整体性治理视域下“不见面审批”中的数据共享与线上协同

2016年5月李克强总理提出了“放管服”的改革目标旨在进一步完善政府服务机制、打造服务型政府，涉及行政审批、行政许可、行政确认以及公众服务等一系列审批与服务事项。在此框架下，地方各级政府积极响应，以深化“放管服”改革为落脚点，以行政审批制度改革为着力点，在短短五年之内便初步形成了一些具有地方特色的“品牌”方案，如：浙江省的“最多跑一次”发展模式、上海市的“一网通办”发展模式、广东省的“数字政府”发展模式以及即将具体讨论的江苏省的“不见面审批”发展模式。江苏省虽然在改革的时间点上要略晚于浙江省，但在全国范围内仍然要早于大多数省份，因此江苏省在改革的创新与实际上所积累的实践经验，对于各省份依然具有较强的示范作用。正如2018年11月30日，李克强总理考察“智慧南京”所称道的那样，“不见面审批”已成为江苏的一张亮丽名片，是“放管服”改革的一大突破。一、问题的提出目前，国内有关“不见面审批”改革的研究已初具规模，韩业斌从政府立法的维度来探讨优化法治化营商环境与“不见面审批”改革的内在联系，剖析了“不见面审批”改革的本质动力[1]。俞军则以企业为研究的核心，基于对1518户企业的调查，分析企业的制度性交易成本高昂的深层原因，重申行政审批管好“两安三重”的根本使命[2]。在具体实践中，唐华、丁华等学者从技术层面来剖析“不见面审批”在不动产登记以及信息服务与监管等领域的具体应用，分析了原有房地登记平台的不足之处，提出了“互联网+”不动产登记信息服务与监管平台建设的思路和内容[3]。李军鹏从国家治理的角度出发，围绕政府所长期面临的“效率困境”，指出唯有活用互联网与大数据技术才是根本出路，并以江苏“不见面审批”的改革成效为具体案例，为我国彻底破解“效率困境”，建设整体性政府提供现实依据[4]。此外，郭亚莉以宁夏回族自治区为例，对西北省区的政务环境进行分析，认为有效推广“不见面审批”模式对于创造适合企业生长的基本环境、优化信息平台的建设、建立信息共享的机制等方面有着至关重要的作用[5]。总体看来，目前相关研究大多从国家治理和法制化建设为切入点，阐述“不见面审批”改革所取得的绩效和不足，并在此基础上提出优化的路径，但遗憾的是，现有的研究并未深度剖析“不见面审批”改革成功其背后所蕴含的本质动因，而是多以概括式的方式罗列改革的困境、成果和建议，并没有系统全面地挖掘出政府履行改革承诺的具体实现机制。浏览现有研究和实践我们发现，实现整体性治理有两种主流的改革逻辑，即大部门制改革与互联网+政务的改革，而“不见面审批”的改革逻辑便是通过线上平台的构建来推动各部门间数据的流通，提高各部门线上协同的能力，并且充分考虑到内外环境因素的调节作用，这与通过互联网手段来实现整体性治理的改革逻辑是相符的。基于此，本文认为，整体性治理是实现政府承诺的核心机制，因而本文以南京“不见面审批”改革的实地调研为基础，阐述其如何通过运用整体性治理思维来克服普遍矛盾以及该改革对于理论研究与实践推广具有哪些经验启示。二、“不见面审批”中的数据共享：基于整体性数据的构建正如前文所述，想要实现公共事务的整体性治理绝非易事，而通过互联网平台来达到整体性治理的目的则需要同时满足政府部门间的数据共享与线上协同，二者缺一不可。如果仅仅是实现线上协同是不可能从根本上克服政府职能的碎片化问题，各部门的数据却依然处于禁锢的状态，信息孤岛和数据烟囱的问题依然存在。由此可见，没有部门间数据共享的线上协同只是一种形式上的空洞的合作。这就要求加快构建政府部门间数据的互联和融合，尽快形成整体性的数据库，使各部门在处理跨部门的公共事务时能够通过统一的信息系统方便快捷地调取和分析其他部门的数据，从而极大地提高了部门的办事效率。但从目前的改革实践中来看，想要实现数据共享仍面临着诸多阻力。第一，体制分割与信息孤立问题依然是制约改革的根本因素。由于政府各部门的业务办理系统大都是由中央、省政府统一管理的垂直系统，如果缺少上级领导的批准和支持，想要整合各级政府间、政府各部门间的信息系统是极为困难的，这也直接造成了信息共享的受阻和“数据烟囱”“信息孤岛”的林立[6]。第二，法律规制与监管力度不到位，各部门数据的归属与使用仅以政府文件的形式作了初步的界定。《政府信息公开条例》和《2015年政府信息公开工作要点》也未明确在数据共享过程中，所共享的数据是否涉及国家安全、商业秘密、个人隐私，以至于在实际工作中难以把握[7]。一些政府部门出于数据安全的考量，常常以“不宜共享”为由，抵制数据共享。一些与政务大数据共享密切相关的重要事项，比如政务数据公开与保密、电子签名与电子认证、网络互通与局部隔离、电子文档的共享与保密等，尚未出台相应的法律法规[8]。第三，如何突破技术壁垒仍然是各地方政府所面临的难题。目前，我国所面临的技术上的壁垒包括：标准不一、平台叠加、接口不通等[9]。从标准看，我国目前尚未制订统一的政务数据标准、格式和架构，数据的编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致，导致政务数据在不同系统之间不能互通，难以有效地共享、整合。