网络围观公募基金会的形成机理与作用分析

网络围观公募基金会的形成机理与作用分析

施昌奎(北京市社会科学院，北京100101)【摘要】互联网技术的飞速发展为网络围观公募基金会奠定了技术基础，关键人物、关键事情和关键制度成为网民关注的焦点，网络围观公募基金会具有人数众多、裂变传播、“蝴蝶效应”和杀伤力巨大的特征，其形成具有深层的经济、社会、文化和技术背景，网络围观公募基金会促进了中国公募基金会动态开放式监管模式和职责分明问责机制的形成，改变了人们对网络围观的偏见，弘扬了中国慈善文化，培育了公民参与意识，重塑和提振了中国慈善公益事业的公信力，改善了中国公募基金会面向公众的募捐环境。【关键词】网络围观；公募基金会；形成机理；监管模式；问责机制互联网技术的飞速发展为公民社会广大公民提供了网络围观的平台。网络围观公募基金会不是鲁迅笔下的“看客行为”，而是公民社会广大公民监督慈善公益事业发展的理性行动。网络无国界，网民遍布全球。网络围观公募基金会已经成为公民参与社会管理最有效和最重要的“公器”和“利器”之一，作为慈善公益领域变革的重要推动力量，网络围观这一外生变量的价值和影响已日益显现。一、网络围观公募基金会的涵义、方式和特征（一）网络围观公募基金会的涵义网络围观公募基金会，是指广大公民通过论坛、微博、博客、贴吧等新兴的互联网工具和渠道，对公募基金会进行全面的围观，对热点人物、事件或话题进行大量点击、跟帖和评论，引起社会各界高度关注，进而通过社会舆情推动立法、行政和司法的变革，从而实现公民参与慈善公益事业全过程管理的目的。网络围观公募基金会是近年来才兴起的网络群体事件。2011年6月20日，郭美美在网上炫富，并称自己是中国红十字会商业总经理，俗称“郭美美事件”。同年9月，又爆发了“大量资金用于放贷，公益项目4/5变豪宅”的“河南宋基会事件”。这两起事件的爆发集中暴露了公募基金会的诸多顽疾，激发了网民全面围观公募基金会的局面。随着公民意识的逐渐觉醒，网络围观公募基金会将成为常态。（二）网络围观公募基金会的方式网络围观公募基金会的方式主要是针对关键人物、关键事情和关键制度的重点围观。1．针对公募基金会关键人物的网络围观。公募基金会的关键人物主要包括五类：第一类是公募基金会的微观管理层，如理事长、常务理事、秘书长、副秘书长、二级投资机构经理等；第二类是公募基金会的内部监督层，如监事长、监事、独立监事等；第三类是公募基金会的外部监管层，如政府管理部门官员、司法系统监督官员等；第四类是公募基金会重点捐助人，其中可能有部分捐助人是不愿意公开信息的；第五类是公募基金会重点受助人。针对公募基金会关键人物的网络围观多采取“人肉搜索”的方式将网民感兴趣的个人信息予以公布。2．针对公募基金会关键事情的网络围观。中国的<基金会管理条例>把基金会分为公募基金会和非公募基金会两类，公募基金会主要面向公众募捐，非公募基金会不得面向公众募捐。在目前形势下，涉及公募基金会的关键事情主要有三类：第一类是关于公募基金会保值增值的经营类争议事情。如河南宋庆龄基金会采取的“宋基会放贷，企业捐款付息”运营模式就引起了广泛争议，中国现行的《基金会管理条例》对于基金投资的规定只有一句话——基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值，正是这个模糊的规定为内部控制人留下了许多可以操作的空间；第二类是关于信息公开的底线争议事情，如捐助人不愿公开的信息能否公开？硬助人的个人隐私权要不要保护？等；第三类是关于公募基金会的国际化争议事情，如在国内还存在大量贫困人口的情况下，要不要到非洲等贫困地区从事慈善公益事业?等等。针对公募基金会关键事情的网络围观多以“网络新闻”的形式予以报道。3．针对公募基金会关键制度的网络围观。中国公募基金会的关键制度包括经营管理制度、信息披露制度和问责制度。针对公募基金会关键制度的网络围观多以“专家视角”的形式出现在网络报道中。