车位进行特许权经营服务投标方案（技术方案）

一、项目咨询总体工作方案与工作计划......................................3

二、工作任务分解、各项核心工作时间计划、项目工作计划的保障措施..........9

2.1项目基本情况....................................................9

2.2工作计划安排....................................................9

2.2.1开展调查收集资料...............................................9

2.2.2分析项目财务及相关指标，提出财务边界..........................14

2.2.3编制本项目特许经营实施方案....................................16

2.2.4评估分析项目，确定采购方案...................................18

2.2.5按采购人要求，协助采购人完成对社会投资方的采购...............18

2.2.6业务指导......................................................19

2.2.7完成项目合同签署.............................................19

2.2.8进度控制.....................................................19

2.2.9协调管理.....................................................20

2.3工作进度保障措施...............................................20

2.4总体方案设计...................................................21

2.4.1总体实施目标.................................................21

2.4.2总体方案设计主要思路.........................................21

2.5可行性评估.....................................................24

2.5.1物有所值评价.................................................25

2.5.2项目财政承受能力论证.........................................51

三、特许经营实施方案及协议主要工作容、工作方法、工作流程、工作计划、实施要点

和质量标准.............................................................62

3.1实施方案大纲...................................................63

3.1.1项目概况.....................................................63

3.1.2风险分配基本框架.............................................63

3.1.3项目运作方式.................................................64

3.1.4交易结构......................................................64

3.1.5合同协议体系..................................................64

3.1.6绩效付费.....................................................65

3.1.7监管架构.....................................................66

3.1.8采购方式选择.................................................66

3.2选择社会投资人的基本实施方案...................................66

3.2.1项目范围和期限...............................................67

3.2.1风险分配基本框架.............................................67

3.2.3项目运作模式设计.............................................77

3.2.4项目交易结构..................................................82

3.2.5项目公司.....................................................89

3.2.6监管结构......................................................91

3.2.7政府承诺.....................................................92

3.2.8采购方式......................................................93

四、对特许经营协议体系编制及阐述......................................102

4.1合同协议体系..................................................102

4.2协议特许经营期内的风险分担....................................116

4.3特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求.............124

五、项目的重点、难点分析论述及对策........................................128

5.1风险分配.........................................................129

