6711.65%29宁夏267.5423.58-2.96%298.3436.521.53%30青海198.7282.253.43%205.49272.8910.84%31西藏157.52221.99-3.63%155.93230.3523.96%2减税降费背景下X市财源建设面临的困境及原因2.1减税降费背景下X市财源建设面临的困境2.1.1地方自有收入不足，财政收支矛盾突显地方财源主要是由自有收入以及上级转移支付组成，两者相比较地方自有收入更为重要，这是由自有收入的更可预期性、及资金安排灵活度高的特点决定的，但其受当地经济发展的制约也更大。如图2.1所示，X市的重点税源主要集中在煤炭开采和洗选业、电力行业、建筑业、房地产业和有色金属矿采选业，分别占税收收入的49.5%、9.8%、6.7%、2.4%和4.8%，这5个行业占全部税收收入的3/4，因此重点税源行业和企业对X市的财政收入起着“定海神针”的作用。图2.SEQ图5.\*ARABIC12020年X市重点行业税收收入比重图资料来源：根据2020年X市税务局组织收入数据整理和很多其他地市一样，X市也存在经济运行质量不高、经济效益不佳、财源结构不理想的问题，三次产业之间发展不平衡，在当前的产业布局中，第二产业所占比重较高，传统产业缺乏转型升级的动力，高新技术产业的发展相对缓慢，第三产业发展较慢，对提高税收收入发挥的作用相对较小。这也说明X市的产业发展层次、科技含量都欠缺，并且企业的创新能力和竞争能力都不足，X市范围内传统制造业还需转型升级，现代服务业还需加快发展，企业间也尚未形成一个完整的产业链，或者是集群产业，这些都使得X市财源结构单一，不尽合理，影响着X市的自有收入的增加。再看X市的支出规模，减税降费在近些年整体表现为政策力度和实施力度持续加强，X市的财收增速也因此出现下降，但支出规模并没有随之减少，X市财政收支矛盾日趋紧张。2016至2020年间，X市的税收增速、财收增速整体上呈下降态势，财政缺口持续扩大，财政支出与收入的比值由2016年的2.4倍扩大到2020年的3.3倍，财政缺口也由2016年的138.8亿元扩大到2020年的212.7亿元，5年间增加了53%，人均一般公共预算收入由2016年的10034元减少到2019年的7503元，下降了25%，人均财力由2016年的14826元下降到2019年的14041元，下降了2.3%，人均一般公共预算支出由2016年的23326元增加到2019年的26395元，增长了13%。上级补贴包括税收返回、一般性转移支付和专项转移支付由2016年的138.2亿元增加到2019年的162.9亿元，增幅为20%。可以看出，X市实施减税降费以来，减收明显，对财政运行受到了一定影响，特别是面临上级转移支付补助力度的不确定性，财政预算需求与实际财力间的矛盾比较突出。2.1.2地方财源增速放缓，财政可持续性受影响大规模减税降费短期内会使地方财政收入减少，因为减税降费的政策效应存在时滞，其涵养税源、扩大税基的作用还不能在未能显现，短期内地方财政收入无法快速增加，而地方的刚性支出只增不减，这就使地方政府的财政收支出现矛盾和压力，产生了潜在的财政风险。X市2019年的一般公共预算收入约80亿元，与上年相比增长了4.2%，税收收入约55亿元，比上一年下降了1.1%，而当年的财政支出为280亿元，比上年增长了8.6%。可以看出，当年X市的税收增速下降，财政收入增速上升，但支出增速是收入增速的一倍以上。当年税收收入在GDP中的占比是6.9%，比上年低了0.5个百分点，一方面说明实施减税降费后税负在下降，企业的税费成本也随之下降，相应的，由于税收收入的减少，财政收入也随之减少；另一方面也说明，新常态下财政的刚性支出只增不减，在收入增速下降的情况下，财政缺口就会不断加大，地方赤字也随之增加，加之像防控新冠疫情这样的应急性支出也增加了地方财政压力。在公共财政领域内，存在一个财政不可能三角，即在进行减税降费的同时既要保证财政支出规模的增加，又要保证发债规模的减少，显然这是不可能实现的，因此，平衡好三者的关系很重要。