（三）网络围观公募基金会的特征1．参与者人数众多且有国际化的趋势。公募基金会是面向广大公众进行募捐的慈善公益组织，其资金来源不仅包括国内广大公民的无私奉献，而且包括国际友人的慷慨捐助，所以，网络围观公募基金会的人数众多且具有国际化的趋势。网络围观公募基金会的网民往往是以百万计的，任何一个关于公募基金会的不良帖子，就有可能招致“一呼百应”的网络围观现象。如“郭美美事件”和“河南宋基会事件”不仅有数百万人次以上的点击率，而且有部分国际人士参与其中发表观点和看法。2．充分展现了慈善文化的多元性和中国慈善文化的阶段性。全球网民参与对公募基金会的网络围观，充分展现了慈善文化的多元性。大多数的中国公民还是把慈善事业看作为一个特殊的道德行业，而不是把慈善事业作为一个具有道德标准的普通产业来看待，因此，中国大多数公民对慈善公益事业持“瑕疵零容忍”川的观念。在“郭美美事件”和“河南宋基会事件”集中爆发之后的一段时间里，中国慈善公益事业的公信力陷入了低谷，出现了信任危机，大多数民众一时不再捐助了，导致了慈善公益捐赠在短期内急速下滑的局面。这说明目前中国的慈善文化还很不成熟，还处在转型期的起步阶段。而多数西方人士却抱着“宽容”的心态，体现了西方慈善文化的包容性，一是西方慈善文化中没有把慈善公益事业作为一个纯粹的道德行业来看待，慈善公益事业可以产业化运作，即使出现一些道德风险，只要约束机制存在，就可以抑制。二是西方非制度性约束非常强大，慈善“原动力”十足。宗教、传统、习俗等非制度性约束对人的行为影响比税收、监管等制度性约束更大，所以，西方慈善文化显得更为成熟，更具有包容性，一般的民众不会因为出现个别人侵占慈款的道德风险而不再捐助的现象。3．公众的高度聚焦使传播具有裂变性。公募基金会占用的是公众资源，慈善事业是关乎千千万万公众利益的现实问题，所以倍受关注。与此同时，互联网技术特别是移动互联网技术的高速发展，使网络传播具有光速特性。网络围观借助手机等移动通信技术，使微薄信息的发布通过点、线、面而具有裂变式传播特性。“这种转发功能使讯息在关注群体中迅速扩张，传播速度呈现几何增长。”微博上传播的新闻不是昨天的新闻，也不是今天的新闻，而是即时发生的新闻，因此在时空上天然就占有先机，“郭美美事件”发生的短短半小时后，“人肉搜索”即曝光当事人详细资料，随后，网友根据短期内释放的信息迅速做出反应，进行跟踪讨论，其他平面和立体媒体也随后跟踪采访，形成一个新闻传播特有的裂变后“蘑菇云”。4．“蝴蝶效应”显示了短期杀伤力。网络是个虚拟的世界，微博管理是前台虚拟，后台实名的体制，这就使得匿名化的社会运动成为可能。“郭美美事件”虽小，但由于网络围观和各种新闻媒体的集中聚焦，在一时形成了一个新闻传播特有的裂变后“蘑菇云”，所以，“蝴蝶效应”明显。在慈善文化还很脆弱的转型期，其短期杀伤力还是非常巨大的。根据中民慈善信息中心网站公布的监测数据显示，自“郭美美事件”发生后，全国2011年7月份社会捐款数为5亿元，环比下降50%，慈善组织6到8月的捐赠额降幅则达到86.6%。另据中国红十字会总会发布的2011年财务收支情况报告显示，个人捐赠相对往年来说非常少，以北京为例，根据北京市红十字会披露的数据显示，2011年7月，北京市红十字会共接收社会捐款28笔，总计15.44万元。其中个人捐款8笔，仅有7495元。而事件之前月均捐赠额达百万元以上。二，网络圈观公募基金会的形成机理网络围观公募基金会在未来将成为常态，这不是一个偶发现象，而是必然的结果。我们从经济、社会、文化和技术层面进一步挖掘网络围观公募基金会的形成机理。（一）经济上贫富不均使国民更加关注涉及第三次分配的公募基金会举动。中国居民收入虽普遍提高，但基尼系数已超过0.5，财富两级分化严重，社会要求缩小收入差距的呼声鹊起，因此，涉及第三次分配的公募基金会一举一动备受关注。2011年12月19日，国家统计局发布《中国全面建设小康社会进程统计监测报告》，报告称中国全面建设小康社会的实现程度已达80.1%（见表1）。