5.2资金来源及融资方案...............................................130

5.3收费定价机制设计.................................................135

5.4回报机制设计....................................................136

5.5绩效考核方案设计.................................................138

5.6公司组织机构.....................................................139

5.7产权机制和股权转让...............................................140

六、项目保障与风险防控措施................................................141

6.1质量保障措施....................................................141

6.1.1质量管理原则..................................................141

6.1.2质量管理的基本方法.............................................141

6.1.3全员质量管理...................................................141

6.1.4全过程质量管理................................................143

6.1.5建全审核制度..................................................143

6.1.6检查及持续改进措施............................................145

6.2进度保障措施....................................................145

6.2.1进度控制的原则.................................................145

6.2.2进度控制的方法.................................................146

6.2.3进度控制的措施.................................................147

6.3人员保障措施.....................................................148

6.4响应保障措施....................................................148

6.5其他保障措施....................................................149

一、项目咨询总体工作方案与工作计划

1.1项目采购需求

第一包：规模：本次共计有6327个车位进行特许权经营招标，

其中一类车位1245个，二类车位1258个，三类车位2549个，自定

1275个。

需进行编制特许经营方案、编制特许经营协议

停车场项目编制实施方案需要提供资料明细

(一)、所需支持文件

1、特许经营的实施机构需要市政府授权文件。

2、提供项目资产相关产权文件，能够说明资产数量、范围、主要标

准等信息。存量设施提供资产评估报告及核准文件，新建项目提供项

目建设可研报告及发改委批复。

3、提供经批准的停车费收费取标准文件；

4、提供政府部门对停车场的行业监管标准，如项目公司无法达标时

的应急预案和临时接管预案

5、提供行业部门对项目公司的主要考核目标、考核方式

(二)特许经营实施方案主要内容

1、项目名称；

2、项目实施机构；

3、项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共

服务的标准等基本经济技术指标；

4、投资回报、价格及其测算；

5、可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的

分析估算等；

6、特许经营协议框架草案及特许经营期限；

7、特许经营者应当具备的条件及选择方式；

8、政府承诺和保障；

9、特许经营期限届满后资产处置方式；

10、应当明确的其他事项。

(三)特许经营协议主要内容

1、项目名称、内容；

2、特许经营方式、区域、范围和期限；

3、项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股

权转让等；

4、所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

5、设施权属，以及相应的维护和更新改造；

6、监测评估；

7、收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

8、履约担保；

9、特许经营期内的风险分担；

10、政府承诺和保障；

11、应急预案和临时接管预案；

12、特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

13、变更、提前终止及补偿；

14、违约责任；

15、争议解决方式；

16、需要明确的其他事项。

1.2总体工作方案与工作计划流程

·开展尽职调查，全面收集本项目相关资料和

基础数据；制作特许经营项目可行性评估、

管理架构设计，供采购人选择和决策；协助

采购人明确本项目运作目标及要求；设计项

目交易结构，协助采购人确定重要的项目边

开展调查收集资料界条件。

完成时限：在合同期限内视采购人实际需求

而定。

·根据调查报告和已确定的项目边界条件，建

立财务模型，进行财务测算；基于设计方案

及其他设计文件或报告，预测SPV公司运行相

关指标；开展针对运行相关指标的物有所值

分析项目财务及相关(VFM)评估论证。

指标，提出财务边界完成时限：在合同期限内视采购人实际需求

而定。

·根据财政部、国家发改委等最新政策文件，

起草、编制和修订本项目特许经营实施方案

(含合同及其他重要公告、文件);研究提

供项目采购方案分析，供决策，方案须报本

编制本项目特许经营级政府通过审批。

实施方案完成时限：在合同期限内视采购人实际需求

而定。

·根据经政府批准的特许经营实施方案，起草、

