行政管理学-第三章-行政职能

第三章行政职能1第三章行政职能

行政职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。它直接回答了政府是“干什么的”、“应该干什么”、“不应该干什么”、“正在干什么”等诸如此类的问题。2第三章行政职能

案例：喝水只喝“响水洞”

——彭州市用红头文件扶持当地一产品引起争议据新华社成都2001年8月22日电为扶持一家“处于占领市场初期”的企业，四川省彭州市委、市政府办公室联合下发“红头文件”，要求当地各机关、企事业单位一律使用这一企业的产品。这份发出的[2001]53号文件，全称为“中共彭州市委办公室、彭州市政府办公室关于公务用水使用响水洞矿泉水的通知”。文件历数了响水洞矿泉水的诸多好处，称其“品质可与世界名泉媲美”，并指出“为支持彭州企业，发展彭州经济，今后各单位的公务用水在条件相同的情况下，应首选响水洞矿泉水。”3第三章行政职能

据了解，文件共印发了160份，分别发放到各乡镇党委、政府，市委各部委办，市级各部门，各人民团体，各企事业单位、学校。记者注意到，文件印发时间是2001年5月30日，正值国家三令五申，严厉打击行政干预和地方保护主义之时。据彭州市委办公室副主任介绍，市委、市政府出台这一文件，是为了扶持“处于占领市场初期”的响水洞矿泉水。他说，响水洞矿泉水水质好，又是一个好品牌，但占领市场不仅靠质量和品牌，还要靠强大的宣传攻势，而这个企业目前宣传经费不足，需要政府“帮它一把”。地方党委、政府联合发出文件，目的是推动企业把品牌做大、做强，促进地方经济发展。他还强调说，推广响水洞矿泉水，可以保证机关干部、企业职工卫生健康地饮用水。4第三章行政职能第一节行政职能概述第二节西方国家行政职能的演变第三节我国行政职能的转变5第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点（一）行政职能的含义行政职能又称政府职能，是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。6第三章行政职能（二）行政职能的特点1、执行性行政机关是国家权力机关的执行机关。我国必须执行人民代表大会的决定和决议。2、多样性行政管理范围涉及国家和社会生活的各个方面，所以职能多种多样。3、动态性随国家社会生活和行政环境的变化而变化7第三章行政职能2012年达州市政府工作报告:一、大力实施“两化”互动，着力促进产城一体发展二、全力保持投资稳定增长，进一步扩大消费需求三、扎实推进城乡统筹发展，加快建设社会主义新农村四、继续深化改革扩大开放，全面融入重庆发展五、加快发展文化事业和文化产业，积极推进文化强市建设六、更加重视保障和改善民生，大力发展社会事业七、突出抓好节能减排工作，切实加大生态建设力度八、不断加强政府自身建设，努力建设人民满意政府8《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》----------戴维·奥斯本和特德·盖布勒:“政府正在成为人们注目的中心”。9第三章行政职能二、行政职能体系的构成（一）行政管理的基本职能1、政治职能政治职能主要是指保卫国家的独立和主权，保卫公民的生命安全及各种合法权益，保护国家、集体和个人的财产不受侵犯，维护国家的政治秩序等方面的职能。10第三章行政职能

包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。资料：美指责中国设三沙警备区外交部连发三问驳斥/mil/mainland/201208/e5e5dd89-f839-41eb-8693-553686aa44f7.shtml11第三章行政职能12第三章行政职能2、经济职能

政府作为上层建筑的主要组成部分，必须以积极手段推动社会生产力的发展，维护经济基础的巩固和发展。宏观经济调控区域性的经济调节国有资产管理微观规制组织协调全国的力量办大事13第三章行政职能资料：中国央行：下半年加强货币政策预调微调/news/finance/201208/239cbbdf-e121-4a5f-9cc0-e70169d46b43.shtml南方周末：国企——污染咱也是老大http:///programs/view/FjPuUDoI_uU/14第三章行政职能3、文化职能