不可否认近年来大多数居民的收入水平确有提高，但谁都不会否认中国的收入差距在不断扩大这个事实。作为国际上比较认可的标准，基尼系数一直是广泛用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均：最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于O和1之间。联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入高度平均：0.2一0.3表示比较平均：0.3—0.4表示相对合理：0.4一0.5表示收入差距较大：0.5以上表示收入差距悬殊。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼系数在0.24到0.36之间，美国偏高为0.4。中国国家统计局自从2000年公布中国基尼系数为0.412之后，就再也没有对这项统计公布过具体数字。由北京师范大学收入分配与贫困研究中心主任李实牵头的中国社科院居民收入分配研究课题组，在过去20多年间进行了4次关于基尼系数的大型调查和测算，结果分别为：1988年0.382，1995年0.455，2002年0.454，2007年0.480根据新华社世界问题研究中心研究员丛亚平和李长久的研究结论，中国基尼系数实已超0.5，财富两极分化严重Ⅲ。另外根据中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在2010年发布的《灰色收入与国民收入分配》研究报告，2008年，中国居民的“隐性收入”为9.3万亿元，其中“灰色收入”为5.4万亿元。中国收入最高的1.0%家庭与收入最低的10%家庭的人均收入相差65倍。世界银行报告显示，美国是5%的1人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家。财富的高度集中直接造成了中国目前普遍的社会仇富心态。在这样一个贫富不均的大背景下，任何富人都有可能成为社会关注的焦点，即使富人是在做慈善事业，也逃脱不了公众关注的目光和对资本原罪的怀疑。这就是为什么中国人“死盯富人不放”的经济缘由。（二）社会管理创新调动了公民参与社会管理的积极性，广大公民拥有更多的表达权、知情权、参与权和监督权。目前，中国社会各阶层群体冲突增加，人员流动性增强，社会失范风险增高。为了有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，创新社会管理成为必然选择。2004年十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”思路。2007年十七大报告正式确立“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。自2009年全国政法工作电视电话会议强调“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作以来，社会管理创新活动在全国如火如荼地开展起来了。社会管理创新活动的开展不仅鼓励了非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)、民间组织、志愿者组织、慈善公益组织等第三部门的发展，而且调动了广大公民参与社会管理的积极性，使广大公民拥有更多的表达权、知情权、参与权和监督权。中国的第三部门自社会管理创新活动开展以来有了飞速的发展。第三部门的飞速发展与其自身优势有关，美国法律经济学家亨利·汉斯曼(HenryB．Hansmann，1980)认为非营利组织的非营利特性导致其在提供某些公共物品中具有优势地位，非营利组织的利润是不能分配而只能用于公益事业的，这也是为什么某些特定的公共物品和服务只能由非营利组织而不是营利组织来提供的真实缘由。