我国锅炉压力容器安全管理发展历史

我国锅炉压力容器安全管理发展历史

前言

中国特种设备安全管理的历史不长，但是特种设备安全管理机构的设置及职能的划分根本上都与特种设备事故的发生存在直接的关系。60年，在历史的长河中不过是短暂的一瞬。但在这一个甲子的历程里，我国特种设备事业却经历了“三起两落”的曲折和磨练，直至今天取得了长足发展。

一、职能确立

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，该法第18条规定，政务院设劳动部等部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事宜。规定：“公私企业目前一般应实行8小时至10小时的工作制度”，“保护青工女工的特殊利益”，“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”10月19日，中央人民政府委员会任命李立三为劳动部部长[1]。

1950年5月，政务院批准《中央人民政府劳动部试行组织条例》和《省、市劳动局暂行组织通则》。新中国劳动保障管理机构的框架基本形成。《条例》规定，各级劳动部门自建立伊始，即担负起监督、指导各产业部门和工矿企业劳动保护工作的任务。

1952年1月15日，江苏省武进县牛塘桥恒兴仁记油厂发生锅炉爆炸事故，死伤多人，引起劳动部的重视，为此，劳动部发出《关于武进县牛塘桥恒兴仁记油厂锅炉爆炸发生重大伤亡事故的通报》。

中华人民共和国成立后，政府机构的设置基本效仿苏联模式，没有专门的特种设备安全监察及检验机构[2]。随着工业建设逐步展开，锅炉压力容器在工业领域应用逐渐增多。锅炉压力容器事故的频发，加快了锅炉压力容器安全管理机构设置的步伐。

1953年我国开始执行发展国民经济的第一个5年计划,大规模的经济建设展开,锅炉拥有量也成倍增加。据统计,1955年全国蒸汽锅炉数量为1.7万余台,而到1962年就增加到了6万余台。数量的迅速增加,其安全问题也日渐突出。据统计,1950年至1955年,全国共发生锅炉爆炸事故43起,伤亡379人,压力容器事故67起,伤亡221人,其中后3年尤为突出[3]。

1955年4月6日，苏联在华劳动保护顾问柯希金向劳动部领导和苏联在华总顾问阿尔希波夫提出建立国家锅炉检查机构的建议中强调：“监察机构代表国家权力，可设在劳动部，因劳动部是综合机构”。

1955年4月25日,天津第一棉纺厂1台锅炉在运行中发生了爆炸,爆炸部位发生在下锅筒纵向铆接连接处,上下锅筒间的连接管飞出75m,烟囱严重破坏。锅炉爆炸造成8人死亡,重伤17人,轻伤52人,直接经济损失37万元。发生爆炸的锅炉是日本制造的田熊式锅炉,汽包的纵、环缝采用铆接连接;最高许用压力2.5MPa,蒸发量20t/h。事故原因经分析,锅筒的开裂是由于锅筒铆接处钢板发生苛性脆化造成的。事故发生的直接原因是该厂管理混乱。此次事故是新中国成立后首起锅炉大事故，对于我国特种设备安全监察工作的发展与深入具有重大历史意义。

1955年5月16日，国务院第四办公室向国务院提出建立国家对蒸汽锅炉及起重设备、受压容器监督机构的初步意见。主要内容是：设立国家锅炉检查总局，委托劳动部领导，编制为40人。

1955年6月11日，国务院以“(55)国发已32号”文转批了国务院第四办公室向国务院提出建立国家对蒸汽锅炉及起重设备、受压容器监督机构的初步意见，批准在劳动部下设国家锅炉检查总局。

1955年7月21日，国务院以“(55)国一监罗字第84号”文发出《关于国营天津第一棉纺织厂二号锅炉爆炸事故的通报》。《通报》特别指出：各工业交通部门应立即组织对动力设备进行一次检查和鉴定，及时解决存在的问题，凡设备损坏已威胁安全的，应立即停止使用。《通报》发出后，各部门各地都组织了锅炉安全大检查。随后，重工业部将检查情况向国务院写出了报告，国务院以“(56)国秘齐字第190号”文转发了这个报告，国务院批示中强调：目前各工业部所属企业、事业单位的蒸汽锅炉普遍存在着锅炉老旧，设计制造落后，锅炉给水不良以及司炉工缺乏基本操作常识等问题，希望参照报告中提出的方法和措施，对所属企业、事业单位的锅炉进行检查，并设法改善。国务院对这次事故的通报和处理，引起了各级政府对锅炉、压力容器安全工作的重视，劳动部门开始加强锅炉安全机构的建设。