近年来，X市在脱贫攻坚、环保方面投入巨大，在“三保”压力加大、叠加多年积累的即将到期的隐性债务，使得财政压力进一步加大，2020年X市政府需要化解各类债务，所需本息为66.7亿元，在当年一般公共预算支出中的比重是22%，在一般公共预算收入的比重是73%，这些债务的付息支出对后续财政支出产生一定压力，如果管控不当，会影响财政的可持续性，甚至影响当地经济的发展。因此要防止陷入“偿付到期债务本息—财力下降—削弱支持经济发展力度—财政收入进一步下降”的恶性循环，防止出现财政的不可持续性。2.1.3短期内影响X市财政收入结构实施减税降费后，X市的地方收入结构也随之出现了变化。表2.1反应的是2016年至2020年X市税收和非税收入在一般公共预算相关收入中的分布。可见2017至2020年，在一般公共预算收入中税收收入的比重逐年下降，共下降了8.3个百分点，在此期间，非税收入的相关比重增加了8.3%，并且该指标明显高于税收增速。税收收入的下降一方面说明减税降费政策在X市得到了很好的执行，另一方面也说明X市财政质量在下降，并使财政的收入结构出现变化，即在财政收入结构中，税收收入减少的同时，非税收入呈现增加的态势。在财政收入中税收的占比很大，通常是地方财政最主要最直接的收入来源，这是由税收的特点所决定的，其占财政收入比重的多少，成为衡量该地区财政收入质量和可持续性性的一个重要指标，一定程度上反映了地方政府进行宏观调控能力的强弱，以及经济结构的优化程度和发展走势。因此，X市政府及财政部门应关注这一趋势，避免短期内非税收入的快速增长给地方财政可持续性带来的风险。表2.SEQ表5.\*ARABIC12016-2020年X市税收收入、非税收入占一般公共预算收入比重情况表（单位：%）年份税收收入占一般公共预算收入比重税收增速非税收入占一般公共预算收入比重非税增速201662.7-0.937.343.4201773.7-12.326.3-50.1201873.11.726.95%201969.4-1.130.618.5202062.48.734.630.7资料来源：根据2016-2020年X市财政预算执行情况相关数据整理将减税降费影响收入结构这一问题放在全国范围看，从表2.2中可以反映出2018至2020年全国范围内地方税收收入、非税收入的增速变动情况及在地方一般公共预算收入中的所占比重情况。其中，一般公共预算收入中的非税和政府性基金所带来的收入以及国有资本经营相关的预算收入均属于地方非税收入的范围。可以看出，这三个非税指标的增速整体上呈正向增长，而地方的税收收入增速整体是下降的。再看表2.2中的第5和第6列数据，第5列数据呈逐年下降，第6列数据逐年上升，能够说明在税收增长相对比较缓慢的时候，非税收入总体上会出现增长，成为支撑地方收入的来源。减税降费落地后，虽然税收收入和非税收入都在下降，但从交易成本或征管约束方面看，相对于税收收入，在短期内，非税收入能更快的增加地方收入，且实施成本相对较小，因此，此时地方政府更多会选择提高非税收入来增加地方收入，这对地方财政的收入结构产生影响，而且这种收入不太稳定，会对地方财政的长久性带来风险。表2.SEQ表5.\*ARABIC22018-2020年全国范围内地方税收、非税收入增速变动及比重表

（单位：%）年份地方税收收入增速地方一般公共预算内非税收入地方政府性基金收入地方国有资本经营预算收入地方税收占地方一般公共预算收入的比重地方非税占地方一般公共预算收入的比重20188.3%-3.72%23.817.877.58%22.42%20191%9.80%12.647.276.16%23.84%2020-2.3%2.6%11.728.174.58%22.42%资料来源：根据2018—2020年全国财政收支情况的相关数据整理表2.3反映的是2018年至2020年3季度地方在落实减税降费政策时的相关审计情况，从审计结果来看，地方政府有增加非税收入的动机。审计署在审计相关的地区和部门落实减税降费政策情况时认为，被审计地区或部门总体上都能很好的执行减税降费相关政策，但同时也发现，部分被审计的地区或部门还出现费用转嫁，或是存在行业协会违规收取费用的现象。