根据《中国第三部门研究》发布的数据，截至2011年3月底，中国第三部门已达44.72万个，其中基金会2243个，中国在政府、企业之外的第三部门数量在最近23年间增加了约100倍。另据《中国第三部门观察报告(2011)》显示，虽然中国第三部门有了长足的进步，但中国第三部门组织数量与西方国家相比差距还很大，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国52个，而中国仅为2.1个。社会管理创新调动了广大公民参与社会管理的积极性，使广大[来自wWw.Lw5u.coM]公民拥有更多的表达权、知情权、参与权和监督杈。特别是在第三部门，公民的“四权”表现得更为具体和充分。如，2011年8月，在“郭美美事件”发生之后不久，为了进一步规范公益慈善捐助信息披露工作，提高公益慈善组织公信力，民政部就制订出（公益慈善捐助信息披露指引》并在网上征询社会意见。《指引》要求公益慈善类的社会团体、基金会和民办非企业单位，以及县级（含县级）以上人民政府及其组成部门和直属机构、公益性群众团体、公益性非营利的事业单位，在公益慈善捐助的信息披露上，要做到及时、准确、完整，确保披露信息真实。这就为广大公民参与第三部门的管理全过程奠定了基础，有效地保障了公民在公益慈善领域的表达权、知情权、参与权和监督权。（三）文化的差异使国民更加关注财富的流向与变动情况，对善款的监督意识普遍提高。中国目前正处在经济社会的转型期，慈善文化还很不成熟，更没有定型。社会公众对包括公募基金会在内的第三部门缺乏足够的信任，这一方面是因为这些组织大多都存在问责困难和问责机制缺失的现象，这是一个世界性难题，斯科特总结为“大多数NGO组织只具有有限的缺乏想象力的关于它们自己行为的问责机制。”中国公募基金会的问责机制更是模糊不清，漏洞百出，内部治理和外部监管职责不清的情况普遍存在。另一方面的原因是这些组织大多数没有严格的信息披露制度。美国学者里贾纳E赫茨琳杰曾经提出了一个很好的“信息披露解决方案”，她的方案是：披露——分析——发布——惩罚(DADS)，具体做法是要求非营利组织及其管理机构向大众披露、分析、发布信息，同时对不遵守相关规定的组织进行惩罚。这个方案很可惜没有更早地借鉴过来，现在民政部制订的《公益慈善捐助信息披露指引》似乎是在效仿这种做法，但《指引》不具备法律效力，很难执行。目前，在对包括公募基金会在内的第三部门缺乏足够信任的背景下，社会公众在慈善公益事业上的做法很无奈：一是“亲力亲为做慈善”，所以中国慈善事业中的“结对子”、“一对一”很盛行；二是“睁大眼睛盯善款”，加强对公募基金会善款的监督力度，所以，公募基金会的一举一动都会牵动广大公民的心，吸引广大公众的眼球。（四）互联网技术的飞速发展为广大公民提供了一个更加节省时间和金钱的网络围观监督方式。根据中国互联网络信息中心发布的数据，截至2011年6月底，微博用户数量达到1.95亿，比2010年底的6311万增长了208.9%，成为互联网用户增长最快[来自wW]的应用模式。论坛、微博、博客、贴吧等新兴的互联网工具和渠道的迅速崛起，使网络围观公募基金会变得更为经济和节省时间，也为网络围观公募基金会的形成与发展奠定了坚实的技术基础。作为一种经由信息流串联．的组织形式，以微博为代表的多媒体以MediaRSS的混合发布取代了传统较为复杂的编辑器(Blogging)模式，从而实现了一种“自主、互动、简洁、快速”的信息裂变式传播。“随着该程序的广泛使用，极大地刺激了广大公众参与社会事务的积极性，普通大众大规模介入公共信息传播，个体更多地介入先前未曾参与的公共交往活动，并将一些原本属于家庭生活和个体经历等私人领域的事务上升到公共层面加以围观”。论坛、微博、博客、贴吧等众多互联网用户是网络围观公募基金会的人员基础，信息裂变式传播技术是网络围观公募基金会的技术基础，二者缺一不可。