我国城市轨道交通行业PPP模式创新与实践

我国城市轨道交通行业PPP模式创新与实践

一引言为适应中国特色社会主义进入新时代的内在要求，深刻把握世界现代交通发展趋势，中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，提出了“到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国”的总目标。城市轨道交通作为现代综合交通运输体系的重要组成部分，是推动交通发展由追求速度、规模向更加注重质量、效益转变的重要举措。根据“十三五”规划，到2020年我国轨道交通里程将超过6000公里，轨道交通方面的投资将达4万亿元，一方面为城市轨道交通行业带来了巨大的发展机遇，另一方面也对城市轨道交通行业巨大的融资需求提出了挑战。PPP模式作为政府治理体制改革创新的有效手段[1]，具有节约公共资金、缓解政府财政负担、降低政府长期债务[2]、提升公共物品和服务供给质量和效率等优点，有效地支撑了中国基础设施领域的建设和发展。但由于项目特许经营期较长、社会资本方和政府方彼此不完全信任以及对短期利益的盲目追求，过去几年PPP模式在中国的大规模推广出现了一些乱象和偏差，异化为部分地方政府招商和举债的工具与手段。近年来经财政部、国家发改委等相关部门积极引导，PPP模式逐步实现了规范、健康、稳定的发展。而具体到城市轨道交通领域，该行业具有投资额巨大、投资回收期长、沉淀成本高、投资收益低等特点，并兼具公益性与经营性，除PPP模式普遍存在法律制度和市场监管不到位的情况之外，在实践中还存在融资难、社会资本方身份错配、全生命周期不平衡报价、重建设轻运营等问题，与政府方实施PPP模式的初衷存在偏离。尽管专项债成为城市轨道交通主要的资金来源之一，PPP模式仍是扩大城市轨道交通供给的一种有效方式。本文首先对当前我国城市轨道交通领域PPP项目存在的问题进行分析和阐述，进而从社会资本方的角度出发，提出城市轨道交通PPP项目的创新发展模式——“前组合模式”和“后组合模式”，并依托具体案例进行阐述和总结，希冀为该领域PPP模式健康、稳定发展提供有益的探索和借鉴。二城市轨道交通行业PPP模式存在的问题自2014年起，国家大力推行PPP模式极大地促进了城市轨道交通行业的迅速发展，在一定程度上减轻了政府的财政负担，促进了政府职能的转变，提升了公共服务供给市场的竞争性，但在实践中也存在一定的问题，急需总结和分析。（一）资本金不足且融资困难，PPP项目推进受到阻碍资本金不足以及融资难的问题一直是困扰政府方和社会资本方实现PPP模式的关键问题之一，许多PPP项目都因为资本金难以到位而停滞不前。一般来说，城市轨道交通PPP项目最低资本金比例为20%，但其单体投资规模大（动辄上百亿元）的特点，使得政府方和社会资本方都面临较大的资金融资压力。同时，财政部于2017年底明确指出以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的情况不符合PPP项目规范运作要求。此外，参与城市轨道交通PPP项目的社会资本方通常为大型施工企业，其资产负债率普遍较高，有“出表”的需求，出资意愿较为薄弱，出资比例较为有限，且由于许多金融机构直接股权投资受限，当社会资本方自有资金不足时，只能通过PPP基金、专项建设基金等方式满足资本金的硬性要求，阻碍了PPP项目持续、稳定、健康推进。而《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”）的实施更加重了资本金融资的难度。（二）社会资本方身份错配，全生命周期报价不平衡根据城市轨道交通PPP项目运行实践，参与城市轨道交通PPP项目的社会资本方大多为建筑类央企，其参与PPP项目的主要目的是获得工程的份额以及利润，并不太关注全生命周期的运营服务质量和运营成本，这和政府在城市轨道交通领域引入运营商、推进PPP、提高运营服务质量的想法产生背离，导致身份错配和目的错配。同时，在实践中资本金融资期限一般较短，而PPP项目投资回收期一般较长，还存在期限错配问题。在资管新规出台之前，资本金融资还能采取“借新还旧”的方式勉强维持其现金流，但在资管新规出台以后，“借新还旧”的模式难以为继，极大可能导致社会资本方资金链断裂，被迫中止与政府方的合作或重新谈判。此外，由于建筑类央企没有轨道交通运营管理的资质和经验，其在投标时往往会在建设环节不进行降造，而把运营环节的成本尽可能地压低，通过不平衡报价获得短期施工利润，并在建设期结束后想尽办法退出项目，导致政府方和公共利益受损。而既能运营又有很强出资能力的社会资本方非常稀缺，难以形成有效竞争。（三）信息不对称现象始终存在，引发逆向选择城市轨道交通行业的公益性特征要求政府方必须肩负起投融资、建设管理的使命。