2018年审计查出的地方违规取得非税收入的金额为107.67亿元、2019年为84.56亿元，2020年1至3季度为2.59亿元。说明在财政部门已经向社会公布政府性基金目录的情况下，各地违规收取非税收入的现象仍屡有发生。这也是地方非税收入增加的一个原因。与税收比较而言，地方政府在非税收入方面的征收标准和管控权较大，因此也更方便通过提高非税来获得更多的财政资金，这有悖于减税降费的初衷。表2.SEQ表5.\*ARABIC32018年-2020年3季度地方落实减税降费政策相关审计情况（单位：亿元）时间违规收取应减免费用、转嫁费用应减免未减免房租、担保费违规开展中介服务、违规收取中介费协会依托行政权力违规收费违规收取或未及时清退各类保证金垄断经营、摊派、评比达标等违规收费小计全年合计2018年1季度0.139-0.688-17.451-18.2782018年2季度3.4506.120-9.5702018年3季度1.960-4.380-23.070-29.4102018年4季度0.445-0.872-48.5100.58650.412107.672019年1季度3.180-0.311-9.070-12.5612019年2季度3.820-0.678-48.850-53.3482019年3季度2.337-2.0300.003--4.3702019年4季度13.587-0.5540.136--14.27884.562020年1季度1.610-0.191--0.2592.0602020年2季度0.0930.0220.0130.019--0.1482020年3季度0.0460.0630.0160.262--0.3862.59资料来源：根据审计署2018年-2020年1-3季度《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告解读》中的相关数据整理2.2减税降费背景下X市财源建设面临困境的原因2.2.1地方税结构不健全导致X市自有收入不足营改增以后，地方主体税种营业税消失了，地方税体系变得非常脆弱，在目前的税收分配格局下，如果中央和地方对增值税收入各享50%，地方政府的税收比重就会出现下降，若在地方支出责任及其他条件与之前保持不变的情况下，就会给地方财力带来严重的冲击，从而影响地方政府职能的有效发挥。加之持续性的税费减免，“减税”“降费”政策效应叠加使得地方政府财政收入大幅削减，收入增速逐年下降。2019年X市共计税费减免18.53亿元，在当年GDP中的占比是2.3%，在当年一般公共预算收入中的比重是23%，X市政府开始将共享税收入以及上级转移支付作为地方财力的主要支撑，因此，加快健全地方税体系势在必行。地方税是促进地方经济发展的重要支柱和保证，也是地方财政的重要组成部分，健全和完善地方税体系可以更好的适应地方发展需要，增强地方政府财力、保障地方公共服务的需要，这既是理顺政府间财政分配关系，进一步完善现代税收制度的必然要求，又是缓解地方财政收支矛盾，提高“三保”能力和治理效能的现实需要。一方面，由于地方缺少主体税种，用增值税等分享部分补齐取消营业税带来的缺口变得十分困难，地方可支配收入受到相当大的冲击。为缓解地方特别是基层财政的收支矛盾，2019年10月，国务院颁布了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，虽然继续执行增值税对半分成、实行增值税留抵退税制度、后移消费税征收环节并稳步下划地方，但短期内仍无法健全地方主体税种，地方财源结构及财收仍面临挑战。在目前地方缺少主体税种的情况下，这个方案保持了现有财力格局的总体稳定，但从长远来看仍然是权宜之计，只有加快健全和完善地方税体系才是治本良方。另一方面，减税的政策优惠主要聚焦在增值税、企业所得税、契税、土地增值税、个人所得税等几个主要税种上，这对X市税收的增加也造成了影响。当前，受疫情影响，国际国内经济尚未走出低迷，在疫情防控常态化的今天，地方政府仍需拿出数量相当的专项资金用于疫情防控，加之“六稳”“六保”工作的需要，X市政府尤其是基层旗县政府在财政收支矛盾加大的情况下，地方的积极性受到了严重影响，在财力不足的情况下，部分政策措施将会难以落实到位，“三保”也会受到影响。