2023年农村基础设施建设资金投入及整合专题调研报告1

农村基础设施建设资金投入及整合专题调研报告(1)农村基础设施建设资金投入及整合的调研报告

基础设施是农业生产力的最基本要素，是农村经济增长和社会发展的前提条件，是农村社会可持续发展的关键因素，更是新农村建设的“先行资本”。因此，加强新农村建设中的基础设施建设与制度创新研究，是当前新农村建设的一项重大课题。

一、“十一五”全省农村基础设施建设投入成效

“十一五”以来，在党中央、国务院的大力支持和省委、省政府的正确领导下，全省上下认真贯彻落实中央和省各项强农惠农政策，高度重视农业农村经济发展，千方百计加大投入，不断夯实农业生产基础，着力推进农村民生工程，全面改善农村生产生活条件，加快体制机制创新，促使全省农村面貌焕然一新，农村经济社会取得了长足发展。

（一）农业综合生产能力进一步加强。一是农田水利基本建设取得突出成效。五年来，全省总投资xxx亿元，其中中央投资xxx亿元、省级及地方自筹投资xxx亿元，重点开展了xx、xx、xxxx等32个大型灌区以节水为中心的续建配套与节水改造工程建设，开展了xx十万亩、xx水库等中型灌区和山区万亩灌区配套改造建设，在建和建成了25个节水灌溉示范区，共发展节水灌溉面积130万亩；实施了10个农业综合开发中型灌区水利骨干工程建设项目；启动了25处大型灌排泵站更新改造项目。二是全省新增粮食产能工程扎实推进。自2009年开始，全省共投入xx亿元着力开展xx个产粮大县（市、区）新增粮食产能田间工程及农技服务体系建设，旱涝保收

1高标准农田建设步伐全面加快。三是畜牧业发展态势良好。五年来，全省总投入xx亿元，支持建设省级动物疫病预防控制中心1个、县级防疫站xxx个、县级动物卫生监督所xx个、乡镇兽医站xx个，一个向广大农村提供动物疫病测报、预防、控制的综合防控体系基本形成；建成生猪、奶牛标准化规模养殖小区xx个，建成畜禽良种场、原种场、扩繁场共xx个，为稳定全省畜禽肉食品市场供应，保障“菜篮子”工程建设做出了巨大贡献；顺利实施一批农业血防项目，完成血吸虫病重疫区水改旱面积xx万亩、养殖灭螺xx万亩、家畜圈养xx万头，主要疫区生产生活条件明显改观。四是农产品质量安全水平不断提高。全省总投资xx亿元，建成部级棉花质量安全监督检验中心x个、省级农产品质量安全监督检验中心x个、县级农产品质检站xx个。五是不断加快垦区农业发展。五年来，累计为垦区争取涉农资金投入xx亿元，比“十五”期间增加xx亿元。六是农业气象服务体系进一步健全，全省整合面向基层台站和农村地区投资xxx亿元，有效提高农业气象防灾减灾服务能力和水平。

（二）农业生态环境明显改善。五年来，全省林业涉农总投资xx亿元，全省森林面积达到xx万公顷，森林覆盖率由xx%提高到xx%，森林蓄积达到xxx万立方米，年均净增xxx万立方米；天然林面积净增xx万公顷，人工林面积净增xx万公顷。通过实施天然林保护工程、退耕还林工程、长江中下游防护林体系建设工程、林业血防林工程、自然保护区建设工程、湿地保护与恢复工程等重点林业生态工程，共计完成人工造林xxx万公顷、保护天

2然林xxx万公顷；建成各类自然保护区xx个、保护小区xx个，保护面积达到xxx万公顷；新建湿地公园xx处，新增湿地保护面积xxx万公顷。大力实施水土保持与生态保护工程，累计完成投资xx亿元，共治理水土流失面积xxx平方公里，组织开展了第二批水土保持生态修复试点县工作；xx、xxxx等河湖水生态修复工程陆续启动并取得明显成效。

（三）农村交通、饮水、能源等基础设施建设有效加强。到2010年底，农村公路累计完成投资xx亿元，建设总里程xx万公里，比“十五”新增xx万公里，基本形成了以县道为主骨架、乡道为支撑、通村公路为延伸的农村公路网络。农村饮水安全建设总投资xx亿元，受益人口达到xx万人，提前五年完成了xxx万人农村饮水安全的规划任务。投入xx亿元实施农网完善工程和“户户通电”工程，全面结束了涉及全省xx个市州、xx个行政村，xxx户无电户，xxx位无电人口的无电历史；累计投入xx亿元，重点实施了xx个县（市、区）的农村电气化县建设，新增农村水电装机xx万千瓦，解决了xxx户农民的小水电代燃问题。全省农村沼气建设总投资约xx亿元，累计建设农村户用沼气达到xx万户，普及率达到xx%，比全国平均水平高出xx个百分点，其中有xx个县（市、区）的普及率达到xx%以上。