随着各个领域市场化改革的不断深入，政府方虽然逐渐从公共物品和服务的“供给者”与“所有者”转变为“采购者”与“监督者”，但政府方对公共物品和服务供给总体方向的宏观调控始终存在，这也导致政府方在PPP模式的谈判中虽然处于强势地位，但相对于在投融资、施工利益、运营成本控制、施工中的设计变更和二次经营活动方面具有丰富经验的社会资本方，始终处于信息弱势的一方，其不得不用一些武断的、任性的措施来规避道德风险，往往引起逆向选择，即可能选择一些非最具效率的社会资本方作为合作伙伴。（四）项目公益性较强，带来潜在的政府债务问题城市轨道交通的公益性属性决定其票价不能实现完全市场化，需要在政府的监管范围内体现社会福利，这导致其经营性不足，必须依赖一定的政府可行性缺口补助。而过多的政府可行性缺口补助相对于有限的政府财力，必然带来突破财政承受能力的问题或引发潜在的政府债务问题，不利于轨道交通项目的可持续发展。（五）法律制度和市场监管不到位，延缓PPP项目推进进度城市轨道交通PPP模式的持续、健康、稳定发展离不开规范完备的法律制度和健全有序的市场监管。但国家层面有关PPP模式专门的立法或条例尚未出台，现行的财政部和国家发改委出台的PPP项目法规存在要求和规范不同的情况，国务院各部门出台的指导性意见又存在覆盖范围小、可操作性不强、相互冲突等情况。当PPP项目遇到纠纷时，无法保障各利益主体的切身利益，且现有的法规并不能全面、系统地解决PPP项目实践中出现的各类专业问题，加之没有建立行之有效的PPP项目监管体系，导致PPP项目长期处于不稳定的状态，影响社会资本参与的积极性，最终影响社会福利水平的提升。因此，PPP模式作为国家混合所有制改革的重要方式，需要相关法律制度和市场监管的积极引导，明确“可为和不可为”的范围以及公私双方的权责利等方面的内容，进而实现PPP项目的良性循环。三城市轨道交通行业PPP模式创新和实践面对城市轨道交通PPP模式在实践中存在的上述问题，本文从社会资本方的角度出发，基于拓展社会资本方范围、提高项目经营性等视角，首次提出“前组合模式”和“后组合模式”，并以北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）在城市轨道交通PPP项目实践中的经验为案例进行佐证，以更好地应对城市轨道交通PPP项目的发展和变化。（一）前组合模式前组合模式即集成轨道交通全产业链资源组成社会资本联合体，参与城市轨道交通PPP项目的投标，在提升轨道交通供给质量和效率的基础上，通过以投资带动轨道交通全产业发展的方式，抢占市场份额，构建较为良好的投资回报业态。其具体做法是根据招标文件中涉及“两标并一标”的相关规定，响应招标文件的相关要求，在组建社会资本联合体时对具备丰富经验的投资、建设管理、运营等各专业职能齐备的企业进行统筹，倾轨道交通全产业链之力，保证一次性招标实现PPP项目全生命周期业务能力的全覆盖和建设、安装、设备、车辆、运营等多方面的资源和经验的输出，以实现联合体成员各自的利益。前组合模式让社会资本方既能获得一定的投资收益，又能获得一定的工程或运营业绩，从而吸引更多的社会资本主体参与进来，在一定程度上规避了资本金压力，也提高了项目运作效率。首先，根据招标文件中涉及“两标并一标”的相关规定，前组合模式的应用能够避免二次招标增加的工作量与工期延长的风险，降低二次招标所带来的交易成本、机会成本、谈判成本等；其次，前组合模式在投标阶段将建设、运营阶段大部分安全、质量、工期、成本风险通过契约的方式转移给联合体成员，能够体现“最适者承担”的风险共担原则，更有利于实现PPP模式风险分担的初衷；最后，前组合模式覆盖轨道交通全产业链资源，扩大了产业链的范围，能够实现各联合体成员利益的平衡，从而可以解决PPP项目全生命周期报价不平衡的问题，更好地保障轨道交通服务供给质量和效率，实现轨道交通领域引入PPP模式的初衷。目前前组合模式在我国城市轨道交通PPP项目中的创新和应用可以以京投公司绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目为代表。绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目线路总长34.1千米，设车站24座，其中地下站23座，地面站1座；特许经营期30年，其中建设期4年，运营期26年。项目总投资约为197.78亿元，资本金不低于项目总投资的40%，京投公司作为社会资本牵头方与北京地铁车辆装备有限公司（以下简称“京车公司”）、北京市政路桥集团有限公司（以下简称“市政路桥”）、北京城建投资发展股份有限公司（以下简称“城建投资”）采用前组合模式共同组成社会资本联合体参与该项目，在该社会资本联合体中京投公司、京车公司、市政路桥、城建投资分别占比69.5%、0.5%、15%和15%。