《财政学》第九章

财政学第九章财政预算第一节政府预算概述第二节政府预算程序第三节我国政府预算制度的改革与完善目录CATALOG01政府预算概述政府预算概述一、政府预算的含义及功能就公共财政本身而言，预算是指政府预算，是政府在每个财政年度的全部收支结构一览表。简言之，政府预算是经法律程序批准的政府年度财政收支计划。政府预算作为政府的财政收支计划，首要功能是反映政府的活动范围和方向。政府预算的另一项重要功能就是控制政府支出的规模。一方面，政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能够全面反映政府的收支状况。另一方面，政府预算必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件，这就使得政府的支出被置于立法机关和全体公民的监督和制约之下，而通过这一监督和制约，实际形成了对政府支出规模的有效控制。政府预算概述二、政府预算的分类（一）按政府级次分类1．中央预算中央预算即中央政府预算，是经法定程序批准的中央政府的年度财政收支计划，包括中央本级预算、中央对地方的税收返还和转移支付预算。2．地方预算地方预算即地方政府预算，是经法定程序批准的地方各级政府的年度财政收支计划的统称，由各省、自治区、直辖市总预算组成。政府预算概述二、政府预算的分类（二）按编制形式分类1．单式预算单式预算是将政府的全部财政收支汇集编入个统一的预算表之中，而不区分各项财政收支的经济性质的预算形式。2．复式预算复式预算是把预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质的不同，分别汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。政府预算概述二、政府预算的分类（三）按计划指标的确定方法分类1．增量预算增量预算指财政收支计划指标是在以前预算年度基础上，按照新的预算年度的社会经济发展情况加以调整以后确定的。2．零基预算零基预算指财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支情况。政府预算概述二、政府预算的分类（四）按是否具有法律效力分类1．正式预算正式预算是指政府依法将各预算年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后宣告正式成立、取得法律地位的预算。2．临时预算临时预算是指预算年度开始时，由于某种特殊原因使得政府编制的预算草案未能完成法律程序，因而不能依法成立，在这种情况下，为了保证正式预算成立前政府活动的正常进行而编制的暂时性的预算。政府预算概述二、政府预算的分类（五）按预算内容的分合分类一是如果从预算项目（科目）的分合来看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；而分预算则是建立在总预算中一般经费收支和各类特别收支基础上的详细款项。二是如果从预算的部门分合来看，部门预算如国防预算就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。政府预算概述三、政府预算的原则1．完整性原则。这是指政府预算应该包括全部财政收支，反映政府的全部财政活动，不允许有预算之外的财政收支，也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动。2．统一性原则。这是指各级政府编制一个统一的预算，其中所包含的预算收入和支出都要按统一方法和口径加以计算和全额编列。3．可靠性原则。这是指预算收支每一个项目的数字指标，都必须运用科学方法，依据充分确实的资料，进行正确的计算与填列，不得假定、估算或编造。4．公开性原则。这是指全部财政收支必须经过立法机关审查批准，而且要采取一定形式向社会公布，政府预算反映政府的活动范围、方向与政策，与全体公民的切身利益息息相关。5．年度性原则。任何国家政府预算的编制与执行，都要有时间上的界限，即表现为一定的期间，一般将一年作为基本单位，也就是预算年度（亦称财政年度），即预算收支起止的有限期限。政府预算概述四、政府预算的立法（一）预算法的类型（1）权责法：以划分各级预算的管理权责为内容。（2）组织法：以预算组织和管理的基本规定为内容。（3）程序法：以预算的编制、审查、核准的程序为主要内容。（二）预算法的主要内容（1）作为预算法主体的国家机关、社会组织在政府预算活动中的地位、职责和权限；（2）预算管理的基本原则和预算体系；（3）预算收支形式及范围的划分；（4）预算管理程序；（5）法律责任。政府预算概述四、政府预算的立法（三）预算法的表现形式（1）宪法。各国宪法是各国预算法的基本渊源，它是规定各国权力机关和行政机关在预算活动方面的权限和权利的规范，这些规范是各国预算法的最高法律形式，也是各级国家权力机关制定其他预算法规的法律依据。政府预算概述四、政府预算的立法（三）预算法的表现形式（2）预算基本法。这是国家权力机关制定和颁布的预算法律，是预算工作的基本法，是规范预算活动的基本法律。第一章“总则”主要阐明立法的宗旨和依据、预算管理的基本原则、预算管理级次、预算组成体系以及预算年度等预算管理方面的基本问题。第二章“预算管理职权”主要规定各级人民代表大会及其常委会、各级人民政府、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职责和权限。第三章“预算收支范围”主要是对政府预算收入和支出的主要项目、各级预算收支范围的划分做出了规定。政府预算概述四、政府预算的立法（三）预算法的表现形式（2）预算基本法。第四章“预算编制”对预算编制形式、中央预算与地方预算编制的一些原则以及预算编制上的几个具体问题做出相应的规定。