新形势下继承登记之于不动产登记机构的思考

传统的继承登记手续复杂，且整体上也会存在一些继承权纠纷的问题。尤其是早期农村一些老人去世后，死亡证明没有及时办理，一些证件难以提供，加上早期工作中存在的错误填写问题，都会影响继承登记的流程。当下，各地的不动产交易登记中心都简化了操作流程，并降低了继承登记的繁琐系数，而在江苏、浙江、广东、湖南一些地区已经开展了不动产非公证继承登记告知承诺制试点，针对一些传统的继承登记常见的问题进行了系统分析，降低了操作难度，提升了服务效率。一、新形势下继承登记的政策背景司法部于2016年发布的《关于废止〈司法部、住建部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》中，不再执行之前规定的房屋继承登记等所有权转移必须公证的规定，随之而来的是公证自愿，法律充分赋予了当事人对提供材料具有选择的权利。2021年1月1日起，现行《继承法》被废除，在《中华人民共和国民法典》中，对继承登记进行了更加规范系统的界定，根据《民法典》第1128条规定，在继承法中，如果第一顺序和第二顺序包括先于被继承人死亡的父母、子女、配偶、祖父母、外祖父母、兄弟姐妹、孙子女(代位继承)，那么被继承人将没有法定继承人，也就是社会俗称的“孤寡老人”。民法典生效后，他的侄子、外甥(无论男女)都可以去代位继承。在继承登记按照“新规”处理的情况下，代位继承、身后继承过户等模式让继承登记趋向多元化，在《民法典》第1142条，1136条中规定，遗嘱的订立需要有两个以上见证人在场，才能确定录音录像遗嘱和打印遗嘱。而关于遗嘱的撤回、变更和效力顺位等都有更加系统的规定，在当下，怎样用好政策、提升继承登记的合法性、秩序性、规范性、合理性，已经成为不动产登记机构所需要关心并解决的问题。二、新形势下继承登记对登记机构的挑战(一)法定继承人和申请材料的认定困难问题我中心在继承类登记业务时采取公证自愿原则。在办理业务时，若所有继承人均可同时到场时，在工作人员的见证下签订相关协议，并留取影像资料；若无法同时到场，则可通过公证的方式进行办理。在之前，公证处只需要保证相关民事法律行为和申请材料具有真实性、合法性和有效性就能够出具公证书。所以说在之前登记机构主要是进行继承公证书的形式性审查，但是在现在如果申请人提交各种证明材料到登记机构，登记机构不能直接拒绝申请人的要求，而需要接手这些证明材料，并且确定所有的法定继承人，并对申请人所提供的资料进行真实性的核验。在不动产继承登记中需要对继承人资格进行审查，根据《民法典》1127条，如果没有第一顺序继承人则由第二顺序继承人继承，在这里涉及到两个问题，第一个问题是因为亲属去世时间久远，死亡证明难以获取，另外一种是遗嘱继承的问题，在遗嘱继承中根据《民法典》1142条规定，有数份遗嘱以最后遗嘱为准，但是这样就涉及到公证遗嘱的问题，有的当事人持有公证遗嘱却不能认定为最后一份遗嘱，这种情况下需要让不动产其他继承人到场受询，无异议后方可继承登记，但是也存在继承人拒绝当场的情况，导致继承登记流程难以正常进行。(二)行政服务资源有限的问题不动产登记业务除了继承类的登记之外，还包括首次登记、转移登记、抵押登记等各项事务，在当前房屋交易量居高不下的情况下导致不动产登记申请量巨大。首先，在办理此类业务时常会遇到一些棘手问题。比如继承人数较多，家庭关系复杂，工作人员需要一一核实，想要多头兼顾必然会对效率造成影响，导致不仅耗费大量时间和精力，影响办事效率，也会因审查的复杂性给登记带来一定的风险，在这样的情况下必然会消耗大量行政服务资源。其次，普通登记业务一般可以在几个工作日完成，但继承登记一般需要花费数周甚至数月的时间，这显然难以符合登记工作高效开展的原则。(三)实质审查权权限模糊的问题继承登记工作在强制性公证取消之后，整体上复杂性提升，并且要求登记机构做好实质性审查。