不仅各系统自建各种管理平台，形成层层叠加的形形色色的管理平台，甚至在一个机关单位内部也存在各业务口自建平台并相互叠加、互不联通的现象[10]。综上所述，尽管数据共享面临着种种难题，但考虑到其在整体性治理中扮演的关键角色以及其对提高政府治理能力的重要作用，推动数据共享显然有着极大的现实意义。因此，关于如何实现数据共享有着这如下思考：首先，应明确职能整合、数据共享、线上协同三者是共同推进，相互支持的关系。“不见面审批”以集中审批为重要改革内容，力图将“多枚章”整合为“一个章”，在江苏省政府与各地方政府的合作下，成功开展了三批改革试点工作，囊括13个设区市，既设立行政审批局同时确保机构数只增不减，并逐渐将工程建设、市场准入、企业投资以及一系列民生事项的审批职能收编至行政审批局，实现“一个窗口办理”“一颗印章审批”的服务模式。此举有效整合了碎片化的部门职能，简化了审批流程，为线上协作的平台建设提供了组织基础，平台的完善进而又为数据共享的推进创造了环境。其次，应进一步提高信息技术以及新兴技术的应用水平。以当前我国的技术水平来看，政府部门间数据的互联已基本上不存在硬性的技术难题，而需要着重关注的点在于，部门间共享的数据必须时刻保持其实时性，智能性，形成集数据的接收、分析、应用、维护、更新等功能一体化的“数据共享库”。目前，“不见面审批”的改革通过将过去独立存在于设区市、县以及省直部门的一百多个政务服务网汇集成江苏省统一管理的“大平台”，从网络层面上突破了各部门间的信息壁垒，实现了政务信息资源的有效流动，整合了分散复杂的权力事项，其中包含了“不见面审批（服务）”事项11万项，使得审批服务“网上办”“不见面”的改革任务逐渐趋于完善。三、审计信息化中的线上协同：基于互联网的政府部门职能整合通过前文的描述可知，利用互联网平台的优势来设法提高政府的整体性治理能力，需要政府从职能整合、数据共享、线上协同三个层面共同推进。此外，整体性治理理论的核心观点之一，是强调科层制的组织结构。邓拉维也强调数字时代的治理是以官僚制作为基础的，官僚仍然是数字时代的治理的一个组织载体[11]。戈德史密斯也指出，网络化治理的一个巨大的障碍是：政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府而不是为网络化政府模式设计的[12]。由此可知，线上协同的根本目的不是为了针对科层制专业化的职能划分，而是基于科层制本身的特征构建起一个完善的协调机制来使分置的各职能能够实现有效的协同，从而化解职能碎片化导致的种种潜在风险。政府部门间的线上协同是一种以法律为保障，配套政策为支持的政府行为。在“不见面审批”的改革初期，由于配套法规的制定工作尚未同步跟进，使得各部门间的协同效果难以达到预期，部门人员的不配合与形式主义问题突出。为此，江苏省政府先后出台相关政策规定，例如：2017年6月5日推出的《关于全省推行不见面审批（服务）改革实施方案》等四个政策文件，初步构建起“不见面审批”的改革体系，明确了江苏政务服务网对于改革的根本性作用。具体到地方，早在2014年12月，南京就已经率先推出了《南京市关于加强和改进行政审批服务工作的意见》为几年后的“不见面审批”改革的推广奠定和积累了丰富的经验。同时，政府部门间的线上协同又以审批流程的一体化与行政服务的集中化为基础。通过将分散无序的审批流程和审批事项进行归类整合，从而有效提高审批流程的整体性，节约了的时间成本，从而“让数据多跑路”。在南京市的改革案例中，以统一审批流程为重点，推进“不见面审批（服务）”为抓手，运用科技手段如：数字化图审、“多规合一”平台建设、“我的南京”app集成服务平台建设等，为各审批部门的高效运转创造有利条件，尽可能地减少不必要的审批事项，解决了过去审批程序多、主体杂、时间久的硬伤。此外，线上协同还是整体性治理在互联网时代的现实体现，其高效率与低成本的特点从本质上还是依靠着互联网技术的发展，没有互联网平台的强力支撑，政府部门间的实时协作就只能停滞在物理层面上。以南京市不动产登记信息平台为例：该平台运用互联网手段将公开的政务系统与各部门管理的内部系统进行对接，通过官网和各类终端有效配合，将线下的预约、申请、登记、办证等环节转移至互联网平台，为社会打开了“互联网+不动产登记”的“门户”，市民可以有多种渠道随时随地选择不动产登记的相关业务。此外，该平台还运用区块链、大数据、数据交换等尖端技术有效提高了政务信息资源跨部门、跨层级的流动性。[13]。四、结论与展望事实上，整体性治理作为一种新型的政府治理模式，虽在理论上一定程度修正了新公共管理的一些弊端，但自其诞生以来仍处于褒贬不一的状态。从实践层面出发，整体性治理的思维确确实实为政府解决一些现实问题提供有效的思路，为政府提高其社会治理能力开辟切实可行的道路。而信息化时代的现实是需要政府由分散和碎片向集中与整合转变的，这也印证了整体性治理的出现是时代发展的必然产物，是符合时代要求的。