（四）农村市场建设步伐加快。五年间累计投入各类资金近xx亿元，重点支持xx水果蔬菜农产品交易大市场、xx农产品交易物流中心等xx个农副产品批发市场建设，升级改造了一批带动能力强、辐射大城市销区的大型蔬菜批发市场；支持xx冷链及物流配送中心、xx水产品冷链物流等xx个冷链物流项目建设。加快

3农村物流基础设施和公共信息平台建设，提高了市场功能和农产品流通效率，初步形成了综合市场、特色市场、专业市场和便民市场相结合的商品交易市场网络。

（五）农村教育、文化、卫生、扶贫等公共事业全面改观。五年来，全省累计投入xx亿元用于农村义务教育学校建设，新增农村校舍建筑面积xx平方米，累计投资xx亿元建设中等职业教育建设项目xx个。累计投入xx亿元用于基层医疗卫生服务体系建设，建成xx个乡镇卫生院、xx个村卫生室；累计投入xx亿元建设近xx个农村体育建设工程项目。累计投入xx亿元建成xx个乡镇综合文化站。五年来，我委帮助xx个贫困县（市）落实中央预算内投资和省预算内投资xx亿元，直接带动社会投资xx亿元，扎实推进各项扶贫开发工作，提高了贫困人口的生活质量，促进了区域经济协调发展。

二、主要经验启示

五年来，我省在加强农村基础设施建设，“打基础、管长远”方面确实实现了新跨越，各地各部门也在加强项目资金整合，打好组合拳，集中力量办大事方面摸索积累了一些好经验、好做法，为我们进一步加快农村基础设施建设体制机制创新，更好地发挥投资综合效益提供了有益的借鉴。通过我们到xx、xx农村进行实地调研考察，主要有以下几方面的经验值得认真总结：

（一）坚持科学规划，合理布局工程项目。坚持贯彻落实科学发展观是做好农村基础设施建设工作的基本前提，开展农村基础设施建设，必须顺应农村经济社会发展趋势，科学规划农村基础设施建设，明确农村基础设施建设的总体思路、基本原则、建

4设目标、区域布局和政策措施，对具体项目的实施进行调查研究，制定科学合理的规划，为项目的建设提供可靠的指导，确保项目建设成功，发挥应有的效益。

（二）坚持资金整合，多渠道投入项目建设。在项目建设过程中，注重按照建设社会主义新农村的要求，把项目建设与解决“三农”问题相结合、与完善农田水利设施相结合、与血防灭螺相结合，与农业产业结构调整相结合、与改善生态环境和村容村貌相结合，按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的思路，聚合资金，统一规划，整体推进，力争综合效益最大化。

（三）坚持以人为本，切实促进农民增收。在推进农村基础设施建设工作中，在注重建设高标准农田，提高土地产出率和粮食生产能力的同时，更加注重产业化经营；在注重农业开发，发展现代农业的同时，更加注重农业科技推广和农民技术培训，提高农民素质；在注重粮食增产和农业增效的同时，更加注重农民增收。

（四）坚持政府主导，引导群众参与建设。认真研究国家投资方向和投资重点，结合我省农村基础设施建设实际，积极研究、储备、包装上报项目，争取上级在政策、项目、资金等方面的扶持，为农业增产、农民增收提供可持续的投资保障。积极鼓励社会参与，充分调动农民群众投工投劳和投资参与建设，形成政府扶持、社会支持、广大农民群众积极参与建设的工作格局。尊重农民意愿，发扬民主，大力推行项目公示制，接受群众监督，提高农业基础设施项目建设的透明度，激发农民自觉自愿筹资投劳。

（五）坚持建管结合，确保项目发挥效益。严格按照项目基本建设程序，严格执行项目法人负责制、招投标制、合同管理制、

5工程监理制，认真做好项目竣工验收工作，做到工程实施管理程序化、规范化、制度化和科学化。建立健全资金管理制度，加强建设资金的跟踪监督管理，做到专款专用，确保工程建设资金足额到位、安全运行，使有限的资金发挥最大效益，确保项目如期建成并发挥最大化效益。充分调动农民群众管好用好已建项目，落实管理主体和管理责任，杜绝人为破坏的行为，确保项目持续发挥效益，保障农村安全生产。