修订《采购文件》,包括但不限于投资竞争

/投标须知、资格审查与评审/评标办法、特

许经营项目协议等。

评估分析项目，确完成时限：在合同期限内视采购人实际需求

定采购方案而定。

·协助采购人完成对社会资本方的采购程序，

包括项目推介、发布公告、发售文件、组

织开展尽职调查、澄清答疑、协助采购人

处理本项目采购的质疑与投诉等；协助采

协助采购人完成对购人与社会资本合作方就特许经营项目协

社会资本方的采购议进行沟通、谈判。

程序·完成时限：在合同期限内视采购人实际需

求而定。

·为采购人提供特许经营知识和相关能力建设

培训，应采购人要求，就前述准备、采购阶

段中所涉的财务、商务及法律问题出具专业

意见。

业务指导完成时限：在合同期限内视采购人实际需求

而定。

·起草合同或补充协议等，根据评审结果，

协助采购人完成项目合同签署等一系列工

作。

完成时限：在合同期限内视采购人实际需

完成项目合同签署求而定。

·就本项目工作进度定时定期向项目领导小

组进行必要的汇报。

完成时限：在合同期限内视采购人实际需

进度控制求而定。

·经采购人授权，牵头协调管理本项目运作

所需其他第三方专业机构，对其他第三方

专业机构的工作成果文件按特许经营操作

指南要求，提出修订完善建议。

协调管理完成时限：在合同期限内视采购人实际需

求而定。

二、工作任务分解、各项核心工作时间计划、项目工

作计划的保障措施

2.1项目基本情况

XXX市住房和城乡建设局XXX市城市机动车停车场特许经营咨询

和评估项目(第一包),本次共计有6327个车位进行特许权经营招

标，其中一类车位1245个，二类车位1258个，三类车位2549个，

自定1275个。

2.2工作计划安排

根据以往类似项目操作经验，我公司根据XXX市住房和城乡建设

局XXX市城市机动车停车场特许经营咨询和评估项目(第一包)咨

询策划服务的具体要求，自合同签订之日起，在10天内完成竞争性

磋商采购文件规定的咨询服务内容及所需的全部文件。具体安排如下：

2.2.1开展调查收集资料

1、开展尽职调查，全面收集本项目相关资料和基础数据：

时间计划：T(合同签订之日)+2。

主要负责人：冯双玉、郭竞

主要工作内容：

(1)XXX市的经济现状、发展方向、财政收入情况；

(2)XXX市的城市发展规划、布局；

(3)XXX市的汽车保有量及分布情况；

(4)XXX市各城区的停车设施分布情况、收费标准及经营情况；

(5)调查项目的建设背景，包括各类会议纪要、文件、资料、

其它信息等；

(6)项目前期进展情况，包括；规划意见、土地预审、立项、

环境影响评价、风险评价等；

(7)停车设施建设项目的相关资料和情况，如工程建设、行业

管理等；

(8)金融机构参与项目建设的相关情况，如参与的意愿、融资

规定、融资条件、融资担保、融资额度等；

(9)社会资本对项目的看法、参与的积极性、企业实力等情况；

(10)国内主要停车设施投资、管理企业的情况及停车设施的经

营状况。

(11)国内停车设施建设项目的采用PPP模式实施的情况，包括

项目规模、运作方式、融资方案、社会资本采购等方面的内容；

(12)国家、黑龙江省及XXX市停车设施建设相关政策、税收优

惠政策等；

(13)区域内其他已建成项目的相关资料和情况等；

(14)项目风险调查分析等；

(15)其他尽职调查的内容。

2、制作特许经营项目可行性评估、管理架构设计，供采购人选

择和决策；

时间计划：T(合同签订之日)+1。

主要负责人：*****、郭竞

主要工作内容：

(1)可行性评估

项目可行性研究是项目实施前的科学分析和研究。这一阶段是影

响本项目成功实施的关键阶段。在此阶段，我们将对以下几个重要方

面进行认真分析和研究。

1)可行性分析和初步规划：项目可行性分析和初步规划是本项

目顺利实施和成功完成的基础，我们将针对整个项目实施过程中可能

影响项目的各种因素进行初步分析和研究。

2)项目风险分析与风险管控措施制定：PPP项目同其他形式的

基础设施项目一样，蕴含未来不确定性所造成的诸多风险。这些风险

对本项目的未来商业可行性或服务持续性可能构成直接的、重大的影

响，因此风险分析、风险分担机制设计，及风险管控措施的制定是非

常重要的工作任务。风险分担机制和管控体系设计、风险管控措施制

定是项目规划中的重要组成部分。

3)项目融资模式的确定与财务分析：PPP项目通常以项目融资

模式开展，项目融资的优势在于减轻了投资人的风险，项目发起人承

担有限的责任。项目融资方不得不面对更加复杂的交易结构、更高的

融资成本、更严苛的尽职调查和投资人审视。

4)项目价值(VFM-物有所值)分析：本项目所产生的经济效

益超过其投资成本和政府财政补贴支持时，我们认为项目采用特许经

营模式才更合适。为了对项目经济效益与公共投资做出更好的比较，

通常要建立比较指标体系(PSC)来衡量项目投资价值。

5)财政承受能力论证：开展政府和社会资本合作(PPP)项目进行

财政承受能力论证，审慎控制新建PPP项目规模，以防控财政风险。

XXX市每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般

公共预算支出比例不应超过10%。财政承受能力论证一方面要评估

XXX市财政支出能力如何，即根据PPP项目预算支出责任，评估PPP

项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；另一方面，要平衡不同

行业和领域的PPP项目，防止过于集中于某一行业和领域。

6)政府补偿或支持措施的制定：PPP项目具有较长的生命周期，

同短期的估值体系会发生很多直接的矛盾，导致项目价值无法准确估

计。很多项目本身并不具备财务上营利性或可行性，然而在实践中将

会产生巨大的社会效益，能够有效地提高社会服务或福利水平。在此

情况下，政府有必要通过提供一系列的补贴等支持措施来提高项目的

营利性，以确保项目的商业可行性，从而对社会资本产生吸引力。

(2)管理架构设计

本项目管理架构设计按以下原则和思路进行设计：

1)分析项目特点

主要分析项目的融资方式、边界条件、担保方式、回购风险等。

2)设计管控模式

根据项目规模、专业范围等特点具体设计不同的管控模式，如引

入项目管理公司管控模式等。

3)界定管理职责

针对不同的管控模式界定不同主体的管理职责。

4)理清管理关系

理清PPP项目管理关系的核心原则就是各主体之间建立起合同

关系，以主合同为依据，签订管理协议、分包合同等，从而建立PPP

项目合同协议体系，理清不同合同主体的管理关系。

3、协助采购人明确本项目运作目标及要求；