因此“十四五”时期，要按照中央统一部署，积极推进央、地间财税制度改革，加快健全地方税体系，尽快实现突破。2.2.2财权事权不匹配叠加到期债务影响财政可持续发展落实减税降费政策后，地方政府的支出并没有随着收入的减少而减少。近几年，中央财政、地方财政的共享税收入比例几乎持平，但是地方在支出方面的比重持续增加，目前已经高达85%王振宇.财权与事权不匹配新一轮财税体制改革要以分税制为前提[J].环境经济，2018年第3期：42-45，从中不难发现，事权增加导致地方政府刚性支出增加。在地方政府体系中，由省到市再到县，财权与事权的不匹配程度越来越高，基层财政困境更为严峻。当前基层政府承担了60%-70%的支出责任，主要包括社会保障、教育、医疗卫生、农林水和节能环保等，这些支出项目刚性大，并呈逐年增加的态势，“小马拉大车”使得基层财政压力更加巨大。由于财权事权的不匹配，地方政府在减收的情况下，仍要承担更多事权，这就会造成收入与支出的不平衡，且这种不平衡呈现出从上到下逐级加剧的特点，这也是造成X市财政缺口加大的一个原因王振宇.财权与事权不匹配新一轮财税体制改革要以分税制为前提[J].环境经济，2018年第3期：42-45减税降费后，X市还面临举债政策收紧及偿债到期导致的债务加大风险，地方政府发行债务，虽然可以在短期内缓解财政的支出压力，但也给政府偿债埋下了新的隐患。2020年X市政府需要化解各类债务，所需本息偿还的金额为66.7亿元，占当年一般公共预算收入的73%。新《预算法》出台后，对地方政府发债方面做了具体规定，包括举债方式、规模，再用发债的方式解决财政缺口已经受限，因此，X市财政收支矛盾也在增加，可持续性受到影响。2.2.3财政自给率低，寻求更多收入来源减税降费执行后，X市的收入规模以及收入增速都在下降，收入整体出现回落，2016年至2020年，X市的财政自给率（也称财政收支平衡率）财政平衡率，是一般公共预算收入对支出的覆盖情况，表明财政缺口的大小，该指标越低代表地方政府对上级转移支付的依赖程度越高，平衡财政收支的能力越差，反之亦然。呈逐年下降，该指标的下降说明X市依靠自身财力满足支出的能力在减弱，地区财政状况在变差，当前地方财政承受着越来越大的压力。这一点从X市预算执行情况也可以看出，2020年X市财政支出压力巨大，当年财政收入是91.7亿元，支出是304.4亿元，支出是收入的3倍以上，当年12个旗县中的8个旗县在“保民生、保工资、保运转”方面投入的资金以及部分化债资金，是需要通过超调市本级资金来保障的，旗县超调了26亿元，加上市本级自身支出需求，2020年在资金调度方面表现出前所未有的压力。与此同时，X市化解债务的压力还在进一步加大，2020年政府需要化解各类债务，所需本息偿还的金额为66.7亿元，其中市本级需要偿还的金额为2.6亿元，旗县需要偿还的金额为61.1亿元，而当年旗县仅能拿出23.8亿元来化解各类政府债务，支出缺口高达37.3亿元。在自有收入不足的情况下，X市政府一方面需要依赖上级的转移支付和税收返还，另一方面需要寻求更多的增收渠道，在地方税收能力不足时，政府会倾向通过增加非税收入来缓解支出压力财政平衡率，是一般公共预算收入对支出的覆盖情况，表明财政缺口的大小，该指标越低代表地方政府对上级转移支付的依赖程度越高，平衡财政收支的能力越差，反之亦然。表2.SEQ表5.\*ARABIC42016年-2020年X市财政收支情况表（单位：亿元）年份一般公共预算收入一般公共预算支出财政自给率2016102.05243.8643.08%201774.33237.6931.27%201876.2259.6229.35%201979.41279.328.43%202091.68304.4230.12%资料来源：根据2016年-2020年X市财政收支情况整理（注：财政自给率=一般公共预算收入/一般公共预算支出）