实践是检验真理的唯一标准。上述经验在我省xx试验区的建设实践中得以充分体现。从2008年5月启动算起，我省xx试验区建设工作从规划目标制定到重要建设项目推进走过了两年多的历程，在中央驻x单位的鼎立支持和省直有关部门的合力推动下，xxxx市县按照“深化农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主义新农村的先行区”的要求，大胆创新、勇于探索、奋力拼搏，使试验区的改革发展取得了明显成效：农村经济快速发展，农民收入明显提高，城乡一体化加快推进，农村民生明显改善，农村面貌焕然一新，农民主体作用凸显，基层组织建设显著加强。特别是在土地整治、环境建设等方面，主要得益于国土资源部、财政部、环保部等国家相关部门的鼎力相助与协同支持，再加上省直相关部门和地方政府的积极参与与相互配合，才得以把分散的资金聚集起来，把分类的项目统筹起来，有效实现了投资倍增效应，给力于试验区的巨大发展变化。

三、当前农村基础设施建设存在的突出问题

从我们在实地调研过程中，基层干部和农民群众反映最集中、最突出的情况看，当前农村基础设施建设面临的主要困难和问题主要表现在以下几个方面：

（一）农村基础设施建设规划问题。一是规划普遍缺失或滞后。目前，受习惯思维和多方面因素制约，农村基础设施建设规划没有被提到重要议事日程，基层普遍存在农村基础设施建设规划空虚缺乏实际可操作性，甚至根本没有规划的现象，被老百姓戏称“铁匠无样，边打边相”，即使有制定的规划也大都是“头疼医头脚疼医脚”，没有长远考虑和谋划，造成规划严重滞后，无法适应农村的新形势、新变化。二是规划对接脱节缺乏统一性。当前各个涉农部门都在制定各自的涉农规划，五花八门，从中央到地方又都有大规划、中规划和小规划。从目前实施情况看，基本上都处于“各扫门前雪”的状态，规划之间严重缺乏无缝对接，造成具体实施工作中存在“三大难”：统筹布局难、协调配合难、发挥最大效益难。三是规划责任不清缺乏权威性。在规划编制出台以后，往往会出现少人落实甚至无人落实的尴尬局面，规划就成为“鬼话”。即使实施了的，也经常会出现目标逾期不能实现，规划任务没有按时完成或者没有依照规划完成的情况，但却没有规划实施效果评价机制和规划实施问责机制，导致规划难落实、难见效。

（二）农村基础设施建设体制机制问题。中央涉农投资一直呈现多头分配管理格局，也相应影响和规定着地方政府支农投资的分配、管理和使用，这就造成了农村基础设施建设存在“多龙治水”的不合理现象。由于在管理机制上，缺乏有机整合，难以对区域内农村基础设施建设的整体性进行全盘考虑，资金使用分散、投入重叠或缺位现象较严重，导致有限的资金使用效益不高。众多涉农部门大多维护自身利益，都想“花开万朵，各表一枝”，各行其道，难以自觉自愿地有机协调配合，在项目布局和资金分

7配上往往易形成“诸侯割据”的局面，协调工作任务相当繁重，为一件事开十几次会议都属正常，内耗比较严重，大量浪费人力、物力，贻误工作“战机”，有些工作和好项目因此不得不一拖再拖，甚至搁浅。

（三）农村基础设施建设投入问题。从财政体制框架看，农村基础设施建设事权主要落在低端层级，而由于分税分级财政体制在财税配套改革后迟迟未能在省以下实质性地贯彻到位，地方财政普遍困难，无力加强农村基础设施建设。从一事一议的筹资筹劳机制看，农村集体公益事业建设采取的“一事一议”筹资筹劳的办法，存在“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”等问题，而农民对农村包括基建设施在内公益事业的劳务投入总量持续下降。在取消了农民“两工”（即农民义务工和劳动积累工）和农业税的大背景下，农村基础设施建设资金投入不足的问题更是雪上加霜。因此，就像xx市xx镇xx村支部书记xx同志描述的那样，农村基础设施“建设的速度远远落后于经济发展的速度，很不相适应”。