中标后社会资本联合体按照51%的股权比例与绍兴市地铁集团（49%的股比）组建绍兴京越地铁有限公司（以下简称“京越公司”），负责轨道交通融资、建设、运营维护等生命周期全过程的内容（见图1），具体涉及以下几个方面的创新和探索。图1前组合模式——绍兴市城市轨道交通1号线1.以“运营商牵头”为保证，组建联合体做“真PPP”根据现有的城市轨道交通PPP模式投融资实践，中标的社会资本方都为央企或国企，且大多数为建筑类企业，造成重建设轻运营的情况。由于社会资本方缺乏轨道交通的运营能力，最终的运营管理可能还会再交回给政府方[3]，导致“伪PPP”项目大量存在。为此，目前国内各大城市的轨道交通PPP项目的招标文件中都明确要求“社会资本牵头方或其子公司具备轨道交通运营商资质和业绩”，以更好地实现引入PPP模式的初衷。京投公司作为北京市轨道交通业主单位，市政府授权其承担北京市轨道交通投资、建设、运营全产业链的服务任务。其既是运营商，又作为政府出资方代表在北京市组织实施过北京地铁4号线、14号线、16号线、新机场线等经典的城市轨道交通PPP项目。在绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目中，根据招标文件的相关要求，京投公司凭借其在北京的运营资质和业绩，与京车公司、市政路桥、城建投资按照“同股同权、优势互补”的原则，通过多方协作，构建由“运营商牵头”，集“规划设计、投融资、建设、装备制造、运营管理”于一体的社会资本联合体，中标后与绍兴市地铁集团共同组建京越公司负责该项目全生命周期的投资、建设、运营、管理、维护等工作。此次联合体的组建，涵盖了轨道交通全产业链资源优势，有利于提高轨道交通运营服务水平，帮助绍兴市建立完善的城市轨道交通体系，保障杭州亚运会的顺利举办，打造“长三角城市群”和“环杭州湾大湾区”基础设施互联互通，实现做“真PPP”项目的目的。2.以“两标并一标”为抓手，推动土建安装工程输出根据以往城市轨道交通PPP项目的运营实践，中选的社会资本方与政府方组成项目公司之后，很难同时具备建设施工和运营管理资质，往往导致项目公司需要“二次招标”，这大大增加了交易成本、机会成本、谈判成本等，不利于PPP项目整体质量和效率的提高以及政府方风险的分担。而《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第三款明确规定：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供，可以不进行招标。这在一定程度上也为城市轨道交通PPP项目的运作指明了方向，即通过集成全产业链的优势组建社会资本联合体实现协同效应，达到整体最优化。在绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目中，京投公司组建的社会资本联合体同时具备建设施工和运营管理资质，联合体内部财务投资人、运营企业、建设管理企业等建立了长期稳定的合作关系并签订战略合作协议，以互惠互利的原则协同出京抢占京外国内市场份额。根据绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目招标文件的规定，通过“两标并一标”的形式，由市政路桥负责土建安装工程，实现了北京建设施工产业“走出去”的目的，不仅增加了市政路桥的京外业绩，也保证一次性招标实现项目全生命周期业务能力的全覆盖，避免二次招标增加的相应工作，保障公共服务的高供给质量和效率。3.以“装备协同”为目标，构建良好投资回报业态随着我国城市轨道交通行业的高速发展，轨道交通装备已成为“中国制造”转型升级的一大特色，轨道交通领域的竞争越发聚焦于全产业链资源整合上，能否构建良好的投资回报业态成为业界关注的核心，也是决定城市轨道交通PPP项目能否成功的关键要素。京车公司作为京投公司轨道交通全产业链的重要一环，为京投公司发展北京高端轨道交通装备产业做出了卓越的贡献。依靠京投公司轨道交通全产业链的突出优势，京车公司及时了解行业内科技发展动态，探索相关领域科学技术在轨道交通领域的运用，并作为联合体成员参与绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目，通过带动装备协同，打开京外车辆装备市场，搭建良好的投资生态循环，从而实现“产业+市场”的输出。对绍兴市政府来说，其也可以借项目发展引入部分保障项目维护维修、大修的产业，助力经济发展。4.以“项目融资”为手段，实现项目和股东方的风险隔离在以往的城市轨道交通PPP项目投融资实践中，资金筹措主要依靠社会资本方的资信条件以及良好的经济效益，大多要求社会资本方提供一定的增信，并没有完全将债务风险从社会资本方隔离，没有实现城市轨道交通PPP项目“项目融资”有限追索的初衷。