3减税降费背景下加强地方财源建设的应对之策3.1完善地方税收结构，促进地方财源建设3.1.1加快培育地方主体税种营改增后，地方政府的财权、事权不匹配问题更加凸显，造成地方财政自给资金入不敷出。因此，要加紧构建地方税体系，并使之不断完善，更为重要的是要合理确定地方层面的主体税种，这样不仅有利于形成良好的、公平的税收环境，并能优化税制结构，同时也有利于地方政府将事权与财权进行合理匹配。各地应根据当地经济发展的实际，选择适合当地的，能最大程度增加当地财政收入的税种作为主体税种，但要保证确定的主体税种要满足以下条件：一是征收较为简便且收入来源较为稳定的；二是应选择税基宽且流动性较低或无流动性的税种较为简便；三是与区域发展具有密切关系，交由地方政府征管效率较高的税种；四是税源在全国分布比较均衡；五是选择具有受益税性质的税种，税种的使用范围和方向必须事先明确，更直接体现税款的缴纳与受益之间的关系。基于此，各地可根据实际考虑将房产税、财产税、资源税、环保税等税种作为地方的主体税种，或可参照国际经验探索开征新税种，如与地方消费水平直接挂钩的地方销售税，尝试打造地方主体税种。3.1.2合理设置共享税的比例如何划分央、地财政收入，一直是我国在推进财税体制改革过程中的一项重点任务。目前，我国的税制结构和央地收入分配，主要还是以共享税为主体的，其中，增值税对半分成、企业所得税则主要通过六四的形式分成，由于营改增政策的推广，取消了地方政府中的营业税，因此，地方缺乏独立、稳定的主体税种。共享税中，地方政府的分享比例偏低，主要表现为增值税的分配比例，导致地方税收收入大幅下降。从省与市县的税收留成进行分析，绝大部分的省份都进行了分散税源和收入不大的地方税种，比如房产税、城建税、印花税等归市县管理，这些税种的特点是收入规模较小，短期内无法满足地方政府的支出需求，如果转移支付不到位，地方财政就不能承担因为事权扩大导致支出增加的那部分费用。对此，在继续巩固地方既有的税收格局之外，可寻求其他方向来增加地方的财力，从而化解地方财政收支矛盾。一是在现有收入格局保持不变的条件下，进一步科学合理的设计增值税、个人所得税和企业所得税等主要税种在央地的分享比例，比如目前采取对半分享的增值税，及“六四分享”的企业所得税，应适当将分享比例再向地方倾斜，根据地方政府财权，科学的划分地方政府应承担的事权及财政支出事项，完善事权和财权平衡的财政制度。二是分享共享税种后，省与市、县财政再根据不同税种从中按比例划分收入，实际到市、县两级政府手里的收入就非常有限。建议调整共享税在省与市、县的划分比例，将共享税收入比例更多的倾向于基层，从根本上解决财力缺口问题，满足基层财力的需求。同时也要注意调整好分享比例，最大限度保证各级地方财政收支平衡。三是建议把原属于中央税的车辆购置税，改为央、地"五五分成"的共享税。由于汽车行业是我国经济的一个重要支柱，对上游产业、下游产业也起到了很强的带动作用，在车购税收入方面，2019年全国完成了接近3500亿元的税收，如果按照该收入的一半来分享，地方政府将会分享到接近1750亿元的收入。在我国，汽车销量未来还有很高的增长空间，若改为共享税可使地方政府增收明显。当前，在汽车产销中应纳的税种主要有，企业所得税、增值税、车购税、消费税和车船使用税，其中前两种税是央地共享，中间两种税是中央税，只有最后一个税种属于地方税，但由于比重较小，地方政府从中不能获取较大的利益，但是在这种情况下仍然需要承担着交通拥堵和基础设施建设的成本，若将车购税划分为央地共享税，将有利于调动地方政府解决交通拥堵、停车难、城市道路改造以及充电桩等基础设施的建设的积极性，这样不仅可以减轻地方关于交通支出方面的压力，还可以在城市交通、汽车工业两者间的均衡发展起到推动作用。此外，还可以考虑扩大资源税对征收范围、提高计价标准等，让其作为地方税收的一个重要来源，且比较适用于资源集中的中西部省份。3.1.3构建“双主体”税制模式当前我国的税制结构设计的还不够平衡，表现为增值税占比很大，因此受到各方的普遍关注，增值税作为各级财政收入的主要来源和企业的主要经营成本，成为财税部门监管的重点。虽然多次下调增值税税率，但其在全部税收中的占比还是偏高，根据相关测算，2019年增值税在总税收中的占比高达39.5%，个人所得税占比仅为3.6%。增值税一税独大在合理性与稳定性方面影响了税制结构，使市场资源配置功能难以有效发挥。