1955年底劳动部组建国家锅炉检查总局工作基本完成，人员达到36人。天津第一棉纺厂事故促发了我国锅炉安全监察机构的成立。

1957年12月2日，劳动部国家锅炉检查总局发布《关于锅炉运行注意事项的通知》。

1958年9月5～16日，劳动部在天津市召开全国第三次劳动保护工作会议。着重研究劳动保护工作的政策思想、工作路线、体制规划，以及锅炉检验工作的方针任务。要求采取措施，避免事故。

二、职能削弱期

1958年9月，大跃进开始，劳动部撤销锅炉安全检查总局，其业务合并到劳动保护局，对锅炉压力容器安全管理力度大大削弱，随之而来的是事故率的上升。

1959年4月6～13日，劳动部在沈阳市召开全国第一次锅炉安全工作会议，总结并交流了几年来锅炉安全工作的经验，进一步明确了今后的工作方针和具体做法。

1959年5月29日，国务院批转劳动部《关于加强锅炉安全工作的报告》。

1959年9月26日，国务院发出批转劳动部《关于筹组锅炉安全技术鉴定委员会的报告》的通知，要求各有关单位按照劳动部提出的要求，选派专业人员参加。12月17日，劳动部发出《关于土锅炉爆炸事故的通报》，要求各地组织有关部门，对自制土锅炉进行一次全面检查。

1960年2月25日～3月1日，劳动部召开锅炉安全技术鉴定委员会第一次会议，通过了委员会的组织简则，讨论和修改了《锅炉安全监察规程(草案)》等规定[4]。

1960年5月5～12日，劳动部、一机部、化工部在天津联合召开全国锅炉技术革新现场会，交流了技术革新和采用机械化等方面的经验，决定在全国广泛开展技术革新和技术改造竞赛活动。

1960年12月24日，劳动部发布《蒸汽锅炉安全规程》。

1962年3月26日，国家科委、劳动部发布《关于核定蒸汽锅炉安全工作的安排的通知》。4月26日，劳动部发布试行《起重机械安全管理规程》的通知。

1962年10月4日，劳动部发布《蒸汽锅炉使用登记试行办法》和《对蒸汽锅炉司炉工人的安全技术管理试行办法》。

三、职能重建

锅炉压力容器事故的频发，再次引起了政府的高度重视，恢复和加强锅炉压力容器安全管理的职能提上议事日程。1960-1962年，锅炉发生事故剧增，三年共发生了626起锅炉爆炸事故，引起国务院高度重视[5]。

1963年3月19日，薄一波副总理听取了劳动部工作汇报后指示，对于管理锅炉和受压容器安全工作的监督检查机构应当予以加强，人员不能减少。这方面的工作，对企业的生产至关重要，今后劳动部应继续抓。

1963年4月4日，劳动部公布施行《蒸汽锅炉设备事故报告办法》。

1963年5月28日，国务院批转劳动部《关于加强各地锅炉和受压容器安全监察机构的报告》，决定全国劳动部门锅炉安全干部增加编制500人。

1963年11月11-21日，劳动部在武汉召开全国锅炉安全监察工作会议，讨论了《蒸汽锅炉和受压容器安全监察条例》等法规，提出3年内的主要任务是建立锅炉定期检验制度，完成锅炉登记建档工作和司炉培训、考核、发证工作。11月21日，劳动部毛齐华副部长在会议的总结讲话中指出，要做好设计、制造、安装、修理、安全运行行5个环节的安全监察工作。

1965年11月12日，劳动部发布试行《蒸汽锅炉安全监察规程》。12月7日，劳动部发出关于公布试行《气瓶安全监察规程》的通知。

四、职能撤销

1966-1976年，我国发生了“文化大革命”运动。新中国成立以来多年积累的劳动保护、安全生产工作成果，遭受严重冲击和破坏[6]。“文化革命”开始后，全国锅炉压力容器安全监察工作全面停止，随后是人员下放，机构撤销。致使锅炉压力容器设备安全状况急剧下降。

1968年10月5日，《人民日报》在编者按中发表毛泽东关于“广大干部下放劳动”的号召。各地普遍开办“五•七干校”，把原党政机关、高等学校的绝大部分干部和教师，送到干校“劳动、学习”。由此开始，全国各级劳动部门劳动保护干部陆续被送到“五•七干校劳动、学习”。

1970年6月22日，中共中央批准成立国家计划革命委员会，撤销劳动部，劳动部业务工作并入国家计划革命委员会劳动局。

1975年9月30日，国务院发布《关于调整国务院直属机构的通知》，决定在国家计委劳动局基础上组建国家劳动总局，为国务院的直属机构，由国家计委代管，任命康永和为国家劳动总局局长。