时间计划：T(合同签订之日)+1。

主要负责人：*****、郭竞

主要工作内容：

根据国家和各部委的文件，结合本项目特点，在尽责调查的基础

上对收集到的资料和数据进行分析，协助采购人明确本项目运作目标

和要求。

4、设计项目交易结构，协助采购人确定重要的项目边界条件。

时间计划：T(合同签订之日)+1。

主要负责人：*****、郭竞

主要工作内容：

(1)设计交易结构：本项目的交易结构主要由四个因素决定，

分别是项目参与者、项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项

目参与者指参与项目的各个主体，包括授权政府级别、项目实施机构、

监管机构、出资机构等；项目投融资结构指项目资本性支出的资金来

源、性质和用途，项目资产的形成和转移等；回报机制主要包括使用

者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式；相关配套安排指项目

以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下

游服务。我们将通过综合考虑这四个方面的因素，制定合理的交易机

构。

(2)边界条件

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易

条件、履约保障和调整衔接等边界。

2.2.2分析项目财务及相关指标，提出财务边界

时间计划：T(合同签订之日)+1。

主要负责人：*****、刘辉

主要工作内容：

(1)根据调查报告和已确定的项目边界条件，建立财务模型，

进行财务测算；包括项目的成本分析、营业收入、利润等。

1)项目基础数据汇总和，提出相关假设条件并进行分析；

2)投融资整体结构研究和设计，建立项目财务模型，对项目预

期收益进行测算；

3)设计投融资结构并进行整体分析；

a、项目实施不同阶段的主要风险分析；

b、整体结构与分拆结构分析；

c、政府静态结构现金流出入的比较分析；

d、建立财务模型进行财务测算，为PPP项目结构设计和核心边

界条件设置提供数据支撑并依据测算结果对PPP实施方案内容进行

调整。

4)主要法律事项及分析：

a、投融资模式的法律规范；

b、项目补偿方式分析；

c、项目涉及的协议及其主体建设分析；

(2)基于设计方案及其他设计文件或报告，预测SPV公司运行

相关指标；包括项目内部收益率等。

(3)负责编制PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证报告，

提出论证财政补贴和政府付费的合理性、合规性建议，并配合采购人

通过市财政部门的相关评价、论证并获得批准。

对项目进行可行性评估，科学合理地评估不同采购模式，将全生

命周期内的全部成本以及风险等因素考虑在内，比较哪种模式能够更

经济有效地提供基础设施及公共服务。

本项目可行性评估主要包括物有所值(ValueforMoney,VFM)、

财政承受能力(Affordbility)。

a、物有所值评价

物有所值评价是一种以定量评价为核心，辅以定性评价和补充评

价形成的综合性前评估体系，用于研判一个项目“是否应采用PPP模

式”以及“采用PPP模式时选择何种方案更为有效”。定性评价主要

针对PPP运作方案的可行性，主观验证项目的建设目标、服务需求

以及计划采用的具体模式是否有可能为社会资本提供足够的进入项

目和利用关键价值驱动因素(如风险分配、全生命周期成本的分配、

创新空间、资产利用效率、规模经济、私人部门投标竞争等)的空间，

能否为政府部门提供物有所值，以及政府方是否可以负担。定量评价

通过全生命周期成本、竞争性中立调整和风险三个方面货币化的衡量

PPP模式相对公共采购模式的“模式产出”,定量化地反映不同PPP

模式是否能够为政府方提供物有所值。

b、财政承受能力论证

开展财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利

于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制

财政风险，实现PPP可持续发展。XXX市住房和城乡建设局XXX市城

市机动车停车场特许经营咨询和评估项目(第一包)属于非经营性项

目，社会资本负责建设和运营维护，政府根据社会资本提供服务的数

量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即采用政府付

费的回报机制。政府的付费需纳入财政预算安排，因此开展财政承受

能力论证就显得尤为重要。

2.2.3编制本项目特许经营实施方案

时间计划：T(合同签订之日)+2。

主要负责人：*****、郭竞、冯双玉、鲁峰林、闫星、任涛、王

佳

主要工作内容：

(1)根据六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(25

号令)国家、财政部、发改委等最新政策文件，通过与财政局、PPP

管理中心及项目相关部门的持续沟通，确定项目运作方式、设计项目

交易结构和监管架构，建立项目合同协议体系，起草、编制和修订本

特许经营实施方案(含合同及其他重要公告、文件)

(2)研究提供项目采购方案分析，供决策，方案报本级政府通

过审批。

实施方案的主要内容包括：

1)项目名称；

2)项目实施机构；

3)项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或

公共服务的标准等基本经济技术指标；

4)投资回报、价格及其测算；

5)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效

率的分析估算等；

6)特许经营协议框架草案及特许经营期限；

7)特许经营者应当具备的条件及选择方式；

8)政府承诺和保障；

9)特许经营期限届满后资产处置方式；

10)应当明确的其他事项。等等

2.2.4评估分析项目，确定采购方案

时间计划：T(合同签订之日)+1。

主要负责人：*****、王思佳

主要工作内容：

根据经批准的特许经营实施方案，确定项目的采购方式(公开招

标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商),起草、

修订《采购文件》,包括但不限于投资竞争/投标须知、资格审查与评

审/评标办法、特许经营项目协议等，并按采购人要求经多轮磋商、

澄清、修订形成最终采购文件。参与确定主项目招标文件，明确招标

主体内容，招标环节细化；(负责人：王思佳、王翔、王艳秋、杨雪

光、王佳)