在登记机构进行审查的过程中，怎样进行实质性审查或者还是之前的形式性审查，目前还是多方争论的焦点，尤其是在2021年1月废止了物权法之后，民法典中对于不动产登记机构的法定职责也明确的规定了，但是在其中并没有赋予相关不动产登记机构调查取证的权利。所以说，从强制性取证到非强制性取证中，不动产机构和其工作人员都需要经历过改革的阵痛，整体上工作压力更高，而针对登记机构职责设置问题和审查职责的问题，就需要根据登记事项、现场情况等做好实质性审查，整体的相关权限模糊的问题还是比较严重。(四)行政赔偿风险较大的问题因为针对继承事宜的调查、查验与认定等工作需要投入许多精力，并且需要消耗大量时间，所以该项工作有着非常强的法律性和专业性，从继承本身来看本就属于权属争议，因此目前法律纠纷问题还是比较突出，因为继承本身存在争议性，法律纠纷也比较突出。公证处承担的日常事务和法律风险转移到不动产登记机构之后，不动产登记机构的行政赔偿风险增加。根据民法典的规定，因为错误登记损害他人利益的，应当承担赔偿责任。而在当下，基本上所有的赔偿责任都由不动产登记机构来承担。这样一来，整体的赔偿风险高，而相关部门整体的风险程度能力还是不够的。三、新形势下继承登记之于登记机构的可行探索(一)合理引导无纠纷继承首先如果从现实角度上看，被继承人死亡之后一般不会直接开产、债务清偿和遗产清理等相关工作，因此，有的时候可能会存在拖得很久而迟迟不能落实好继承纠纷的问题，而容易导致申请人在提交继承申请登记的时候因为利害关系或者其他人员的争议，导致审查的难度增大和不动产登记的时间延长。再者，继承发生之后，需要认定是否有纠纷，如果在继承人对不动产继承权未能达成共识的情况下，法定继承人到登记机构申请不动产登记易引起登记混乱，这时候则可以采取法院诉讼的形式解决。如果没有纠纷，一般可以选择公证继承、法院调解和自行继承三种方式，但是，在实践中却存在过多无纠纷继承案例流入法院调解这一流程，导致司法资源压力增大，法院负担较大的问题。想要解决这些问题，登记机构可以加强对不动产继承及时登记、处理的宣传，引导申请人先处理好继承纠纷后再办理不动产继承登记。比如说上海市采用的是在上海市规划和自然局的官网提交预审材料，为当事人提供在线的材料预审，然后工作人员根据提交材料审查，选择最适合当事人的审查程序，有利于提高登记机构的办事效率，简化繁杂的继承登记流程，逐渐促进不动产登记的“全网通”改革。(二)谨慎受理相关业务取消继承登记强制公证制度只是解决了下位法与上位法的冲突，继承登记的法律问题依然存在。而且，缺乏公证机关实质审查的前置程序，会极大影响不动产登记机构继承登记结果的准确性，导致登记机构社会公信力降低。民法典没有对继承登记公示制度做出回应，实质上解决了继承登记的问题。在现行法律下，推进政府购买公证服务的做法，是解决继承登记问题的可行途径。登记机构需要减少公证业务中的风险隐患，降低公证风险、提升公证的服务价值，在受理相关业务的时候需要规范管理、严格审查，完善审核制度，对业务处理情况进行有效审查，在保证安全的程序性上，运用《调解法》等规定，为当事人提供多元、安全、高效的服务。如果是在自愿公证模式下即便申请人没有出示公证书，登记机构也需要承担相应的审查责任，可以结合继承登记的特殊性开辟专属继承登记的审查制度。另外还需要设置当事人信用承诺书这一环节，特别要求当事人提供申请材料并保证申请材料的真实性，实行终身责任制，避免在申请人提供虚假材料的情况下导致继承登记出现错误，进一步维护国家法律法规和民众的合法权益。这项工作是建立在以人为本的工作理念之上，通过网上预约上门服务的方式，真正为人民办实事办好事，这样才能节省人力物力财力，并方便了群众生产生活。(三)优化外包服务由于公证处是一个具有社会化、专业化的证明机构、服务机构，在继承权公证上拥有非常丰富的工作经验，同时也具备许多专业的优秀人才。公证部门的职业资格保险以及统筹赔偿资金等机制能提升整体工作的协同稳定性，在面对出具错误继承权公证书导致当事人损失这一问题，也有能力承担一定的经济风险。