1975年10月29日，国家计委批转国家劳动总局《关于加强锅炉压力容器安全管理工作的通知》指出：“对锅炉、压力容器特种设备要严加管理。全国有锅炉13万台，比1966年前增加了1倍，压力容器上千万只。近两年发生爆炸事故125起，死亡53人，伤190人，直接经济损失1000万元以上。”各省开始加强锅炉安全管理，恢复、建立安全机构。上一页12下一页五、职能开始恢复

1975年11月20日，全国劳动总局公布试行《蒸汽锅炉压力容器事故报告办法》

1977年3月2日，国家劳动总局在北京召开全国各省劳动部门主管劳动保护、锅炉压力容器安全工作负责人的工作会议。国务院副总理王震、余秋里、谷牧出席会议并讲话。会议提出了在新形势下做好劳动保护和锅炉安全工作的要求。要求建立、健全安全管理机构，改变安全工作无人负责的现象。发动群众参加安全管理，做到专管与群管相结合。建立以岗位责任制为中心的各级安全责任制。锅炉安全工作要运用三个结合的经验，即群管与专管相结合，检查与帮助相结合，说服教育与严格管理相结合。

1977年5月16日，国家计委转发《全国安全生产工作会议纪要》，要求加强锅炉压力容器安全管理，建立锅炉技术档案和定期检验，做好司炉培训考核工作。劳动部门对锅炉设计、制造、安装、使用、修理的安全问题做好综合管理和监督检查，把因工死亡率降到本地区、本部门的历史最低水平。

1977年11月2日，国家劳动总局发出《关于加强锅炉压力容器安全工作的通知》，提出了8项任务和干部归队、充实机构的要求。

1978年3月3日，国家计委节约办公室、国家劳动总局发出《关于开展工业锅炉水处理调查和制订普及锅炉水处理规划的通知》。

1978年6月5日，国家劳动总局在湖北宜昌召开全国锅炉安全工作会议，讨论《锅炉压力容器安全工作条例(草案)》和《关于加强锅炉水处理工作的意见》。

1978年8月1日，国家劳动总局向国务院提出《关于统一归口，建立、加强锅炉受压容器监督检查机构的请示报告》。9月5日，国务院副总理余秋里、谷牧等批示同意。

六、职能完全恢复

根据1979年锅炉压力容器事故率统计，当时万台设备事故率是7.9起。文化大革命时期对承压设备疏于管理的恶果终于开始显现出来。1979年3月28日河南南阳柴油机厂澡堂热交换器爆炸，死亡44人，重伤13人，轻伤24人。1979年7月9日，浙江温州电化厂液氯钢瓶爆炸，死亡59人，中毒779人。1979年12月吉林市液化气公司球罐爆炸，死亡32人，伤54人[7]。三次轰动世界的群死群伤的恶性事故，警醒了世人，对于加强承压设备安全管理起到了重大促进作用。

1979年10月20日，国务院批转国家劳动总局《关于健全锅炉压力容器安全监察机构，加强监督检查工作的报告》[8]。

1980年7月11日，国家劳动总局公布《蒸汽锅炉安全监察规程》，自1981年1月1日实施。

1982年2月6日，国务院发布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，对锅炉压力容器的设计、制造、安装、使用、修理和改造单位规定了安全要求；对锅炉、压力容器监督检查的内容和范围，安全监察机构的设置和职责等作了具体规定。客观地说，这个条例的出台是‘炸’出来的[9]。

1986年12月23日，劳动人事部科学技术委员会成立。中共中央顾问委员会常务副主任薄一波同志给成立大会写了“努力提高劳动保护、锅炉压力容器和矿山安全的科学技术”的题词。赵东宛部长在会上宣读了这个题词。

1988年10月1日，劳动部科学技术委员会和劳动部科学技术办公室成立。科技委下设职业安全卫生、矿山安全卫生和锅炉压力容器3个专业组。

1992年4月10日，国务院办公厅转发劳动部《关于压力容器整顿治理情况和进一步加强安全工作通知的报告》(国办发[1992]20号)。要求各级劳动部门、行业主管部门和企业要认真贯彻国务院发布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，贯彻安全第一，预防为主的方针，按职责分工互相支持，密切配合，共同做好压力容器安全工作[10]。