第五章“预算审查与批准”主要规定预算审批的时间、程序等问题。第六章“预算执行”则就各级政府、各级财政部门、预算收入征收部门、国库以及各部门、各单位在预算执行中的行为作了规范化的规定。第七章“预算调整”主要是预算调整的概念、预算调整的程序以及有关部门在预算调整中的职责权限做出了要求。第八章“决算”则对决算的编制要求、报送审批程序及决算审查中有关部门的职责权限做出相应规定。政府预算概述四、政府预算的立法（三）预算法的表现形式（2）预算基本法。第九章“监督”具体规定了各级人大及其常委会、各级人民政府、各级财政部门和审计部门对预算、决算的监督管理职权。第十章“法律责任”则对几种预算违法行为的具体表现和对违法单位的处罚措施做出了原则规定。第十一章“附则”对有关问题如预算外资金管理、民族自治地方预算管理问题等做了有关补充规定。（3）预算法规。这是指中央政府以及地方各级政府制定和颁布的有关预算管理的条例、规定和办法的总称。（4）预算规章。这是指国家行政机关及其职能部门在法律规定的范围内所颁发的各项实施细则和指令，是使预算基本法更为具体化的一种重要法律形式。政府预算概述四、政府预算的立法（四）预算法的调整对象1．预算管理关系——各级人民代表大会的职权主要包括：预算的审批权；预算、决算的监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权。——各级人民代表大会常务委员会的职权主要包括：决算的审批权；预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算、决算的不适当的决定）。——各级政府的职权主要包括：预算管理具体办法的确定权，预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权和预算调整方案的编制权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面不适当的决定的撤销权（各级政府有权改变成撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定）；按预算法规定的程序向各级人民代表大会作关于预算草案的报告，向各级人民代表大会及其常委会报告预算执行情况。政府预算概述四、政府预算的立法（四）预算法的调整对象1．预算管理关系——各级财政部门的职权主要包括：具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级预算或总预算的执行；提出本级预备费动用方案和预算调整方案；定期按预算法规定的程序向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。——各部门、单位的职权主要包括：各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。——各级人民代表大会及其常委会、各级人民政府、各级财政部门审计部门都具有相应的预算监督管理职权：各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。政府预算概述四、政府预算的立法（四）预算法的调整对象2．预算收支关系从政府预算体系构成分析，我国各级政府预算分为政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，各预算由预算收入和预算支出组成。政府公共预算收入包括各项税收入、行政事业性收费收入、专项收入和其他收入。政府性基金预算编制遵守“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金预算收入主要包括基金收入、资金收入，附加费收入。国有资本经营预算收入是各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业）上交的国有资本收益。02政府预算程序政府预算程序一、政府预算编制1．预算草案的具体编制预算草案是未经法定程序审查和批准的政府年度财政收支计划。关于预算草案的具体编制，根据主持具体编制工作的机构不同可以分为两种类型：（1）由财政部门主持预算编制工作，内容包括收入和支出两个部分。（2）由政府特设的预算机关主持预算编制工作，财政部门只负责编制收入预算。政府预算程序一、政府预算编制2．预算草案的核定由财政部门或特设机构编成的预算草案要交给有法定预算提案权或咨请国会审议权的个人或机构进行核定，然后在下一预算年度开始前作为法律提案交付国家权力机关审批。依预算提案权或咨请审议权的分属不同，可以把预算的编制分成3种类型：一是总统预算咨请审议权，即由总统核定预算草案，二是内阁、国务院或部长会议预算提案权，三是委员会预算提案权，这主要指实行委员制共和政体国家。政府预算程序二、政府预算审批（一）预算审批机构及程序审批政府预算的机构是国家立法机构，立法机构的具体名称则随各国政体的不同而不同。在实行民主共和制的国家中，审批政府预算的立法机构是议会，而在实行人民代表大会制的国家中，审批政府预算的立法机构是人民代表大会。因为各国的政体不同，各国立法机构的预算控制权也各有不同。我国实行人民代表大会制，各级政府预算由同级人民代表大会批准。审批的一般程序是：首先由财政部门代表本级政府向人民代表大会作预算报告并提交预算草案，然后由人大财经委员会进行具体审查并提出审查报告，提请大会审议表决。政府预算程序二、政府预算审批（二）预算审批关系预算审批关系是指各级政府编制的预算草案，应由哪级权力机关审批后才能成为执行的依据。这实际上是个预算审批级次问题，各国的政府预算都是由权力机关审批的，但在预算审批级次方面，做法不太一致。1995年，我国颁布实施的《中华人民共和国预算法》规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案，批准中央预算；县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案，批准本级预算。