2.2.5按采购人要求，协助采购人完成对社会投资方的采购。

时间计划：T(合同签订之日)+1

主要负责人：冯双玉、王思佳

主要工作内容：

协助采购人完成对社会资本方的采购程序，包括项目推介、发布

公告、发售文件、组织开展尽职调查、澄清答疑、协助采购人处理本

项目采购的质疑与投诉等；协助采购人对投标人的投标方案进行评估

(对投资能力、资产配置、投融资方案等进行评估),协助采购人与

社会资本合作方就特许经营项目协议进行沟通、谈判。

2.2.6业务指导

时间计划：在合同期限内视采购人实际需求而定。

主要负责人：*****、李继红、林鸿

主要工作内容：

(1)为采购人提供特许经营知识和相关能力建设培训

根据采购人的需要及安排，为采购人提供特许经营知识和相关能

力建设培训，加快项目向新推进。

(2)应采购人要求，就前述准备、采购阶段中所涉的财务、商

务及法律问题出具专业意见。

2.2.7完成项目合同签署

时间计划：在合同期限内视采购人实际需求而定。

主要负责人：李继红、王思佳、王佳、林鸿

主要工作内容：

(1)根据评标结果，协助采购人就项目协议与社会资本开展PPP

协议谈判(包括特许经营协议的起草、签订及修订),确定中标社会

资本并与之签署本项目特许经营协议，直至协助采购人完成项目公

司组建工作。

(2)协助采购人审查项目公司全套内部合同、章程及其他法律

文件，协助起草项目工作计划、项目内部汇报文件。

2.2.8进度控制

时间计划：在合同期限内视采购人实际需求而定。

主要负责人：*****、郭竞、冯双玉、王佳

主要工作内容：

就本项目工作进度定时定期向项目领导小组进行必要的汇报，对

出现进度偏差采取必要有效的措施，按计划完成项目。

2.2.9协调管理

时间计划：在合同期限内视采购人实际需求而定。

主要负责人：*****

经采购人授权，牵头协调管理本项目运作所需其他第三方专业机

构，对其他第三方专业机构的工作成果文件按特许经营操作指南要求，

提出修订完善建议。

2.3工作进度保障措施

为尽可能的配合工作进度，保障项目实施工作的效率，我们提出

如下措施；

(1)充分响应甲方的效率要求

我单位设有黑龙江省分公司，可根据项目的进度和业主的实际需

要，项目经理在项目实施每一环节现场驻点工作，以保证项目正常进

度及服务质量。对于项目项目实施过程中的突发事件，集团总公司将

在接到通知后，3小时内派专人到场。

(2)为政府的决策工作提供高效配合

在PPP项目实施过程中，采购人的决策是重要环节，通常也是花

费时间较多的环节。决策事项主要是实施方案以及招标文件。为了使

采购人能够较快地决策，我们将提前将需要政府决策的事项专门提出，

制作《项目实施工作方案》,给政府足够的时间进行研究。

(3)科学合理地确定招标文件的内容，使之有利于缩短谈判时

间

我们将在招标文件中列入购买服务协议等相关文件的全部内容，

并要求投标人在投标时对这些文件逐条进行应答，同时将应答情况作

为投标人法律方案的主要内容，由评标委员会进行打分。这种做法可

以减轻谈判的工作量，缩短谈判时间。

2.4总体方案设计

2.4.1总体实施目标

XXX市住房和城乡建设局做为本项目采购人，代表政府方，与社

会资本投资人签订长期合作协议，使社会资本参与到本项目中，提高

财政资金使用效率，建立风险共担、利益共享机制，以PPP协议为基

础进行全程合作，建设、管理、运营本项目，并向公众提供服务。

2.4.2总体方案设计主要思路

XXX市住房和城乡建设局XXX市城市机动车停车场特许经营咨询

和评估项目(第一包)的总体方案设计，需要考虑三方面的基本内容：

(1)理清楚各方的职能和责任；

(2)社会资本和政府部门以合理的方式共担风险；

(3)社会资本取得事先约定的业绩和完成约定的服务后应获得

相应的资金回报。

XXX市住房和城乡建设局XXX市城市机动车停车场特许经营咨询

和评估项目(第一包)总体设计主要包括五个方面内容：确定项目实

施目标，以实施目标为基础，设计项目的运作模式、风险分配，设计

项目交易结构，设计项目采购有关内容，设计项目的实施内容。

盈利模式

运作模式运作模式

财务分析

付费机制

风险分配原则

风险分配

风险分配安排

项目范围和期限

参与方及责任

融资结构

交易结构

合同结构

监管结构

项

目政府承诺

实

施股权变更

目

标保险

履约

采购方式

项目采购

竞标变量

设计

土地使用

项目建设

项目实施

项目运营

项目维护

项目移交

图2-5:项目总体设计思路

2.5可行性评估

PPP模式是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓

励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合

作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。目

前，在国内PPP模式的推广及应用得到了国家政策层面和法律法规层

面的支持，关于PPP领域的相关政策文件正在陆续出台，国家从各方

面给与了对PPP项目的法律、技术及资金等多途径的支持。

PPP模式具有更低的建设和运营成本，能克服预算体制缺陷，缓

解财政压力；优化风险分配；激励提升管理和绩效水平；更规范的操

作流程和更高的项目实施效率；更佳的公共服务质量；更规范的公共

服务规划和合同化监管，有效提高公共管理能力。

目前对项目采用PPP模式的可行性评估主要包括：物有所值

(ValueforMoney,VFM)、财政承受能力(Affordbility)。

物有所值评价主要回答是否应当采用PPP模式的问题，判断采用

PPP模式的必要性。承受能力和风险分配主要回答是否能够采用PPP

模式的问题，判断采用PPP模式的可行性。

国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发

改投资[2014]2724号),明确提出对PPP项目前期的审核会同相关

部门建立“联审机制”,要求从项目建设的必要性及合规性、PPP模

式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方

案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重

要依据。

财政部根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资

的指导意见》(国发(2014)60号)、《财政部关于推广运用政府

和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014)76号〕和《财

政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财

金〔2014〕113号),为保障政府切实履行合同义务，有效防范和控

制财政风险，于2015年4月发布了关于印发《政府和社会资本合作

项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号),并同时

发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

2.5.1物有所值评价

国际上对物有所值的评价分为事前评价和事后评价。事前评价是

为了决定是否采用PPP,事后评价是为了检验PPP是否实现了物有所

值。我国目前物有所值的评价主要集中在事前评价。

我们对XXX市住房和城乡建设局XXX市城市机动车停车场特许经

营咨询和评估项目(第一包)从定性和定量两方面进行物有所值评价。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府直