因此，对于直接去办理不动产继承登记的，政府可以通过服务外包的方式购买继承登记公证服务，将相关费用列为年度政府预算。这种由政府出资购买服务的方式，可以免除原本需要自费办理公证的继承人在这一环节的费用。通过优化外包服务，既能提高不动产登记服务效率，又能有效化解登记机构面临的高风险，切实避免行政赔偿、行政诉讼案件的发生。(四)完善审核相关制度登记部门可以打造一支专门进行继承登记审核工作的队伍，负责继承不动产登记的受理和审核工作。过去，由于我国缺乏统一的不动产登记机关，其审查模式和赔偿责任无法系统化、精细化。2014年6月，国务院在地籍管理部门增设不动产登记局，组织和指导土地调查、统计、遥感监测和不动产权属争议调处等工作，2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》，明确规定“国家实行不动产统一登记制度”，实体审查可以减少登记错误的发生，从而降低行政成本。其次，实体审查可以强化登记机关的行政权力，提升登记机关工作人员的专业水平，增强国家作为保障的公信力，维护交易安全。同时，登记机构还可以出台相应的制度，进一步对继承不动产登记材料的内部审查与外部调查工作进行规范，明确审查与调查工作中的注意事项，以制度落实的方式认真引导登记工作的开展，在确保不动产继承登记与不动产统一登记制度相符的情况下，有效推动不动产继承登记工作开展。四、新形势下继承登记的实践(一)主要做法以A市为例，它的主要做法如下，第一，转变思想观念，将社会保障从一堆事转变成一件事，有效推进服务保障领域的“最多跑一次”改革，让群众关于继承登记的痛点和堵点问题得到有效解决，在试点之初，就对于不动产登记业务相关工作部门进行调研，尽量为不动产登记一件事便利化行动做出示范性的指导。第二，重新构建服务流程，2019年9月，A市不动产登记中心和某公证处开展了一窗受理，协同办理的便民服务，只需要在一个窗口就能把公证和登记两件事办好。第三，整体的服务叠加，申请人因为继承申请办理不动产登记，但是没有提交继承公证书的，且申请人难以获得死亡证明，可以出具书面承诺并愿意承担法律责任，这样之后就可以不再提交死亡证明和亲属关系证明，强制登记公证制度废止之后，继承登记总量出现了较大的变化。(二)实践效果A市实现了继承登记整体改革的具体落实，从2019年到2020年，A市的继承登记量也出现了较大的改观，从2020年1月到7月，不动产登记中心共办理继承登记71件，承诺登记案件47件。表1A市2017～2020年继承登记业务占比(三)经验启示以“小切口”推动“大变革”，把社会保障从“一堆事”变成“一件事”，把试点的优势转化为治理效率，提高政府服务水平，增强人们的获取感和幸福感，理应成为未来不动产登记工作的改革要点。不动产继承关系到人民群众的切身利益，是政府为人民群众服务中最为激烈的“热点”、“难点”、“痛点”和“瓶颈”问题。实际的工作过程中，要坚持以民为本的初衷和使命，不断提升工作效能，国家持续推进关于“最多跑一次”的改革实施方案，鼓励充分利用好互联网加的优势，打造出新型的政务服务模式，打通各部门之间的信息孤岛，让民众感受到只需要到综合受理窗口一次性递交材料就能完成登记的便捷性。未来，关于继承登记的改革会有越来越多的省市开始试点，要让民众感受到改革的福利，要落实好相关工作的顺利进行，要提供一些可复制可推广的实践经验，应当成为未来省市改革发展的重点。另外，针对普通民众加强普法宣传是非常有必要的，学法、懂法、守法、用法，坚持与时俱进，做好宣传推广，才能保证整体的工作效能最大化，积极利用国家宪法日宣传活动为跳板，介绍二手房交易联动过户、登记服务延伸至公证处、登记信息查询掌上办等新政策，耐心回答群众对于如何办理首次登记、夫妻加名应提交哪些材料、转移登记等热门问题，彻底打消群众的顾虑，维护宪法权威，提升工作价值。最后，不动产继承登记中心的工作人员还需要提升自身的工作水平，协