政府预算程序三、政府预算执行（一）政府预算收入的执行。各级预算收入征收部门是负责预算收入的征收管理机关，国家金库是具体经办预算收入的收纳及库款支拨的机关，一般由本国中央银行代理，实行国库集中收付制度。（二）政府预算支出的执行。在财政部门拨付资金和主管部门转拨资金时，要做到按预算拨款、按预算级次拨款、按规定的程序拨款和按进度拨款。（三）预算费用的设置。预备费是各级总预算中不规定具体用途的当年后备基金，主要用于解决在预算执行中发生的某些临时急需和事前难以预料的特殊开支。（四）预算调整。所谓预算调整，是指经过批准的各级预算，在执行过程中出现的预算变更。政府预算程序四、政府决算政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。决算是预算管理过程中一个必不可少的阶段，是整个预算程序的总结和终结。各级政府各部门、各单位在每一预算年度终了后都要按规定的时间编制决算草案。决算草案的审批与预算草案的审批程序相同。各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级部门批复决算。财政部门向本级部门批复决算是为了让各部门了解本级财政部门、政府、人大常委会对本部门决算的审查结果，从而更好地总结过去一年预算执行情况，做好本年的预算管理工作。地方各级政府应当将批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案，同时报本级人民代表大会常务委员会备案。03我国政府预算制度的改革与完善我国政府预算制度的改革与完善一、我国政府预算制度的改革1．编制部门预算部门预算是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交给立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是“一个部门一本账”。部门预算由收入预算和支出预算组成，支出预算包括基本支出预算和项目支出预算，采取自下面上的编制方式，实行“二上二下”的编制程序2．深化“收支两条线”管理改革2011年起，将各级政府所有非税收入纳入预算管理，全面取消预算外资金。同时，健全非税收入预算管理制度。我国政府预算制度的改革与完善一、我国政府预算制度的改革3．改进政府收支分类体系（1）收入分类。按收入来源和性质，将预算收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等6类。（2）支出功能分类。主要反映政府活动的不同功能和政策目标，具体分为：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备事务、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出等类级科目。（3）支出经济分类。主要反映政府支出的经济性质和具体用途，包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠予、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。我国政府预算制度的改革与完善一、我国政府预算制度的改革4．实施国库集中收付制度国库集中收付制度改革的基本目标是改革传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。5．推行政府采购制度政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。6．建设金财工程。财政部自1999年下半年着手建立“政府财政管理信息系统”（简称GFMIS），并于2001年开始试点。2002年初，国务院将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，并将其列为国家电子政务十二个重点工程之一。我国政府预算制度的改革与完善二、深化政府预算制度改革的基本思路（一）强化政府预算的法律效力法治性是政府的灵魂，法治性是公共财政框架下政府预算制度的首要特征。为增强我国政府预算的法治性，可以采取以下措施：（1）推进政府预算立法的修订与完善。（2）借鉴国外经验，在进一步细化预算编制的基础上，着手制定我国的年度《预算法案》，各收入部门必须依法管理当年收入，各支出部门必须依法开支，这是真正使预算管理纳入法制化管理的重要措施。（3）为了使政府预算法律和法规得到切实贯彻和执行，在不断加强预算立法的同时，还应加强执法力度，保障预算活动严格遵循既定的政府预算程序。我国政府预算制度的改革与完善二、深化政府预算制度改革的基本思路（二）突出立法机构在预算过程中的作用从我国的现实状况出发，在我国下一阶段的政府预算改革进程中，还应突出立法机构对预算过程的控制，按照依法治国方针，强化各级人大对预算的审查监督职责，发挥好立法机关在预算过程中的制约作用。这不仅有助于提高政府预算透明度，而且可以最大限度地纠正预算过程中出现的偏差，及时使预算执行结果与政策目标的偏离最小化。（三）加快构建完整、透明的政府预算体系今后，我国应进一步完善公共财政预算，全面编制中央和地方政府性基金预算，全面推进国有资本经营预算工作，抓紧试编社会保险基金预算，待条件成熟时，逐步过渡到编制社会保障预算，建立健全4个预算有机衔接的政府预算体系，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动，实现政府预算的科学性、完整性和系统性。我国政府预算制度的改革与完善二、深化政府预算制度改革的基本思路（四）深化预算编制改革首先，安