接投资或收费还债模式相比，能否缓解政府部门的资金压力，优化项

目的风险分配，提高运营效率，促进管理创新，保障社会公众权益等；

定量评价主要通过对推荐项目全生命周期内政府支出成本现值与公

共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会

资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

(1)物有所值定性分析

XXX市住房和城乡建设局XXX市城市机动车停车场特许经营咨询

和评估项目(第一包)物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括

确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分

析结论等。

1)确定定性分析指标

根据物有所评价的目的和要求，我们在定性分析上设定了14项

指标，其中1-7项为基本指标，8-14项为附加指标，基本指标及推

荐的附加指标说明具体如下：

a、全生命周期整合潜力

主要通查看项目计划整合全生命周期各环节的情况来评分。采用

PPP模式，将项目的设计、建造、融资、运营和维护等全生命周期环

节整合起来，通过一个长期合同全部交由社会资本合作方实施，是实

现物有所值的重要机理。

b、风险识别与分配

主要通过查看项目识别阶段对项目风险的认识情况来评分。清晰

识别和优化分配风险，是物有所值的一个主要驱动因素。在项目识别

阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续

工作实现风险分配优化。

c、绩效导向

本指标主要通过查看在项目识别阶段项目绩效指标的设置情况

来评分。PPP项目的绩效指标，特别是关键绩效指标，主要确定对PPP

项目运营维护和产出进行检测的要求和标准，例如，针对公共产品和

服务的数量和质量(或可用性)等。绩效指标越符合项目具体情况，

越全面合理，越清晰明确，则绩效导向程度越高。

d、潜在竞争程度

主要通过查看项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞争的潜

力，以及预计在随后的项目准备、采购等阶段是否能够采取促进竞争

的措施等来评分。

e、鼓励创新

主要通过查看项目产出说明来评分。一般来讲，产出说明应主要

规定社会资本合作方应付产出的规格要求，尽可能不对项目的投入和

社会资本合作方具体实施等如何交付问题提出要求，从而为社会资本

合作方提供创新机会。

f、政府机构能力

主要通过查看政府的PPP理念，以及结合项目具体情况查看相关

政府部门及机构的PPP能力等来评分。PPP理念主要包括依法依合同

平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等，以及PPP不仅是基

础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能，建立现代财政制度

等的重要手段。政府的PPP能力主要包括知识、技能和经验等，包

括可通过购买服务获得的能力。

g、政府采购政策落实潜力

主要通过预计有效落实政府采购政策的潜力，以及预计在随后的

项目准备、采购等阶段是否能够进一步采取落实措施等来评分。物有

所值是政府采购的价值取向，不仅指提高公共资金的使用效率和效益，

还包括有效落实促进内资企业和中小企业发展、国外技术转让、节能

环保、绿色低碳，以及必要时限制外资参与项目等方面的政府采购政

策。

h、项目规模

主要依据项目的投资额或资产价值来评分。PPP项目的准备、论

证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些

前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。此外，

一般情况下，基础设施及公共服务项目的规模越大，才能够采用PPP

模式吸引社会资本参与。

i、项目资产寿命

主要依据项目的资产预期使用寿命来评分。项目的资产使用寿命

长，为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条

件。

j、项目资产种类

主要依据PPP项目包含的资产种类多少来评分。一个项目可以包

含多个种类的资产，一般来说，项目的资产种类越多，由社会资产方

实施，将实现更高的效率和更好的效果。

k、全生命周期成本估计准确性

主要通过查看项目对采用PPP模式的全生命周期成本的理解和

认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。全生

命周期成本是确定PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要

依据。

1、法律和政策环境

主要通过查看现行法律、法规、规章和政策等制度限制政府采用

PPP模式实施项目来评分。

m、资产利用及收益

主要通过预计社会资本合作方增加额外收入的可能程度来评分。

社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外

收入，可以降低政府的成本和公众的支出。

n、融资可行性

主要通过预计项目对金融机构(贷款和债券市场)的吸引力来评

分。吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割

和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给

的可能性就越大。

各项指标的评分参考标准详见表2.1。

表2.1PPP项目物有所值定性分析评分参考标准

编

指标评分参考标准

号

●81—100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部

运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采

用PPP模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一

个合同中。

●61—80=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心

服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个

合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和

核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到

全生命

一个合同中。

1周期整

●41—60项目资料表明，设计、融资、建造和维护等

合潜力

将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、

运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；