（四）农村基础设施建设建后管护问题。长期以来，农村基础设施建设重建轻管现象十分普遍。建设时轰轰烈烈，大干快上，验收后作为政绩上报，建成后的运行管护却少人问津，导致基础设施建成后不能充分发挥作用，甚至很快报废的现象十分突出。由于国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确界定，导致建设、管理、使用三个环节脱节，具体表现为：一是国家管理不到。在资金安排上，中央和省级政府的专项资金基本都投入到新建项目，对设施的后续管理和维护却没有相应安配套排资金。二是集体管理不好。县乡基层政府由于财政困难而无力承担。由

8于没有维护资金，基层没有负责维护基础设施的机构。三是农户管理不了。因为是公共设施，所以村民很少有足够的动力自觉维护，加上缺乏相关的专业人员导致农村公共产品大家用却无人管的困境。因此，老百姓针对农业基础设施老化、损毁严重的现象有非常形象的总结——“八有八不”，即有沟排灌不流水、有路行走不快捷、有桥路过不安全、有渠供水不到位、有涵过水不通畅、有闸开关没作用、有泵关键时刻不能用、有水灌排不随人愿。

（五）农村基础设施建设使用效率问题。虽然目前农村各项文化活动设施正在逐步完善，但大都是“虚有其表”，农村社会事业方面的基础设施使用效率非常低下。比如：虽有图书室，可书却寥寥无几；虽有篮球场，却没一个篮球，更不用提村级文体活动的开展；有些村卫生室设施简陋，村医疗队伍结构严重老化等。同时，村民很少有机会能用到村级文化设施，究其原因，一是没人组织，二是村民的活动积极性不高。农民传统的生活模式仍然没有改变。与此同时，我们在调研过程中还注意倾听了基层和农民对农村基础设施建设的企盼和呼声，主要是“五盼”：一盼国家强农惠农政策长期稳定，二盼农业年年旱涝保收，三盼身体岁岁健康不生病，四盼提高农村基层干部福利待遇，五盼进一步深化农村经营管理体制改革。

四、对策建议

针对当前我省农村基础设施建设存在问题和困难，根据调研过程中基层干部群众提出的政策建议和合理诉求，结合全省发展实际，必须进一步廓清加强和改善农村基础设施建设的思路和方向，一定要以规划为纲领，物质投入为基础，整合资金为抓手，体制机制创新为突破口，建后管护为保障，逐步建立健全政府主

9导、社会支持、广大农民积极参与，多方共同努力的长效工作机制。主要政策措施建议有：

（一）尽快开展固定资产投资和有关规划立法工作。目前，要有效解决“多龙治水”的格局，消除各部门各自为政的现象，就是要加快固定资产投资立法工作，制定《固定资产投资法》，进一步明确划清项目投资主管部门、行业主管部门和资金管理部门的职能界限，强化和明晰“会计”与“出纳”的部门分工职责，让“水”从一个“龙头”出，杜绝资金分散使用和重复浪费。与此同时，建议加快制订《规划法》，把规划上升到法规层面，加强各类规划之间的“无缝”对接，切实增强规划的统一性、约束性和权威性，对规划实施的主体责任和实施效果进行监管和追责，确保规划切实可行、行之有效。

（二）建立财政支农资金稳步增长机制。调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，严格落实财政支农“三个高于”的要求，即确保每一年的财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。要在增加投入的同时，坚持存量适度调整、增量重点倾斜的原则，确保新增财政支出和固定资产投资更多地投向新农村建设，使更多的项目和资金向农村基础设施建设集中。

（三）切实加大资金整合力度。建议采用“两头并进”的整合思路，一头自上而下：中央一级尽管研究建立相关部门涉农投资的规划、计划衔接和信息沟通制度。在规划的统一指导下，各部门各司其职、各负其责，同时加强沟通、搞好协调、形成合力。同时出台政府年度投资指南，明确各类投资项目安排原则、总体

10布局、建设内容和管理要求，指导地方从项目规划和立项阶段就加强统筹和协调，避免交叉重复。一头自下而上：县级政府是各级支农投资的最终实施者，最有条件实施资金整合。坚持“资金性质不变、来源渠道不变、监督管理不变”的原则，以县为主、规划引导、项目带动、集中投入，对涉农资金进行整合，提高资金使用效率和效益。对各类资金实行项目直达，严格监管，确保专款专用。

（四）建立多形式、多渠道的公共设施运行维护机制。农村公共基础设施建好后，如果没有稳定的资金渠道和定期维护，年久失修，就会逐渐失去效用。要研究如何在各种公益事业建设和管理中引入市场机制。比如水厂经营，可否选择一些单位招标，