七、职能划转，垂直管理

随着中国入世步伐的加快，活跃市场经济，打破条块分割和地方垄断成为当务之急，对市场具有重大影响的质检部门实行垂直管理提上议事日程。

1998年6月17日，根据九届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号），国务院办公厅发布《关于印发劳动和社会保障部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]50号），决定：原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能，交由国家经济贸易委员会承担；原劳动部承担的职业卫生监察(包括矿山卫生监察)职能，交由卫生部承担；原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能，交由国家质量技术监督局承担。工伤保险的职能交新成立的劳动和社会保障部。

1999年1月16日，时任中共中央总书记的江泽民同志看到中央电视台《晚间新闻》关于宁夏银川市一家属院发生燃油锅炉爆炸事故的报道后，立即给国家经贸委主任盛华仁打电话，对锅炉质量检验和安全生产作了重要指示。他说：“对锅炉这种产品，从制造到安装，每一环节都必须进行严格的质量检验，不合格的绝不允许出厂和使用，运行中的锅炉，也必须定期检查，及时发现和消除隐患，防患于未然。几十年前我们就是这么做的，现在有些制度松弛了，不那么严格了，这是非常危险的。人命关天的事，一定要慎之又慎，确保万无一失。希望你们对安全生产问题认真进行检查和总结，从发生的事故中吸取深刻的教训，切实加强和改进方面的工作。”

1999年1月18日，国家经贸委和国家质量技术监督局就贯彻江泽民总书记重要指示，认真做好锅炉、压力容器制造、安装、运行安全和质量工作联合发出紧急通知。

2001年4月国务院组建质检总局，内设特种设备安全监察局。

2003年3月11日国务院颁布《特种设备安全监察条例》，既是里程碑，更是跨越式发展的新起点。

2009年1月24日《国务院关于修改〈特种设备安全监察条例〉的决定》由温家宝总理以第549号国务院令颁布，自2009年5月1日施行。

2008年，特种设备万台设备事故率为0.25起，30年间事故率下降近32倍，每年平均递减约11.2%。

1978～2000年锅炉压力容器万台爆炸事故率曲线图[11]

八、机构改革，取消垂直

随着市场经济改革的深入，垂直管理的弊端也开始显现出来。由于工商、质检等部门实行垂直管理，专业性较强，对于流经若干部门却对老百姓安全健康至关重要的食品出了问题，“六个大盖帽管不了注水肉”，出现多头管理却谁都不负责任的现象。赋予地方政府更多责任，实行区域整合，取消垂直管理提上日程。

2011年10月10日《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔2011〕48号)规定将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。其行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。市、县工商、质监部门作为同级政府的工作部门，要在调整管理体制的基础上，保持队伍和人员相对稳定，保障工作经费水平不降低，保证其相对独立地依法履行职责，保证其对生产加工、流通环节食品安全的有监管。

2013年4月10日《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发〔2013〕18号)要求整合监管职能和机构。为了减少监管环节，保证上下协调联动，防范系统性食品药品安全风险，省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。

2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第3次会议通过《中华人民共和国特种设备安全法》，习近平主席以第4号主席令公布，自2014年1月1日起施行。《中华人民共和国特种设备安全法》的制定实施，集中体现了党和政府对人民群众高度负责的精神，体现了法制的进步，体现了特种设备监管的进步。再一次凸显了“特种设备安全必须靠法律监管、靠制度监管”的理念。

2013年10月24日山东省人民政府关于改革完善市县食品药品工商质监管理体制的意见鲁政发〔2013〕24号，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。市、县(市、区)工商、质监部门作为同级政府工作部门，业务上接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。市、县(市、区)工商、质监部门行政编制分别纳入同级行政编制总额，其所属事业单位机构编制由同级机构编制部门管理；资产、债务、非税收入和财务经费由同级财政部门管理。体制调整后，市、县(市、区)政府要保持工商、质监队伍和人员相对稳定，保证其相对独立地依法履行职责，确保其有足够力量和资源有效履行职责；坚决防止地方保护主义，消除地方封锁，打破行业垄断，维护市场的统一开放、公平诚信、竞争有序；工商、质监部门要依法履行职责，强化市场和质量监管，改革工商登记制度，努力建设国内领先营商环境；加快政社分开，推进行业协会、商会与行政机关脱钩。

市、县(市、区)工商、质监部门及其所属事业单位的机构、编制、人员、资产、债务、非税收入和财务经费的划转工作，于2013年11月上旬完成。机构编制划转工作由省编办会同省工商局、省质监局负责。人员划转工作由省人力资源社会保障厅会同省委组织部、省编办、省工商局、省质监局负责。资产、债务、非税收入和财务经费划转工作由省财政厅会同省工商局、省质监局负责。

纵观中国60年来特种设备安全管理的变迁，机构和职