在公众追求“以最小的成本实现自己最大愿望”的经济时代，网络围观公募基金会就成为最经济和最节省时间的选择。三、网络既观公募基金会的作用2011年5月，中国青年报发表了一篇调查报告：《民调：84.7%受访者确认“网络围观”现象普遍》，这篇报告由中国青年报社会调查中心通过民意中国网与新浪网两个渠道，对1758人进行的一项在线调查，结果显示：84.7%的受访者确认现在网络围观现象普遍，其中，29.0%的人表示非常普遍。网络围观积极后果调查显示：72.9%的人认为能“形成强大的舆论监督力量”，57.1%的人认为能“给老百姓更多的说话机会”，45.5%的人认为“爱心传递式的围观可以集众多网友之力帮助他人”。网络围观的消极后果调查显示：73.0%的人认为“容易被利用达到炒作目的”，50.4%的人认为“容易传播不良情绪”，35.6%的人认为“过度围观会损害当事人合法权益”。国内大多数专家对网络围观的积极意义都给予了积极的评价。这份调查报告说明网络围观的正面作用还是远远大于负面影响的。（一）网络围观公募基金会促进了中国公募基金会的监管模式由静态封闭到动态开放转型。在过去相当长的时间里，我们中的许多人都是戴着有色眼镜看待网民围观的行为，不是把网络围观的正面价值看低了，就是把网络围观的负面价值高估了。现在，我们基本上可以正确面对网络围观了，网络围观就是社会舆论，就是民情民意。对网络围观公募基金会的价值进行准确和科学的评估，有利于政府、企业和非政府组织准确把握中国乃至全球网民的需求偏好和价值导向，便于各方制定应对策略：对网络围观公募基金会的价值进行准确和科学的评估，还有利于动态开放式公募基金会监管模式的构建，从而极大地丰富了公民社会网民参与的理论内涵。中国公募基金会过去一直采取静态封闭式监管模式，在没有网络围观这个外生变量介入的情况下，问题往往被故意隐藏。现在，我们通过强制性的信息披露制度安排来引入网络围观这个外生变量，构建中国公募基金会动态开放式监管模式，就能够在制度上消除内部人故意隐藏问题的温床，有利于优化中国公募基金会外部约束机制。与此同时，有了网络围观这个外生变量的介入，政府监管的压力大大减轻，这更加有利于政府和社会形成齐管共治的互动机制，从而极大地丰富了包括公募基金会在内的NGO监管理论内容。（二）网络围观公募基金会促进了中国公募基金会职责分明问责机制的形成。世界上所有慈善公益组织或多或少都存在着责任不清和问责困难的问题，中国的公募基金会更不例外，中国公募基金会不仅面临着内部治理结构的不平衡问题，而且还面临着外部监管各方（政府、司法、媒体、公民等）职责不清和利益不一致的困扰，在问责机制缺乏或不健全的情况下，极易出现内部人控制局面，进而导致道德风险的频发。现在，我们通过强制性的信息披露制度安排来引入网络围观这个外生变量，仔细设计职责分明的问责机制，就能够厘清中国公募基金会外部监管各方（政府、司法、媒体、公民等）的责任和义务，进而极大地丰富了公募基金会内部治理和外部监管的问责理论内涵。（三）网络围观公募基金会改变了人们对网络围观的偏见，弘扬了中国慈善文化，培育了公民参与意识。通过对网络围观公募基金会的价值进行准确和科学的评估，有利于改变人们对网络围观的偏见。“还网民以清白，给围观以正名”，有利于弘扬中国慈善文化和培育公民参与意识。对网络围观公募基金会的价值进行准确和科学的评估，准确把握中国乃至全球网民的需求偏好和价值导向，不仅对中国公募基金会动态开放式监管模式的形成具有促进作用，而且对政府制定针对网络围观的宏观管理策略具有参考价值。《四）网络围观公募基金会重塑和提振了中国慈善公益事业的公信力，改善了中国公募基金会面向公众的募捐环境。在“郭美美事件”、“河南宋基会事件”集中爆发之后的一段时间里，中国慈善公益事业的公信力陷入了低谷，但这是短期的“阵痛”。随着中国公募基金会动态开放式监管模式和职责分明问责机制的建立和完善，中国慈善公益