采用PPP模式组建项目公司的优势之一便是以项目公司未来收益和自身信用来偿还项目贷款，实现项目“现金流量融资”，有利于促使项目公司采用先进的技术手段和管理经验，在提升公共服务供给质量和效率的同时，提高和增加自身收益的质量和维度，构造城市轨道交通投融资模式良性循环，促进风险和收益在各利益主体之间的合理分担。在绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目中，凭借京投公司作为牵头方的资信实力和隐性增信，以及绍兴市政府的良好财政状况和政府信用，PPP项目公司的债务融资全部实现了低成本、纯信用融资，实现了有限追索的项目融资，真正实现了项目融资而不是公司融资，这对于城市轨道交通PPP模式的应用和创新具有突破性的意义。（二）后组合模式后组合模式即社会资本方通过公开投标或其他方式取得城市轨道交通PPP项目的“业主”资格后，负责城市轨道交通投融资、建设、运营等整体服务，通过各个标段二次招标整合相关优势资源，以较高的效率提供较好的轨道交通服务。具体分为两种。一种为可研和规划已经确定、边界条件清晰的模式，以北京地铁4号线为代表（见图2）。北京市政府通过竞争性谈判选择香港地铁公司、首创集团等社会资本方，与京投公司共同组建PPP项目公司，PPP项目公司通过公开招标选择设备供应商和安装单位提供轨道交通的公共服务。另一种为社会资本方在项目边界条件尚不明确，规划、可研尚未批复的项目前期就全面介入的模式，属于广义上PPP模式的一种，这也是本文所要讨论的后组合模式的重点，以某市市域旅游铁路T1线一期工程为代表（见图3）。图2后组合模式——北京地铁4号线图3后组合模式——某市市域旅游铁路T1线一期工程某市是中国优秀旅游城市，生态环境优越，文化底蕴深厚，正在探索集休闲、度假、旅居、运动、养生于一体的全域旅游业态。但该市财政收入情况不甚理想，且没有建设、运营城市轨道交通的经验，有关市域旅游铁路项目的边界条件也不清晰，仅有较为丰富的旅游资源，其希望整合社会资本优质资源来实施市域旅游铁路的前期规划、投融资、建设、运营管理等事宜。该市政府前期进行了市场摸排，接触了包括京投公司在内的诸多社会资本方并进行了竞争性比选，最终与京投公司和北京城建集团有限责任公司（以下简称“北京城建”）建立了战略合作伙伴关系，并由政府出资人代表作为大股东（其出资比例为52%）和京投公司（其出资比例为24%）、北京城建（其出资比例为24%）共同组建项目公司，作为项目业主开展项目规划、可研编制、资源平衡等工作，拟在以下两个方面进行探索和创新。1.以“ABO模式”为支撑，引领投融资发展与创新ABO模式即授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）模式，是广义PPP模式的一种形式，该模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司签署的《北京市轨道交通授权经营协议》。这一协议签署后，京投公司成为北京轨道线网发展过程中的统一“业主”，根据北京市政府授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。[4]这不仅是市政企业市场化改革的一种途径，更是政府平台转型的一种方式。政府和企业之间实施授权经营模式，可将融资平台公司转变为市场化主体，能够厘清政企关系，有利于实现政企分开、政事分开，突出市场在资源配置中的决定性作用。该模式属于京投公司在城市轨道交通PPP项目中后组合模式的一种有益探索，能够帮助该市政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”，减少对微观事务的直接参与，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量。[5]在该市通过ABO模式授权国有控股公司承担业主职责，由其通过市场化方式选择设计、施工、设备、安装、运营等单位为该市提供从项目前期到运营维护全生命周期、全方位的服务，实现了该市“智力加杠杆”“资金加杠杆”“产业加杠杆”的“借力”发展之路。同时，该项目公司通过ABO的模式建立市场竞争机制，有利于在市政府宏观调控的指导下，明确项目边界条件，高效整合轨道交通全产业链相关资源，发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破行业准入限制，激发市场主体活力和发展潜力，打造新的经济增长点[6]，不断提升公共服务的供给质量和效率。2.以“市场化票价+TOD”为特征，突出旅游线路的经营性特征，减少政府部门的财政补贴“TOD模式”以公共交通为