对于存量项目采用PPP模式，仅运营和维护将整合到

一个合同中。

●21—40=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合

到一个合同中，但不包括设计和运营。

●0—20=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或

其中更少的环节将整合到一个合同中。

2风险识●81—100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识

编

指标评分参考标准

号

别与分别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将

配在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。

●61—80=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别

工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会

资本合作方之间明确和合理分配。

●41—60=项目资料表明，已进行初步的风险识别工

作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间

明确和合理分配。

●21—40=项目资料表明，已进行初步的风险识别工

作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间

明确和合理分配。

●0—20=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或

没有清晰识别风险。

●81—100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全

面合理，清晰明确。

●61—80=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合

绩效导

3理，清晰明确

向

●41—60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全

面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标。

●21—40=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况

编

指标评分参考标准

号

和明确，但主要关键绩效指标为设置。

●0—20=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体

情况，不合理、不明确。

●81—100=项目将引起社会资本(或其联合体)之间

竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与

项目推介会的行业领先的国内外企业数量较多。

●61—80=项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞

争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高

竞争程度。

潜在竞●41—60=项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞

4

争程度争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程

度。

●21—40=项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞

争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞

争程度。

●0—20=项目将引起社会资本(或其联合体)之间竞

争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。

●81—100=项目产出说明提出了较为全面、清晰和可

鼓励创

5测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。

新

●61—80=项目的产出规格要求较为全面、清晰和可测

编

指标评分参考标准

号

量，并对如何交付提出了少量要求。

●41—60=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测

量，并对如何交付提出了少量要求。

●21—40=项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测

量，并对如何交付提出了较多要求。

●0—20=项目的产出说明基本上没有明确产出规格要

求，或主要对如何交付进行了要求。

●81—100=政府具备较为全面、清晰的PPP理念，且

本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。

●61—80=政府的PPP理念一般，但本项目相关政府部

门及机构具有较强的PPP能力。

政府机●41—60=政府的PPP理念一般，且本项目相关政府部

6

构能力门及机构的PPP能力一般。

●21—40=政府的PPP理念较欠缺，且本项目相关政府

部门及机构的PPP能力较欠缺且不易较快获得。

●0—20=政府的PPP理念欠缺，且本项目相关政府部

门及机构的PPP能力欠缺且难以获得。

政府采●81—100=项目有效落实政府采购政策的潜力很大，

7购政策预计后续通过进一步采取措施确定能够实现。

落实潜●61—80=项目有效落实政府采购政策的潜力较大，预

编

指标评分参考标准

号

力计后续通过进一步采取措施可增强落实性。

●41—60=项目有效落实政府采购政策的潜力一般，预

计后续通过采取措施可增强落实性。

●21—40=项目有效落实政府采购政策的潜力较小，预

计后续通过采取措施有可能提高落实性。

●0—20=项目有效落实政府采购政策的潜力小。(注：

此处的政府采购政策主要是指，促进内资企业和中小

企业发展、国外技术转让、节能环保、绿色低碳，以

及必要时限制外资参与项目等。)

●81—100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价

值在10亿元以上。

●61—80=新建项目的投资或存量项目的资产公允价

值介于2亿到10亿元之间。

●41—60=新建项目的投资或存量项目的资产公允价

项目规

8值介于1亿—2亿元之间。

模

●21—40=新建项目的投资或存量项目的资产公允价

值介于5000万元到1亿元之间。

●0—20=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值

小于5000万元。(注：可根据具体项目的类型、所在

地区等因素重新设定金额大小。)