个人所得税在以下方面可以很好的发挥作用，即调节收入分配、减少收入差距、扩大中等收入阶层和筹集财政资金，然而，个税在全部税收中占比却偏低，2019年其占GDP的1.1%，在发达国家的整个GDP中，个人所得税占比6%，而这个数字在我国还较低，这不利于扩大中等收入阶层的规模，也不能更好的带动消费。在当前这种税制结构下，需要打破这两种税的比例，在税制结构的设计上要建立一种“双主体”的税制模式，使增值税和个人所得税共同担负起增加收入的重任，既可以满足供给侧改革，又对地方财政收入格局进行了合理分配。3.1.4加快消费税收入划分改革消费税作为我国第三大税种，其筹集财政收入的能力较强。2019年，消费税收入在全部税收中的占比是8%。“营改增”实施后，在地方层面尚未确定主体税种的过渡时期内，可以考虑让消费税承担央地共享税，以此扩大地方财政收入，通过征管可控的措施，逐步后移征税环节，实现生产进口环节向终端零售消费环节的转移，最后稳步下划给地方。如果将消费税的全部收入让与地方，不仅可以增加地方财政收入，还可以弥补因汽车、成品油消耗量大带来的交通拥堵和空气污染的治理成本。3.2健全地方财政管理体制，保障地方财源建设3.2.1明确政府间事权和财权的划分面对地方政府的财政压力，从长远看，中央还要根据实际，搭建一种财权与事权相匹配、相适应的制度体系，明晰央地政府间的支出责任，并根据事权调整财权的划分。以受益范围为基础，对不同层级政府的支出责任进行科学合理的划分，对于对全国受益的公共物品和地方受益的公共物品，分别由中央和地方提供，尽量减少央地两者都受益的一些事权，对于一些支出责任上级应该收回，同时也收回相应的财权，尽量给地方政府更多的权利决定本级事务。针对在科技以及教育等领域上已经划出的权责方面，还应明确在公共服务领域中，央地间的事权责任与财权界限，使中央政府提供相应资金来保障基本公共服务的均等化。从地方各级政府角度而言，还要确保事权清晰，确定不同层级政府在支出方面的责任，省级以下的各级地方政府要根据明确的事权制定具体的支出责任清单，并根据清单规范财政支出，以此提升地方政府化解财政风险的能力。3.2.2科学合理安排预算，健全预算执行约束制度面对日趋严峻的财政运行压力，地方政府通过强化预算对财政支出的约束机制，合理安排支出规模在一定程度上能够缓解财政收支矛盾。在强化预算执行方面，地方要制定合理的收支预算，使预算安排与地方的减税降费相适应，与地方经济发展相适应。中央政府和各级地方政府要开始有过紧日子的意识，严格控制与三公方面的经费，减少政府日常运转中的支出，杜绝一些无效甚至是低效的项目支出。同时，在预算绩效管理方面，以支出要问效，无效要问责为原则健全制度，要符合实际的、科学合理的安排当地预算，支出方面要按预算严格执行。在预算执行效率如何提高方面，一是建立预算执行体系，对于财政部门而言，必须进一步改善预算批复效率，为促进资金支付转移提供一定的保障；二是要改善预算执行效率，财政部要对预算单位进行科学合理的监督与管理，确保他们能够结合相应的计划，遵守相应的制度，贯彻落实用款计划，若执行速度比较慢，那么需要及时的对资金用途进行调整，必要的情况下，也可以直接将资金收回；三是打造完善且健全的预算约束制度，从根本上防止出现不良行为，比如挪用公款等等，尽量减少追加支出；四是强化管理财政暂付款的力度，对其增加速度进行严格的管理，对存量进行全方位清理。在优化财政支出结构方面，进行合理的统筹规划，将财力用在一些关键环节上面，对于重大项目要加强评估，制定短、中、长期的资金使用方案，打破年度预算，构建跨年度的预算平衡，实现财政的可持续发展。3.2.3盘活存量资金资产，提高资金使用效率在执行预算时，往往会也有一些问题，比如追加支付金额比较高，资金的使用不够科学有效等等。针对这些问题，有必要的科学合理的使用财政资金，并使其使用率上升。一是盘活存量资金。地方财政部门通过对各部门闲置资金进行收缴，统筹使用，对与发展需求不匹配的支出、低效的支出、重复性支出进行及时的动态调整，减少政府非必要投资，确保钱花在刀刃上；二是对存量资产进行盘活，对国企以及行政事业单位而言，采取多元化的方式处