文化职能是指领导和组织精神文明建设的职能，包括进行思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高全民族素质，铸造可以使国民致力于世界民族之林的强大精神支柱。15第三章行政职能

加快发展文化产业。启动“一心三带五重点”文化产业布局规划，实施“一县一品”文化产业工程。打造巴山作家群等文化品牌，推动文化事业繁荣发展。推进“三网融合”发展。积极发展数字出版、手机报刊等新兴文化业态。加大文化项目招商力度，鼓励支持投资文化产业项目。完善现代文化市场体系，加快培育产权、版权、信息等要素市场。——引自《2012年达州市政府工作报告》16第三章行政职能4、社会职能

制定社会保障的有关法律制度，完善社会保障体系。筹集、管理和发放社会保障基金。操办各种社会公益服务事业。大力开展对环境污染的治理，加强生态保护。环境保护。控制人口增长，使之保持在适度状态。加强社区建设，提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力。17第三章行政职能国家对房价十年九调楼价在调控中持续攀升/news/house/201303/6085d1ff-ee74-4cba-8da8-41a06200927f.shtml

18第三章行政职能台湾学者张金鉴认为：维护功能(maintenance)---维护国家法典和制度的职能。保卫功能(protection)---保卫国家安全、民族独立.保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序。扶助功能(assistance)----保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存。服务功能(directservice)----促进公益事业。管制功能(regulation)----制定规则来规范社会经济文化生活。发展功能(development)----促进国家社会经济的发展。19第三章行政职能（二）行政管理的运行职能1、决策职能：行政管理过程的首要职能，包括行政目标和行政计划，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。（1）战略性决策，主要在高层。（2）执行性决策，主要在基层。20第三章行政职能2、组织职能：设置机构、确定职位、职责和职权；协调关系；统一人、财、物使之合理使用。（1）对行政机构的设置、调整和有效运用，编制管理（2）对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核（3）对具体行政工作的指挥监督。21第三章行政职能3、协调职能：（1）行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系（2）各项行政管理之间的关系（3）行政组织与其他组织以及民众的关系22第三章行政职能4、控制职能：（1）前馈控制、现场控制、反馈控制（2）控制方式：汇报、会议、检查、核算、意见箱23

（三）关于行政职能的争论

国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好。第三章行政职能24第三章行政职能1、国家与社会的关系：涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题。

（1）精英政治A.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制25

布坎南认为政府：必须建立合法的框架，为财产和契约提供保护，需要保证货币价值一定程度的可预测性以及维持竞争性市场的运行”，公共物品、分配、税收等应该由公民个人决定是否想采取联合行动集体花费他们的资源，或者他们是否想以个人的方式花费资源。布坎南第三章行政职能26第三章行政职能2、政府与市场的关系：涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题1776年斯密《国富论》自由主义经济学；1926年凯恩斯《自由放任主义的终结》国家干预主义经济学；60年代萨缪尔森《经济学》混合经济经济学；80年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学27萨缪尔森

在凯恩斯主义政策化的过程中，萨缪尔森概括政府职能为：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的，没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济”

第三章行政职能28第三章行政职能所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更正的“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。“政府失灵”是主张更为彻底的市场经济的依据。所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多局限性或缺陷，因而不能达到帕雷托最优，不能29

1997年世界银行报告

《变革世界中的政府》指出：“政府与市场是相辅相成的：在为市场建立适宜的机构性基础中，国家是必不可少的。”绝大多数成功的发展范例，不论是近期的还是历史上的都是政府与市场形成合作关系从而纠正市场失灵而不是取代市场。报告将政府职能分为小型、中型和大型三个层次，见下表：第三章行政职能30解决市场失灵