编

指标评分参考标准

号

●81—100=资产的预期使用寿命大于40年。

●61—80=资产的预期使用寿命为31—40年。

●41—60=资产的预期使用寿命为21—30年。

项目资

9●21—40=资产的预期使用寿命为11—20年。

产寿命

●0—20=资产的预期使用寿命小于10年。(注：可根

据具体项目的类型、所在地区等因素重新设定年限长

短。)

●81—100=项目的资产种类在三个以上。

●61—80=项目是两类较复杂或技术要求较高资产的

组合。

项目资●41—60=项目是两类中等复杂程度资产的组合，或者

10

产种类是若干个同类资产打包项目。

●21—40=项目是两类复杂程度较低资产的组合，或者

项目是一个较为复杂的资产。

●0—20=项目只包括一个较为简单的资产。

●81—100=项目相关信息表明，项目的全生命周期成

全生命

本已被很好的理解和认识，并且被准确预估的可能性

周期成

11很大。

本估计

●61—80=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本

准确性

已被较好的理解和认识，并且被准确预估的可能性较

编

指标评分参考标准

号

大。

●41—60=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本

已被较好的理解和认识，但尚无法确定能否被准确预

估。

●21—40=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本

理解和认识还不够全面清晰。

●0—20=项目相关信息表明，项目的全生命周期成本

基本上没有得到理解和认识。

●81—100=项目采用PPP模式符合现行法律法规规章

和政策等的要求，甚至存在鼓励政策。

●61—80=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章

和政策等的个别限制，并且可以较为容易地解决。

法律和

●41—60=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章

12政策环

和政策等的个别限制，并且解决的可能性很大。

境

●21—40=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章

和政策等的少量限制，但解决的可能性很大。

●0—20=项目采用PPP模式受到现行法律法规规章和

政策等的严格限制。

资产利●81—100=预计社会资本在满足公共需求的前提下，

13

用及收非常有可能充分利用资产增加额外收入。

编

指标评分参考标准

号

益●61—80=预计社会资本在满足公共需求的前提下，较

有可能充分利用资产增加额外收入。

●41—60=预计社会资本在满足公共需求的前提下，利

用项目资产增加额外收入的可能性一般。

●21—40=预计社会资本利用项目资产获得额外收入

的可能性较小。

●0—20=预计社会资本利用项目资产获得额外收入的

可能性非常小。

●81—100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已

有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴

趣。

●61—80=预计项目对金融机构的吸引力较高。

融资可

14●41—60=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后

行性

续进一步准备，可提高吸引力。

●21—40=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后

续进一步准备，可提高吸引力。

●0—20=预计项目对金融机构的吸引力很差。

我们将会同XXX市PPP管理中主及相关部门，根据项目具体情况，

在基本指标及其权重基础上，确定下少于三项附加指标及其权重，制

定专家评分表(表2.2)。附加指标可以从推荐的附加指标中选取，

也可以另行提出，但不可与基本指标重复，附加指标权重之和为20%。

基本指标和推荐附加指标的评分参考标准见附表2.1;另行提出的附

加指标同时提出相应的评分参考标准。

表2.2PPP项目物有所值定性专家评分表

指标权重评分

全生命周期整合潜力15%

风险识别与分配15%

绩效导向15%

潜在竞争程度15%

基本指标

鼓励创新5%

政府机构能力5%

政府采购政策落实潜力10%

基本指标小计80%

附加指标

(不少于

三项)

附加指标小计20%

合计100%

专家签字：

年月日

2)组成专家小组

我们将会同XXX市PPP管理中心及相关部门，根据项目具体情况，

选取不少于7名物有所值专家，组成专家小组，并确定组长。专家

小组至少包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等五个领域的

专家各一名。项目所在地的省级财政部门已公布物有所值评价专家推

荐名单的，从推荐名单中遴选专家，并应在满足前述专业要求的前提

下尽可能随机遴选。

定性分析所需材料应于专家小组会议召开之日前5个工作日送

达专家。

3)召开专家小组会议

我们将会同XXX市公安局交通警察支队组织召开专家小组会议。

专家小组会议基本程序如下：

a、专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准(表2.1),

按指标对项目进行评分。填入专家评分表(表2.2)并签名；

b、针对每个指标求专家评分的总分，并去掉一个最高分和一个

最低分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重

计算加权分，得到评分结果，具体见表2.3:

表2.3PPP项目物有所值定性分析评分结果计算表

平均分E=

权重总分最高最低(B-C-D)加权分

指标

AB分C分D÷(专家数F=EXA

-2)

全生命周期整合潜力15%

风险识别与分配15%

绩效导向15%

潜在竞争程度15%

基本

鼓励创新5%

招标

政府机构能力5%

政府采购政策落实潜

10%

力

基本指标小计80%

附加

指标

(不

少于

三项)

附加指标小计20%

评分结果