促进社会公平

小型职能

提供纯公共品：国防、法律与秩序；财产所有权；宏观经济管理；公共医疗卫生等。保护弱者反贫困计划消除疾病

中型职能

解决外部效应：基础教育；环境保护等。

规范垄断企业：公用事业法规.反垄断政策。

克服信息不完整：保险、金融法规、消费者保护等。

提供社会保险：再分配性养老金、家庭津贴、失业保障等。大型职能

协调私人活动：促进市场发展、集中各种举措。

再分配：资产再分配市场经济中的政府职能层次31第三章行政职能3、效率和公平的关系涉及到政府的社会职能，生产和分配是核心问题（1）公平和效率的含义：

A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一时间里投入最小，产出最大化；B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化；C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕。32第三章行政职能（2）公平和效率的争论：三种争论A.效率优先论：B.公平优先论：C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果33第三章行政职能第二节西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的职能特征：

政治统治职能的极端强化

社会管理职能的相对微弱

这是自然经济及其经济基础决定的。34第三章行政职能二、自由资本主义时期

亚当.斯密,极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济，认为最好的政府，就是最廉价的政府。

政府采取自由主义的管理办法,起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条.35第三章行政职能亚当·斯密“首先，政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责……其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和侵犯的职责……第三，建立并维护某些公共机关和公共工36第三章行政职能最小的政府：对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全.制定市场公平的游戏规则.提供最基本的公共设施.37三、垄断资本主义时期

资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求

社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值。

凯恩斯干预主义理论

——干预主义的政府职能论

罗斯福改革38

1929年10月24日，“黑色星期四”，美国股票市场崩溃。成千上万的美国人，从一贫如洗的寡妇到腰缠万贯的大亨，都失去了他们终生的积蓄。到这天结束时，已经有11个金融家自杀。从这个角度看,来往穿行于华尔街的人们像一群热锅上的蚂蚁。39第三章行政职能以凯恩斯理论为基础的国家干预理念

制定：紧急银行法案、节约法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、社会保障法案、税制改革法案等。

国家强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能加强，民主职能削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合。作用意义改革措施理论基础40第三章行政职能

政府通过行政和法律手段保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。

作用意义大大强化了政府职能，开创了国家强力干预社会经济的先例，结束了自由资本主义时代41四、当代资本主义的行政职能

西方学者主张有选择地干预“市场失败”。即利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府的失败。

寻找政府与市场都有效的“度”。第三章行政职能42第三章行政职能有限政府的观念：建立法律基础维护宏观经济稳定为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网保护生存环境43第三章行政职能当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：1、行政职能扩展，政府膨胀2．政治职能中的暴力职能相对减弱3、政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行44第三章行政职能第三节我国行政职能的转变45第三章行政职能……以公共服务为中心推进政府职能的根本性转变。政府主导型增长方式是市场经济体制建立过程的产物和过渡性体制安排，适应了经济起飞的客观需求。问题在于，这种增长方式过度倚重行政力量，限制市场作用，追求经济总量的扩大，忽视公平可持续发展。不改变政府主导的增长方式，难以充分发挥市场在配置资源的基础性作用，难以改变总量扩张型的增长模式。就是说，加快经济发展方式转变，走向公平可持续发展，需要尽快改变政府主导的经济增长方式。……－－经济参考报：《专家谈体制改革：行政体制改革是整个改革的关键》46第三章行政职能一、行政职能转变的历程1、1978-1984年：1982年十二大提出计划“经济为主,市场调节为辅”47第三章行政职能2、1984-1992年：《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出了经济职能体系的调整1987年十三大提出“政府职能转变”，提出”国家调节市场,市场引导企业”1988年进行了以职能转变为特征的行政改革48第三章行政职能十四大：提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济.下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。政企分开,综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来。撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构，大幅度裁减非常设机构。493、1992-2007年十五大：提出转变职能，推进机构改革转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业十六大:强调进一步转变职能依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。第三章行政职能50第三章行政职能十七大：建设服务型政府把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共